Решение по делу № 2а-932/2018 от 07.08.2018

Решение в окончательной форме принято 4 сентября 2018 года.

Дело № 2а-932/2018

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

30 августа 2018 года            Пермский край г. Оса

Осинский районный суд Пермского края в составе председательствующего судьи Мялицыной О.В.,

при секретаре судебного заседания Качиной Е.А.,

с участием представителя административного истца Пушина О.В.,

представителя административного ответчика Локтева В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Макшина Максима Олеговича к администрации Осинского городского поселения о признании незаконным и отмене решения об отказе в удовлетворении требований об изменении функциональной зоны в отношении земельного участка, возложении обязанности принять меры, направленные на изменение функциональной зоны в отношении земельного участка,

у с т а н о в и л :

Макшин М.О. обратился в суд с административным иском к администрации Осинского городского поселения о признании незаконным и отмене решения от 19.06.2018 года об отказе в удовлетворении требований об изменении функциональной зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером №63 с зоны производственные и коммунальные зоны на функциональную зону жилой застройки (зона застройки индивидуальными жилыми домами), о возложении обязанности по принятию мер, направленных на изменение функциональной зоны в отношении указанного земельного участка с зоны производственные и коммунальные зоны на функциональную зону жилой застройки (зона застройки индивидуальными жилыми домами).

В обоснование требований указывает, что является собственником земельного участка с кадастровым номером № и находящегося на нем объекта 2-этажного кирпичного здания. В связи с тем, что по генеральному плану Осинского городского поселения земельный участок расположен в производственной и коммунальной зоне, не может его эффективно использовать, реализовать свои права и законные интересы, чем ему причиняется вред, снижается стоимость. Ответом главы администрации Осинского городского поселения от 19.06.2018 года в удовлетворении требований об изменении функциональной зоны было отказано по причине того, что земельный участок находится в санитарно-защитной зоне кладбища. С данным решением не согласен, считает, что оно не соответствует нормам действующего законодательства, фактическим обстоятельствам дела, так как в соответствии с п. 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя на основании действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, результатов экспертизы проекта санитарно-защитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух. Источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека являются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промышленной площадки превышают 0,1 ПДК и/или ПДУ. Ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов разрабатывается последовательно, окончательная - на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров. Критерием для определения размера санитарно-защитной зоны является непревышение на ее внешней границе и за ее пределами предельно-допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населенных мест, ПДУ (предельно допустимых уровней) физического воздействия на атмосферный воздух. Границы санитарно-защитной зоны устанавливаются от источников химического, биологического и/или физического воздействия, либо от границы земельного участка, принадлежащего промышленному производству и объекту для ведения хозяйственной деятельности и оформленного в установленном порядке - далее промышленная площадка, до ее внешней границы.

Осинское городское кладбище как объект коммунальной хозяйственной деятельности расположен на земельном участке, который не выделен и не поставлен на кадастровый учет, не имеет границ, что исключает возможность физического установления санитарно-защитной зоны.

На территории кладбища отсутствуют какие-либо объекты недвижимого имущества, то есть являющиеся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека, то есть отсутствует формирование за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования. Сами по себе захоронения (могилы) не являются таковыми.

В судебное заседание административный истец Макшин М.О. не явился, представил заявление о рассмотрении дела в его отсутствие с участием его представителя Пушина О.В.

Представитель административного истца Пушин О.В. в судебном заседании поддержал доводы административного иска, дополнил, что административной истец приобрел в собственность земельный участок и находящийся на нем объект столовой и лаборатории бывшего мясокомбината, использовать по прямому назначению не может и необходимости не имеет. Имеет желание и необходимость на указанном земельном участке использовать объект недвижимости под жилое помещение, для чего необходимо изменить разрешенное использование земельного участка. Как таковой, земельный участок под кладбищем отсутствует, границы не определены, на нем нет объектов, которые воздействуют на окружающую среду. Административный ответчик не проводил лабораторные испытания, экспертизу и замеры по установлению санитарной защитной зоны, проект санитарно-защитной зоны отсутствует, зона в 100 метров ничем не обоснована, в том числе при разработке Генерального плана. В санитарно-защитную зону попадает большое количество жилых домов по <адрес>. 12.07.2011 года Арбитражным судом Пермского края администрации Осинского городского поселения было отказано в регистрации кладбища как объекта недвижимости, установлено, что на нем нет вредных источников.

Представитель административного ответчика Локтев В.В. в судебном заседании с исковыми требованиями не согласился, пояснил, что границы земельного участка административного истца установлены. Из генерального плана следует, что часть земельного участка административного истца расположена в радиусе 100 метров от границы кладбища, то есть от крайнего сооружения, частично охвачен санитарно-защитной зоной. На Генеральном плане кладбище обозначено. Отсутствие проекта санитарно-защитной зоны не препятствует ее наличию, так как оно предусмотрено в обязательном порядке.        

Административным ответчиком представлены письменные возражения на требования административного истца, в которых по существу изложены возражения аналогично приведенным в судебном заседании.

Заслушав доводы и возражения представителей, изучив материалы дела, суд приходит к выводу об отсутствии законных оснований для удовлетворения требований административного истца в связи со следующим.

В силу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

В соответствии с положениями статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

Согласно статье 14 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относится, в том числе, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешения на строительство.

Судом установлено, и из материалов дела следует, что административный истец Макшин М.О. с 10.01.2013 года является собственником земельного участка, расположенного по адресу <адрес>, площадью 7 624+/-17, с кадастровым номером №, вид разрешенного использования - земельный участок под промышленными объектами. Границы земельного участка установлены в соответствии с требованиями действующего законодательства. На земельном участке по адресу <адрес>, <адрес> расположено 2-этажное кирпичное здание, назначение - столовая, лаборатория (л.д. 11 - 13, 14, 15).

На территории Осинского городского поселения действует Генеральный план Осинского городского поселения, утвержденный решением Думы Осинского городского поселения от 27.11.2011 года № 361 (в редакции решений Думы Осинского городского поселения от 27.11.2012 года № 443, от 28.02.2017 года № 267).

Из выкопировок из Генерального плана Осинского городского поселения следует, что принадлежащий административному истцу земельный участок расположен в функциональной зоне - производственная и коммунальная зона (предприятия пищевых отраслей промышленности), на территории Осинского городского поселения по <адрес> расположено кладбище.

На выкопировке из Генерального плана Осинского городского поселения обозначена зона с особыми условиями использования территорий - санитарно-защитная зона кладбища. Часть земельного участка с кадастровым номером 59:29:0010521:63, принадлежащего административному истцу, совпадает с выделенной санитарно-защитной зоной кладбища.

Законом Пермского края «О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности Осинского муниципального района» от 18.12.2006 года № 3412-802 городское кладбище в г. Оса включено в перечень объектов муниципальной собственности Осинского городского поселения.

Согласно техническому паспорту от 24.08.2010 года площадь территории кладбища по землеотводным документам составляет 73 951,1 кв.м, аналогичная площадь по данным инвентаризации, площадь и число кварталов (участков) захоронений также составляет 73 951,1 кв.м. По кадастровому паспорту от 24.08.2010 года площадь городского кладбища - 73 951,1 кв.м.

Решением Осинского районного суда Пермского края от 29.12.2014 года № 2-1776/14 за муниципальным образованием «Осинское городское поселение» признано право собственности на городское кладбище площадью застройки 73 951,1 кв.м. Объект включен в реестр муниципальной собственности Осинского городского поселения.

19.03.2018 года администрацией Осинского городского поселения принято постановление № 217 «О подготовке предложений по внесению изменений в Генеральный план Осинского городского поселения», утвержден Порядок деятельности комиссии по подготовке предложений по внесению изменений в Генеральный план Осинского городского поселения. Постановление опубликовано в Сборнике муниципальных правовых актов (и их проектов) № 9 (51) от 21.03.2018 года.

06.04.2018 года администрацией Осинского городского поселения принято постановление «О подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план Осинского городского поселения», в соответствии с которым был утвержден план мероприятий по внесению изменений. Постановление опубликовано в указанном выше Сборнике № 11 (53) от 09.04.2018 года.

26.04.2018 года постановлением администрации Осинского городского поселения № 381 назначены публичные слушания по проекту внесения изменений в Генеральный план Осинского городского поселения. Постановление опубликовано в указанном выше Сборнике № 14 (56) от 26.04.2018 года.

Как следует из протокола публичных слушаний от 05.06.2018 года, от Макшина М.О. поступило заявление о внесении изменений в Генеральный план Осинского городского поселения в части изменения функциональной зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером 59:29:0010521:63, принадлежащего ему на праве собственности, с функциональной зоны - зоны промышленной и коммунальной на функциональную зону жилой застройки (зона застройки индивидуальными жилыми домами).

Комиссией было отказано в удовлетворении заявления Макшина М.О. по причине того, что принадлежащий ему земельный участок входит в санитарно-защитную зону кладбища, что недопустимо. Протоколом заседания комиссии по подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план Осинского городского поселения и заключением о публичных слушаниях от 13.06.2018 года главе городского поселения - главе администрации Осинского городского поселения не рекомендовано в части изменения функциональной зоны. Заключение опубликовано в Сборнике муниципальных правовых актов (и их проектов) № 20 (62) от 13.06.2018 года.

В силу части 1 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.

Среди ограничений прав на землю в пункте 1 части 2 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации указаны особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда (части 3 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 года № 52-ФЗ при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила.

Согласно пункту 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 года № 74, по своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме. Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 - 6 к настоящим санитарным правилам.

СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 относит кладбища к объектам, являющимся источниками воздействия на среду обитания, и устанавливает размеры санитарно-защитной зоны в зависимости от их площади.

Кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью 10 и менее га отнесены к IV классу опасности, для которых ориентировочный размер санитарно-защитной зоны установлен 100 метров (п. 7.1.12).

В соответствии с пунктом 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в санитарно-защитной зоне не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания.

Согласно пункту 2.8 СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.06.2011 года № 84, на территориях санитарно-защитных зон кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения не разрешается строительство зданий и сооружений, не связанных с обслуживанием указанных объектов, за исключением культовых и обрядовых объектов.

В соответствии с пунктом 2.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 организации, промышленные объекты и производства, группы промышленных объектов и сооружения, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять санитарно-защитными зонами от территории жилой застройки, ландшафтно-рекреационных зон, зон отдыха, территорий курортов, санаториев, домов отдыха, стационарных лечебно-профилактических учреждений, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков.

Проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.

Из системного толкования положений разделов III, IV СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 можно сделать вывод, что размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. При этом обязательной является разработка проекта санитарно-защитной зоны только для объектов I - III класса опасности (п. 3.1).

В соответствии с пунктом 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитной зоны могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя на основании: действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.

При этом суд отмечает, что указанная норма не является императивной для производств IV классов опасности, поэтому в данном случае наличие решения (постановления) и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача Пермского края, проекта санитарно-защитной зоны для определения размера санитарно-защитной зоны для Осинского городского кладбища обязательным не является.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о необоснованности доводов стороны административного истца о нарушении прав Макшина М.О. в связи с отсутствием проекта санитарно-защитной зоны. В связи с этим также являются несостоятельными ссылки на положения СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 на обязательное определение замеров источников воздействия на среду обитания.

Пунктом 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрена возможность уменьшения размера санитарно-защитной зоны для действующих объектов в случае уменьшения уровня негативного воздействия, подтвержденного измерениями.

Вместе с тем, поскольку разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов IV класса опасности не является обязательной, с безусловностью не может быть возложена на администрацию муниципального образования обязанность по принятию мер по разработке такого проекта, в том числе в целях изменения санитарно-защитной зоны.

Из материалов дела следует, что Осинское городское кладбище, правообладателем которого является муниципальное образование Осинское городское поселение, занимает земельный участок общей площадью 73 951,1 кв.м, границы земельного участка в соответствии с требованиями действующего законодательства не установлены, земельный участок на кадастровом учете не состоит. Сведения о санитарно-защитной зоне земельного участка в ГКН также отсутствуют.

Из представленных суду документов, выкопировок из Генерального плана Осинского городского поселения установлено, что испрашиваемый административным истцом земельный участок расположен на расстоянии менее 100 м от границы кладбища. При этом согласно данным инвентаризации площадь захоронений на кладбище соответствует занимаемой кладбищем площади, то есть эксплуатируется вся площадь кладбища. В связи с этим доводы административного ответчика об определении санитарно-защитной зоны кладбища от ограждения, а со стороны земельного участка административного истца - от крайнего захоронения, являются обоснованными.

Таким образом, отсутствие постановки на кадастровый учет кладбища не свидетельствует о том, что как объект коммунального хозяйства, кладбище не имеет границ.

Суд не может согласиться с доводами стороны административного истца о том, на кладбище отсутствуют какие-либо объекты недвижимого имущества, являющиеся источниками химического, физического и биологического воздействия на среду обитания человека. Санитарно-защитная зона кладбища подлежит установлению в силу обязательных предписаний санитарных норм и правил и направлена на обеспечение безопасности населения. Отсутствие замеров, заключения экспертизы, результатов ПДК и ПДУ не является основанием для удовлетворения исковых требований.

Решение Арбитражного суда Пермского края от 12.07.2011 года № А50-7979/2011, которым администрации Осинского городского поселения отказано в удовлетворении требований о признании действий Управления Росреестра по Пермскому краю, выразившихся в отказе государственной регистрации права собственности на кладбище незаконными, правового значения для настоящего дела не имеет. Выводы указанного решения о том, что кладбище не является объектом недвижимого имущества применительно к статье 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку на нем отсутствуют объекты недвижимости, принадлежащие на праве собственности поселению, не свидетельствуют о том, что граница кладбища (в настоящем деле - по фактическому расположению захоронений) отсутствует.

Нарушение при разработке Градостроительного плана Осинского городского поселения в 2011 году правил землепользования и застройки поселения, градостроительных регламентов в рамках обстоятельств настоящего дела суд не усматривает. Из кадастрового паспорта городского кладбища следует, что годом ввода в эксплуатацию является 1985 год, тогда как градостроительный план действует с 2011 года. Наличие жилых домов в пределах санитарно-защитной зоны не может являться основанием для дальнейшей выдачи разрешений на жилую застройку.

При таком положении, когда установлено, что спорный земельный участок входит в границы подлежащей установлению санитарно-защитной зоны кладбища, суд приходит к выводу, что административным ответчиком обоснованно отказано в удовлетворении заявления об изменении функциональной зоны земельного участка на зону для индивидуального жилищного строительства ввиду имеющихся ограничений в его использовании.

Таким образом, правовых и фактических оснований для признания решения администрации Осинского городского поселения от 19.06.2018 года об отказе в удовлетворении требований об изменении функциональной зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером 59:29:0010521:63 незаконным и возложения на административного ответчика обязанность по принятию мер, направленных на изменение функциональной зоны в отношении указанного земельного участка с зоны производственные и коммунальные зоны на функциональную зону жилой застройки не имеется.

Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд отказывает в удовлетворении заявления, если признает оспариваемое решение или действие (бездействие) соответствующими нормативным правовым актам и не нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Руководствуясь статьями 175 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

р е ш и л :

Макшину Максиму Олеговичу в удовлетворении административного иска о признании незаконным и отмене решения администрации Осинского городского поселения от 19.06.2018 года об отказе в удовлетворении требований об изменении функциональной зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером 59:29:0010521:63 с зоны производственные и коммунальные зоны на функциональную зону жилой застройки (зона застройки индивидуальными жилыми домами), о возложении на администрацию Осинского городского поселения обязанности по принятию мер, направленных на изменение функциональной зоны в отношении указанного земельного участка с зоны производственные и коммунальные зоны на функциональную зону жилой застройки (зона застройки индивидуальными жилыми домами) отказать.

Решение может быть обжаловано в Пермский краевой суд через Осинский районный суд Пермского края в апелляционном порядке в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья