Решение по делу № 66а-2832/2021 от 31.05.2021

№ 66а-2832/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                                 17 июня 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего                         Синьковской Л.Г.,

судей                                      Васильевой Т.Г.,

                                                                                          Кольцюка В.М.,

с участием прокурора                             Слободина С.А.,

при секретаре                                  Борковской А.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело            № 3а-147/2021 по апелляционной жалобе Матюхина Александра Васильевича на решение Орловского областного суда от 22 марта 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Матюхина Александра Васильевича к Сосковскому районному Совету народных депутатов Орловской области о признании недействующим решения Сосковского районного Совета народных депутатов Орловской области от 18 октября 2016 года № 23 «О внесении изменений в решение Сосковского районного Совета народных депутатов Орловской области от 18 ноября 2015 года № 325 «Об утверждении Порядка предоставления гарантий осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления Сосковского района Орловской области».

Заслушав доклад судьи Васильевой Т.Г., заключение прокурора Слободина С.А., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Сосковского районного Совета народных депутатов Орловской области от 18 декабря 2015 года № 325 утвержден Порядок предоставления гарантий осуществления полномочий депутата выборного должностного лица местного самоуправления Сосковского района Орловской области (далее - Порядок).

Нормативный правовой акт был официально опубликован 23 декабря 2015 года в Информационном Вестнике Сосковского района № 45.

Решением Сосковского районного Совета народных депутатов Орловской области от 18 октября 2016 года № 23 (далее – Решение № 23), внесены изменения в решение № 325 от 18 декабря 2015 года.

Решение № 23 официально опубликовано 18 ноября 2016 года в Информационном Вестнике Сосковского района № 1.

Пунктом 1 Решения № 23 в приложение к решению Сосковского районного Совета народных депутатов от 18 декабря 2015 года № 325 «Порядок предоставления гарантий осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления Сосковского района Орловской области», в статью 21 «Ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности)», внесены следующие изменения:

- пункт 5 изложен в новой редакции, согласно которой ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности) устанавливается главе района, секретарю Совета, осуществлявшим полномочия не менее одного срока, и уволенным в связи с прекращением данных полномочий при достижении возраста, дающего право на страховую пенсию по старости, или признания их инвалидами, дающими право на страховую пенсию по инвалидности в соответствии с Федеральным Законом от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях в Российской Федерации»;

- пункт 7 статьи 21 Порядка изложен в новой редакции, согласно которой ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности) назначается главе района, секретарю Совета, осуществлявшим полномочия, в размере 20 процентов их среднемесячного заработка за вычетом страховой пенсии по старости либо за вычетом страховой пенсии по инвалидности, установленных в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 года №400-ФЗ «О страховых пенсиях в Российской Федерации», но не может быть ниже 1 500 рублей;

-пункт 10 статьи 21 Порядка исключен; (ранее действовавшая редакция: Если основания для назначения ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности) возникли позднее дня прекращения полномочий по соответствующей муниципальной должности, ежемесячная доплата к трудовой пенсии по старости (инвалидности) исчисляется исходя из размера среднемесячного заработка лица, замещающего на постоянной основе аналогичную муниципальную должность в органах местного самоуправления Сосковского района, за последние 12 полных месяцев, предшествовавших дню обращения гражданина за назначением ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности).

-пункт 13 статьи 21 Порядка изложен в следующей редакции, согласно которой для назначения ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности) глава района, секретарь Совета, осуществлявшие полномочия, подают в администрацию Сосковского района письменное заявление, форма которого представлена в приложении 1 к двнному Порядку, с приложением следующих документов:

1)копия паспорта;

2)копия трудовой книжки и другие документы, подтверждающие необходимый период исполнения полномочий;

3)справка о размере среднемесячного заработка за последние 12 полных месяцев исполнения полномочий в соответствующей должности, предшествующих дню ее прекращения, и размере должностного оклада с ежемесячными дополнительными выплатами по замещавшейся муниципальной должности;

4)справка органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, о назначении трудовой пенсии по старости (инвалидности) и размере назначенной пенсии;

5)копия страхового свидетельства государственного пенсионного страхования;

6)согласие гражданина на обработку его персональных данных.

В случае назначения трудовой пенсии по инвалидности дополнительно прилагается копия справки медико-социальной экспертизы об установлении инвалидности;

-пункт 14 статьи 21 Порядка исключен; (ранее действовавшая редакция: Глава района, секретарь Совета, осуществлявшие полномочия, могут обращаться за ежемесячной доплатой к трудовой пенсии по старости (инвалидности) в любое время после возникновения права на нее и назначения трудовой пенсии по старости (инвалидности).

-пункт 23 статьи 21 Порядка изложен в новой редакции, согласно которой ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности) прекращается по следующим основаниям:

1)исключить;(ранее действовавшая редакция: назначение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии);

2)назначение ежемесячного пожизненного содержания;

3)назначение дополнительного пожизненного материального обеспечения;

4)смерть гражданина, а также признание его в установленном порядке умершим или безвестно отсутствующим;

5)утраты гражданином права на назначенную ему ежемесячную доплату к трудовой пенсии по старости (инвалидности) вследствие обнаружения обстоятельств или документов, опровергающих достоверность сведений, представленных в подтверждение права на указанную ежемесячную доплату, и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - с 1-го числа месяца, следующего за месяцем, в котором обнаружены указанные обстоятельства или документы.

Согласно пункту 3 Решения № 23, оно вступает в силу с 1 ноября 2016 года и подлежит официальному опубликованию в Информационном Вестнике Сосковского района.

Вступившим в законную силу решением Орловского областного суда от 5 февраля 2018 года, принятым по административному делу № 3а-7/2018 по административному иску Матюхина А.В. к Сосковскому районному Совету народных депутатов о признании недействующим в части решения Сосковского районного Совета народных депутатов от 18 октября 2016 года № 23 «О внесении изменений в решение Сосковского районного Совета народных депутатов Орловской области от 18 декабря 2015 года № 325 «Об утверждении «Порядка предоставления гарантий осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления Сосковского района Орловской области», признан недействующим со дня его приятия пункт 3 оспариваемого Решения в части слов: «вступает в силу с 1 ноября 2016 года»; в удовлетворении требований Матюхина А.В. о признании недействующим пункта 1 Решения № 23 в части изложения в новой редакции пункта 7 статьи 21 Порядка отказано.

25 мая 2018 года Сосковским районным Советом народных депутатов принято решение № 156 «Об утверждении Порядка предоставления и финансового обеспечения гарантий осуществления полномочий Главы Сосковского района Орловской области и депутата Сосковского районного Совета народных депутатов», которое официально опубликовано 31 мая 2018 года в Информационном Вестнике Сосковского района № 1.

Пунктом 2 Решения № 156 признано утратившим силу решение Сосковского районного Совета народных депутатов от 18 декабря 2015 года № 325, а также все решения районного Совета народных депутатов, принятые в период с 23 декабря 2015 года до момента вступления в силу этого решения, в части внесения изменений и дополнений в решение от 18 декабря 2015 года № 325.

Матюхин А.В., замещавший должность главы Сосковского района Орловской области в период с 2011 по 2016 годы, обратился в Орловский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Решения № 23, ссылаясь на его применение к нему, как получателю ежемесячной доплаты к пенсии по старости, назначенной 17 октября 2016 года в связи с прекращением полномочий главы района, исполнявшего обязанности на постоянной основе более 5 лет, в размере 17 161,87 руб.

В обоснование заявленных требований указал, что на основании Решения № 23 администрация Сосковского района Орловской области 25 ноября 2016 года издала распоряжение № 185-Р, в соответствии с которым ему с 1 ноября 2016 года был произведен перерасчет ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости, эта доплата установлена в размере 1 500 руб. В данное распоряжение были внесены изменения распоряжением от 13 ноября 2018 года № 350-Р, в части указания даты, с которой произведен перерасчет, с 18 ноября 2016 года. По мнению административного истца, Решение № 23, введенное в действие с 1 ноября 2016 года, т.е. ранее даты его официального опубликования, противоречит статье 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», части 1 статьи 4 Закона Орловской области от 4 июля 2003 года № 1499-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в Орловской области», статье 47 Устава Сосковского муниципального района Орловской области, а также нарушает его права и законные интересы, поскольку повлекло изменение объема предоставленных ему социальных гарантий, и подлежит признанию недействующим со дня его принятия.

Определением судьи Орловского областного суда от 7 октября 2020 года в принятии данного административного искового заявления отказано на основании пункта 4 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Апелляционным определением Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 декабря 2020 года определение Орловского областного суда от 7 октября 2020 года в части отказа в принятии административного искового заявления Матюхина А.В. об оспаривании пункта 1 в части изложения в новой редакции пункта 7 статьи 21 решения Сосковского районного Совета народных депутатов Орловской области от 18 октября 2016 года № 23 «О внесении изменений в решение Сосковского районного Совета народных депутатов Орловской области от 18 декабря 2015 года № 325 «Об утверждении Порядка предоставления гарантий осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления Сосковского района Орловской области» оставлено без изменения, частная жалоба Матюхина А.В. – без удовлетворения.

В остальной части определение Орловского областного суда от 7 октября 2020 года отменено, административный материал в данной части направлен в суд первой инстанции для рассмотрения по существу со стадии принятия заявления к производству суда.

27 января 2021 года административное исковое заявление Матюхина А.В. принято к производству и дело рассмотрено по существу.

Решением Орловского областного суда от 22 марта 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Матюхин А.В. просит решение суда отменить, разрешить вопрос по существу. Указывает, что предметом иска являлось признание недействующим оспариваемого акта на 13 ноября 2018 года, суд необоснованно посчитал его действующим на эту дату. Указывает, что Решение № 23 противоречит статье 47 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статье 47 Устава Сосковского муниципального района Орловской области.

В возражениях на апелляционную жалобу Глава Сосковского района Орловской области, Председатель Сосковского районного Совета народных депутатов Орловской области и участвовавший в деле прокурор просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции участники процесса не явились. Глава Сосковского района Орловской области и Председатель Сосковского районного Совета народных депутатов представили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие их представителей.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора, полагавшего оставить решение без изменения, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Сосковского районного Совета народных депутатов Орловской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.

Довод апелляционной жалобы о том, что нормативный акт должен быть признан недействительным в связи с нарушением сроков его опубликования является несостоятельным.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно частям 1 и 2 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования (далее Федеральный закон № 131-ФЗ).

Статьей 7 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Вопросы ведения Сосковского района Орловской области определены главой III Устава Орловской области.

В соответствии со статьей 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Согласно пункту 4 статьи 47 Устава муниципального образования Сосковский муниципальный район Орловской области, муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в течение 7 дней с момента их подписания подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальное опубликование муниципальных правовых актов района осуществляется в официальном печатном издании «Информационный Вестник Сосковского района».

Из материалов дела следует, что Решение № 23 было опубликовано с нарушением срока, установленного пунктом 47 Устава муниципального образования Сосковский муниципальный район Орловской области.

Вместе с тем официальное опубликование данного акта с нарушением установленных сроков лишь сдвигает по времени момент вступления в силу этого нормативного правового акта и не может служить достаточным основанием для признания его недействительным как не соответствующего закону или иному правовому акту, поскольку условия опубликования Решения № 23 официально для всеобщего сведения и вступления этого акта в силу, предусмотренные в статье 15 Конституции Российской Федерации, Федеральном законе № 131-ФЗ, Уставе района были соблюдены.

Права административного истца были восстановлены решением Урицкого районного суда Орловской области от 12 октября 2018 года по делу № 2а-1-424/2018, которым признано незаконным распоряжение администрации Сосковского района Орловской области от 25 ноября 2016 года № 185-р «О перерасчете ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости» в части слов с «1 ноября 2016 года».

Во исполнение данного решения администрацией Сосковского района 13 ноября 2018 года издано распоряжение № 350-р, согласно которому размер ежемесячной доплаты Матюхину А.В. подлежит перерасчету с 18 ноября 2016 года, т.е. с момента опубликования и вступления в силу Решения № 23.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд необоснованно признал пункт 3 Решения № 23 действующим, является несостоятельным.

Решением Орловского областного суда от 5 февраля 2018 года по делу №3а-7/2018 признан недействующим со дня его принятия пункт 3 решения Сосковского районного Совета народных депутатов Орловской области от 18 октября 2016 года № 23 «О внесении изменений в решение Сосковского районного Совета народных депутатов Орловской области от 18 ноября 2015 года № 325 «Об утверждении Порядка предоставления гарантий осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления Сосковского района Орловской области» в части слов «вступает в силу с 1 ноября 2016 года».

В решении Орловского областного суда от 22 марта 2021 года указано, что данный пункт является не действующим, а влияющим на права административного истца, т.к. введен в действие с 1 ноября 2016 года до вступления в силу.

При рассмотрении настоящего дела суд проверял законность Решения №23 в той части, в которой ранее оно не оспаривалось.

Довод административного истца о том, что у суда не было оснований для отказа в удовлетворении требований о признании недействующим Решения № 23 на 13 ноября 2018 года является несостоятельным, поскольку оспариваемый нормативный акт начал действовать после его опубликования, т.е. с 18 ноября 2016 года.

Решением Сосковского районного Совета народных депутатов от 25 мая 2018 года № 156 «Об утверждении Порядка предоставления и финансового обеспечения гарантий осуществления полномочий Главы Сосковского района Орловской области и депутата Сосковского районного Совета народных депутатов» утвержден новый Порядок предоставления и финансового обеспечения гарантий осуществления полномочий Главы Сосковского района Орловской области и депутата Сосковского районного Совета народных депутатов согласно приложению к настоящему решению.

Пунктом 2.1. статьи 6 Положения установлена ежемесячная доплата главе района в размере 20 процентов его месячного денежного содержания за вычетом страховой пенсии по старости, либо за вычетом страховой пенсии по инвалидности, установленных в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях в Российской Федерации.

Размер ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности) не может быть ниже 1500 рублей.

Пунктом 2 решения № 156 от 25 мая 2018 года признаны утратившими силу решение от 18 декабря 2015 г. № 325 «Об утверждении «Порядка предоставления гарантий осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления Сосковского района Орловской области», а также все решения Сосковского районного Совета народных депутатов, принятые в период с 23 декабря 2015 года до момента вступления в силу данного решения, в части внесения изменений и дополнений в решение от 18 декабря 2015 г. № 325, в том числе и Решение № 23 от 18 октября 2016 года.

Приведенное выше решение вступило в силу с момента его официального опубликования в Информационном Вестнике Сосковского района 31 мая 2018 года № 1, о чем указано в решении суда от 22 марта 2021 года. С этого дня утратило силу в том числе Решение № 23, которым затрагиваются интересы административного истца.

Суд первой инстанции при проверке законности Решения № 23 пришел к обоснованному выводу о том, что предусмотренные частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требования к нормативным правовым актам соблюдены.

Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, основываясь на правовом анализе законодательства Российской Федерации, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт содержит все сведения, подлежащие указанию в нем, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, и на основании статьи 215 Кодекса административного производства Российской Федерации правомерно принял решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Решение суда принято с соблюдением норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к спорному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об относимости и допустимости, проверенными и оцененными судом полно и всесторонне по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решение содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм действующего законодательства, не свидетельствуют о наличии правовых оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для отмены или изменения обжалуемого решения.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

определила:

    решение Орловского областного суда от 22 марта 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Матюхина Александра Васильевича – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационной суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи