Решение по делу № 33а-22514/2019 от 08.11.2019

судья Набиев Р.Р.                     № дела 1 инст. 2а-1918/2019

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

(№ 33а-22514/2019)

г. Уфа                             20 ноября 2019 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе:

председательствующего                     Сафина Ф.Ф.,

судей                                 Алешиной С.Н.,

    Гаиткуловой Ф.С.,

при ведении протокола

судебного заседания помощником судьи             Мингазовой Л.Ф.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муравьева В.И. на решение Салаватского городского суда Республики Башкортостан от 05 сентября 2019 года, которым постановлено:

отказать в удовлетворении исковых требований Муравьёва Виталия Ивановича к Прокурору г. Салават Республики Башкортостан, Прокуратуре Республики Башкортостан о признании незаконным представления прокурора и возложении обязанности по отзыву представления.

Заслушав доклад судьи Сафина Ф.Ф., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Муравьев В.И. обратился в суд с иском к Прокурору г. Салават Республики Башкортостан, Прокуратуре Республики Башкортостан о признании незаконным представления прокурора и возложении обязанности по отзыву представления. Требования мотивированы тем, что 30 августа 2017 года прокурор г. Салават направил в адрес главы администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции в связи с наличием личной заинтересованности и конфликта интересов, в котором указала, что по заявлению отца истца Муравьёва В.И. – Муравьёву И.В. постановлением главы администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан от 24 марта 2016 года № 763-п для индивидуального жилищного строительства предоставлен земельный участок с кадастровым (условным) номером 02:59:070401:396, расположенный по адресу: Республика Башкортостан, г. Салават, п. Желанный, ул. Мостовая, 100. Также в представлении указано, что контроль за исполнением указанного постановления была возложена на истца как первого заместителя главы администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан, подпись которого также имеется в листе согласования проекта, а также наличием со стороны должностных лиц администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан факта попытки оформления поддельного государственного акта на право владения, постоянного пользования землёй. С указанным представлением истец не согласен ввиду отсутствия с его стороны какого-либо конфликта интересов, отсутствия личной заинтересованности, влияния на предоставление отцу истца земельного участка, предоставленному ему на праве аренды в соответствии с положениями действующего российского законодательства. Представление прокурора было направлено 30 августа 2017 года, распоряжение об увольнении истца более чем через месяц, а само нарушение выявлено еще в 2016 году и все об этом знали, включая главу администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан Гильманова Ф.Ф., то есть все сроки привлечения истца к какой-либо ответственности истекли. Несмотря на эти обстоятельства, истец был уволен в связи с занимаемой должностью с формулировкой «за утрату доверия».

Просит признать незаконным и необоснованным представление прокурора г. Салават Иванова Е.А. от 30 августа 2017 года об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции; возложить на прокурора г. Салават Иванова Е.А. обязанность отозвать из администрации городского округа г. Салават указанное представление от 30 августа 2017 года как незаконное и поданное по истечении сроков, предусмотренных трудовым законодательством и Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 272-ФЗ «О противодействии коррупции».

Судом постановлено вышеприведенное решение.

В апелляционной жалобе Муравьев В.И. просит отменить решение суда, принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

Принимая во внимание, что лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в порядке, предусмотренном статьями 150, 272 КАС РФ, в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав Муравьева В.И, поддержавшего доводы жалобы, представителя Прокуратуры Республики Башкортостан Сафина А.Р., полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Признание незаконными решений, действий (бездействия) публичного органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего возможно только при их несоответствии нормам действующего законодательства, сопряженным с нарушением прав и законных интересов гражданина, что следует из анализа положений ст. ст. 218, 227 КАС Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Пунктом 1 статьи 24 вышеуказанного Федерального закона установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежат безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В силу статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона является мерой прокурорского реагирования в рамках реализации прокурором полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, в том числе руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 30 августа 2017 года прокурором г. Салават Ивановым Е.А. в адрес администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан внесено представление о принятии мер по устранению выявленных нарушений законодательства о противодействии коррупции, согласно которой в ходе проведения проверки во исполнение п. 4 долгосрочного плана мероприятий прокуратуры Республики Башкортостан по противодействию коррупции на 2016-2018 г. установлено, что 07 апреля 2015 года в администрацию городского округа город Салават Республики Башкортостан обратился Муравьёв И.В., являющийся отцом первого заместителя главы администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан Муравьёва В.И., с заявлением о предоставлении земельного участка, по которому специалистами Комитета по управлению собственностью Минземимущества Республики Башкортостан подготовлен проект постановления о предоставлении земельного участка в аренду для строительства индивидуального жилого дома, который подлежат согласованию, в том числе, истцом, в связи с чем Муравьёв В.И., в рамках исполнения своих должностных обязанностей, дважды согласовывал проект постановления как первый заместитель главы администрации и как и.о. управляющего делами администрации.

12 октября 2017 года у Муравьёва В.И. затребованы письменные объяснения по упомянутому представлению прокурора г. Салават от 30 августа 2017 года.

17 октября 2017 года Муравьёвым В.И. дано письменное пояснение по представлению прокурора г. Салават, в котором истец просил отказать в представлении ввиду отсутствия конфликта интересов и пояснил, что земельный участок предоставлен его отцу в соответствии с требованиями действующего законодательства и он никакого влияния на возникшее у него имущественное право аренды не оказывал. Контрольные функции, возложенные на истца постановлением от 24 марта 2016 г. № 763-п, он исполнил в части оформления договора аренды земельного участка, регистрации в Росреестре, расчета по арендной плате.

По итогам проведенной проверки распоряжением главы администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан № 72-к18 октября 2017 года, на основании вышеуказанного представления прокурора г. Салават, протокола заседания Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан и урегулированию конфликта интересов от 17 октября 2017 года, в соответствии с ч. 2.3 ст. 14.1, ч. 2 ст. 27.1 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», п. 7.1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации, Муравьёв В.И. был уволен с занимаемой должности по инициативе работодателя в связи с утратой доверия за непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию интересов.

Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий, которая включает в себя, в том числе, меры по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией), по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

В соответствии с ч. 4.1, 6 ст. 5 указанного Федерального закона органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны информировать подразделения кадровых служб соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике коррупционных и иных правонарушений (должностных лиц кадровых служб указанных органов, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений) о ставших им известными фактах несоблюдения государственным или муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов либо неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

В соответствии с ч. 1-3 ст. 10 Федерального закона № 273-ФЗ под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

В части 1 настоящей статьи под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов возлагается, в том числе, на государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с ч. 1, 2, 4-6 ст. 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» лицо, указанное в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

Лицо, указанное в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, обязано уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения лица, указанного в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является лицо, указанное в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, осуществляются путем отвода или самоотвода указанного лица в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Непринятие лицом, указанным в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1-2.3 ст. 14.1, п. 3, 9 ч. 1 ст. 14.2 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» для целей настоящего Федерального закона используется понятие «конфликт интересов», установленное частью 1 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Для целей настоящего Федерального закона используется понятие «личная заинтересованность», установленное частью 2 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы.

Муниципальный служащий обязан не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету муниципального органа.

Судом установлено и из представленных суду доказательств усматривается, что с 05 ноября 2014 года на основании распоряжения администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан от 31 октября 2014 года № 78-к истец Муравьёв В.И. был принят на должность первого заместителя главы администрации – заместителя по финансам, экономике и инвестициям.

Распоряжениями главы администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан от 31 декабря 2014 года № 2943-п, от 29 июня 2015 года № 442-р Муравьёв В.И. также являлся председателем межведомственной комиссии по инвентаризации земельных участков на территории городского округа город Салават Республики Башкортостан и председателем комиссии по вопросу предоставления земельных участков.

Постановлением главы администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан от 24 марта 2016 года № 763-п отцу Муравьёва В.И. – Муравьёву И.В. предоставлен земельный участок в аренду для строительства индивидуального жилого дома.

Поскольку проведенной проверкой установлено, что контроль за исполнением указанного постановления была возложена на истца как первого заместителя главы администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан, подпись которого также имеется в листе согласования проекта, был вывялен факт попытки оформления поддельного государственного акта на право владения, постоянного пользования землёй со стороны должностных лиц администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан, при этом Муравьевым В.И. не были предприняты меры к урегулированию и предотвращению конфликта интересов при рассмотрении вопроса о предоставлении земельного участка отцу (не уведомил работодателя о разрешении данного вопроса с его участием), суд пришел к обоснованному выводу о том, что прокурор г. Салават в соответствии с положениями вышеуказанных законов, в рамках предоставленных ему Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий, правомерно внес в адрес администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан представление от 30 августа 2017 года о принятии мер по устранению выявленных нарушений законодательства о противодействии коррупции. Поскольку профилактика коррупционных правонарушений и борьба с выявленными проступками коррупционного характера, соблюдению должностными лицами органов власти, государственными и муниципальными служащими требований по урегулированию конфликтов интересов является приоритетом в деятельности государства, суд обоснованно не усмотрел оснований для признания незаконным и необоснованным представления прокурора.

Вынося оспариваемое представление, прокурор действовал в рамках своей компетенции в соответствии с вышеприведенными нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации N 84-О от 24 февраля 2005 года, само по себе представление прокурора силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить определенные органы, организации и должностных лиц устранить допущенные нарушения, прежде всего, в добровольном порядке.

Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесение самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Исходя из положений статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» лицо, которому было внесено представление, вправе сообщить прокурору в письменной форме о несогласии с его содержанием, то есть отказать в удовлетворении представления.

Представление об устранении нарушений федерального законодательства не нарушило прав и интересов Муравьева В.И., поскольку являлось обращением к должностному лицу.

Распоряжением главы администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан от 18 октября 2017 года № 72-к Муравьев В.И. освобожден от занимаемой должности первого заместителя главы администрации городского округа г. Салават РБ по инициативе работодателя в связи с утратой доверия по п. 7.1. ч. 1 ст. 81 ТК РФ.

Решением Кировского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 27 декабря 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Башкортостан от 15 марта 2018 года, отказано в удовлетворении исковых требований Муравьёва В.И. к администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан о восстановлении на работе, признании решения Комиссии по служебному поведению муниципальных служащих администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан и урегулированию конфликта интересов администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда.

Кроме того, судебная коллегия соглашается и с выводом суда о пропуске истцом срока обращения в суд с административным исковым заявлением.

Частью 1 ст. 219 КАС РФ установлено, что если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (ч. 8).

Об обжалуемых действиях прокурора г. Салават и обжалуемом представлении от 30 августа 2017 года истцу стало известно 12 октября 2017 года, то есть в день затребования работодателем от истца по месту муниципальной службы письменных объяснений по поступившему представлению прокурора, о чем им были даны письменные пояснения от 17 октября 2017 года. Кроме того, о наличии представления ему было известно как при получении распоряжения о его увольнении на основании преставления, так и при рассмотрении дела по иску о восстановлении на работе, решение по которому вступило в законную силу 15 марта 2018 года. С административным иском об оспаривании представления истец обратился только 16 апреля 2019 года, то есть с пропуском предусмотренного ч. 1 ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации срока.

По указанным обстоятельствам вывод суда об отказе в удовлетворении административных исковых требований Муравьева В.И. судебная коллегия находит законным и обоснованным и отклоняет довод жалобы об отсутствии пропуска срока для обращения в суд.

Доводы жалобы о пропуске прокурором срока внесения представления главе администрации ГО г. Салават и срока вынесения распоряжения о его увольнении от 18 октября 2017 года при выявлении нарушения еще в 2016 году, не могут быть приняты во внимание при разрешении спора о проверке законности представления прокурора. Более того, представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции было внесено прокурором по итогам проверки, а Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» не регламентирован срок внесения представления.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В данном споре не может рассматриваться вопрос о пропуске срока для применения дисциплинарного взыскания по результатам внесенного представления, оценка данному доводу дана при разрешении трудового спора в решении суда первой инстанции от 27 декабря 2017 года и апелляционном определении суда апелляционной инстанции от 15 марта 2018 года.

В целом доводы апелляционной жалобы сводятся по существу к несогласию с выводами суда первой инстанции и являются несостоятельными, были предметом проверки и обоснованно отвергнуты по основаниям, подробно изложенным в судебном акте.

Суд, разрешая спор, правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, дал им надлежащую правовую оценку и постановил законное и обоснованное решение. Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом допущено не было.

Руководствуясь ст. ст. 307-309 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Салаватского городского суда Республики Башкортостан от 05 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Муравьева В.И., - без удовлетворения.

Председательствующий                    Ф.Ф. Сафин

Судьи                                 С.Н. Алешина

Ф.С. Гаиткулова