Решение по делу № 66а-619/2021 от 17.05.2021

                                                                  УИД № 70OS0000-01-2020-000152-19

                                                                                              Дело № 66а-619/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Новосибирск                                                                    24 июня 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

    председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Никитиной Г.Н., Захарова Е.И.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело № 3а-33/2021 по административному исковому заявлению Якупова Р.Р. о признании не действующими в части Генерального плана муниципального образования «Город Томск», утвержденного решением IV сессии 21 созыва Томского городского Совета народных депутатов от 21 мая 1992 года (в редакции решения Думы г. Томска от 2 апреля 2019 года № 1072), статьи 31 Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», утвержденных решением Думы города Томска от 27 ноября 2007 года № 687 (в редакции решения Думы г. Томска от 9 декабря 2014 года № 1195),

с апелляционной жалобой представителя административного истца Якупова Р.Р. - Севергиной Я.В. на решение Томского областного суда от 26 февраля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н., объяснения административного истца Якупова Р.Р. и его представителя Хомяковой И.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя администрации города Томска Виденко И.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением IV сессии 21 созыва Томского городского Совета народных депутатов от 21 мая 1992 года утвержден Генеральный план муниципального образования «Город Томск».

Решением Думы города Томска от 27 ноября 2007 года № 687 утверждена корректировка Генерального плана муниципального образования «Город Томск», утвержденного решением IV сессии 21 созыва Томского городского Совета народных депутатов от 21 мая 1992 года, в том числе утвержден «Основной чертеж. Функциональное зонирование» (приложение № 1), согласно которому в отношении территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером №, установлена функциональная зона - жилая зона.

Решением Думы города Томска от 27 ноября 2007 года №687 также утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск». Согласно статье 31 «Карта градостроительного зонирования территории г. Томска» (приложение № 2), в отношении территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером №, установлена территориальная зона Ж-3 (зона застройки индивидуальными жилыми домами).

Решением Думы города Томска от 1 июля 2014 года № 1049 внесены изменения в Генеральный план муниципального образования «Город Томск», в том числе в «Основной чертеж Функциональное зонирование», который изложен в новой редакции (листы 1.1-1.10), а также внесены изменения в статью 31 (границы территориальных зон установлены согласно приложениям 3.2-3.103) Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск». В отношении территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером №, установлена функциональная зона – рекреационная зона (приложение (лист) 1.8), территориальная зона – зона городских парков, скверов, садов, бульваров (Р-1) (приложение (лист) 3.103).

Решением Думы города Томска от 9 декабря 2014 № 1195 внесены изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», в том числе в приложение (лист) 3.103, который был детализирован; границы территориальных зон применительно к территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером №, определены приложением (листом) 3.117. Территориальная зона Р-1 в отношении указанного земельного участка не изменена.

Решением Думы Города Томска от 2 апреля 2019 года № 1072 внесены изменения в Генеральный план муниципального образования «Город Томск», в том числе приложение (лист) 1.8 был изложен в новой редакции. Функциональная зона (рекреационная зона) в отношении земельного участка с кадастровым номером № не изменена.

Указанные нормативные правовые акты опубликованы в Сборнике официальных материалов муниципального образования «Город Томск» (выпуск от 13 декабря 2007 года № 49.1, от 10 июля 2014 года № 28.7, от 18 декабря 2014 года № 55.1, от 11 апреля 2019 года № 17).

         На момент рассмотрения дела Генеральный план муниципального образования «Город Томск» и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» действуют в редакции решений Думы Города Томска от 25 декабря 2020 года №№ 86, 87, 88, 89, опубликованных в Сборнике официальных материалов муниципального образования «Город Томск» от 30 декабря 2020 года № 68.2 и № 68.3.

Якупов Р.Р. обратился в Томский областной суд с административным исковым заявлением, с учетом уточненных требований, просил признать не действующими со дня принятия Генеральный план муниципального образования «Город Томск», утвержденный решением IV сессии 21 созыва Томского городского Совета народных депутатов от 21 мая 1992 года (в редакции решения Думы г. Томска от 2 апреля 2019 года № 1072) (далее - Генеральный план) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне рекреационного назначения и Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», утвержденных решением Думы города Томска от 27 ноября 2007 года № 687 (в редакции решения Думы Города Томска от 9 декабря 2014 года № 1195) (далее - Правила землепользования) в части отнесения того же земельного участка к территориальной зоне Р-1.

         Требования мотивировал тем, что является собственником указанного земельного участка, имеющего вид разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства. Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку не учитывают вид разрешенного использования земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства, и нарушают его права, как собственника земельного участка.

          Решением Томского областного суда от 26 февраля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, представитель административного истца Севергина Я.В. обратилась в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, как незаконное и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Указывает, что право собственности на земельный участок с кадастровым номером № перешло административному истцу по договору купли-продажи от 31 мая 2018 года. Согласно выписке из ЕГРН на данный земельный участок от 9 июня 2018 года видом разрешенного использования земельного участка является индивидуальное жилищное строительство. Согласно более ранним документам (свидетельству о праве на наследство по закону от 2017 года и свидетельству о праве собственности от 1994 года) видом разрешенного использования является также индивидуальное жилищное строительство. То есть земельный участок фактически существовал до принятия ответчиком оспариваемых нормативных правовых актов, согласно которым функциональная и территориальная зона, в том числе в части расположения земельного участка административного истца, включает его эксплуатацию для индивидуального жилищного строительства.

Вывод суда о возможности ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки не основан на законе. Кроме того, данный вывод основан исключительно наличием пояснительной записки к оспариваемому решению Думы города Томска от 9 декабря 2014 года № 1195. Ответчик вопреки пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации не принял во внимание вид разрешенного использования земельного участка. Суд пришел к выводу, что спорный земельный участок находится на особо охраняемой природной территории, между тем границы данной территории не определены и не установлены в соответствии с нормами действующего законодательства.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Думой города Томска, прокурором, участвовавшем в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

          Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа и правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Генеральный план и Правила землепользования приняты уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликованы, и по этим основаниям не оспариваются.

Из системного анализа положений ГрК РФ, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

      Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Исходя из положений статьи 34 ГрК РФ при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной или территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Так, согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 ГрК РФ, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 года № 6-П, от 15 октября 2012 года № 21-П).

      Таким образом, суд первой инстанции правомерно указал, что приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.

Проанализировав приведенные выше нормы материального права, суд первой инстанции пришел к выводу, что планирование функциональной зоны на территории, в которую включен земельный участок, находящийся в собственности административного истца, не противоречит действующему законодательству и не нарушает его прав и законных интересов.

Суд первой инстанции констатировал, что материалы Генерального плана в текстовой форме содержат обоснование с точки зрения публичных интересов и интересов развития территории максимального сохранения природно-ландшафтных территорий Левобережья, частью которого является участок административного истца, являющихся важной составной частью природного каркаса территории города Томска.

      В частности, в разделе «Зоны с особыми условиями использования территории» Генерального плана указано, что историческая, природная и научно-образовательная специфика Томска определяют необходимость выделения зон с особыми условиями использования территории, в том числе особо - охраняемые природные территории (в соответствии с решением Думы города Томска от 29 мая 2007 года № 502). В качестве мероприятия по оптимизации функционального зонирования предусмотрено увеличение площади рекреационных зон и территорий природного комплекса в структуре городских территорий.

      Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует установленным по делу обстоятельствам и требованиям закона. При этом вопрос насколько обоснование Генерального плана является достаточным, в предмет рассматриваемого спора, согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимся в пункте 28 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», из которых следует, что проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, не входит.

      Как следует из материалов дела, основанием для определения названных функциональной и территориальной зон послужило расположение земельного участка административного истца в границах особо охраняемой природной территории, установленной решением Думы города Томска от 29 мая 2007 года № 502 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Томске».

Решением Думы города Томска от 29 мая 2007 года № 502 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Томске» утвержден список особо охраняемых природных территорий города Томска согласно приложению, администрации города Томска рекомендовано скорректировать проект Генерального плана муниципального образования «Город Томск» с учетом списка особо охраняемых природных территорий города Томска; согласно пункту 100 приложения в указанный список включен Сосновый бор п. Тимирязевского.

      Статьей 27 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» предусмотрено, что на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.

              Из материалов административного дела № 2а-1826/2019 по административному исковому заявлению Якупова Р.Р. к администрации города Томска о признании незаконным постановления от 23 августа 2019 года № 749 об отказе по внесению изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в отношении земельного участка по адресу: <адрес>, о возложении обязанности внести соответствующие изменения согласно заключению Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области от 19 июля 2019 года № 2890, а также информации, содержащейся в градостроительном обосновании проекта изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, подготовленного по заказу административного истца, исследованного судом первой инстанции, земельный участок с кадастровым номером № расположен в зоне особо охраняемой природной территории <адрес>, площадью <данные изъяты>, на что указано в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 17 января 2020 года, отметившей, что не установление границ указанной особо охраняемой природной территории, а также регламента ее использования не исключает ее природной ценности и не свидетельствует о невозможности ее учета при принятии градостроительных решений.

         Согласно статье 34 Правил землепользования и застройки рекреационные зоны включают в себя следующие зоны: зона городских парков, скверов, садов, бульваров (Р-1), Зона городских лесопарков и городских лесов, лугопарков и зон отдыха (Р-2), зона объектов санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, зона объектов санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, зона спортивных комплексов и сооружений, зона ботанических садов, зона городских скверов и бульваров, Зона особо охраняемой средообразующей территории, зона особо охраняемой спортивно-рекреационной территории, Зона особо охраняемой территории культуры и отдыха.

             Р-1 – зона городских парков, скверов, бульваров, садов, предназначена для организации парков, скверов, бульваров, садов, используемых в целях кратковременного отдыха, проведения досуга населения.

             Необходимость сохранения существующего функционального зонирования (рекреационного) и территориальной зоны Р-1 в отношении территории, на которой располагается земельный участок административного истца, обоснована в пояснительной записке к проекту решения Думы Города Томска от 9 декабря 2014 года № 1195, в соответствии с которой представительному органу местного самоуправления было предложено ограничить застройку территории Левобережья по границам существующей застройки с учетом его природного значения и обеспечения экологической стабильности территории города и недопущения экологического дисбаланса.

      Таким образом, установление в отношении земельного участка административного истца рекреационной зоны соответствует требованиям природоохранного законодательства.

          При таких обстоятельствах, суд первой инстанции верно указал, что установление функциональной рекреационной зоны и территориальной зоны Р-1 отвечало публичным интересам развития территории, в связи с чем у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения административного искового заявления Якупова Р.Р. и признания в оспариваемой части не действующими как Генерального плана, так и Правил землепользования.

      Суд обоснованно признал несостоятельным довод административного истца о противоречии оспариваемых в части нормативных правовых актов положениям пункта 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ. Выводы суда в указанной части мотивированы и оснований с ними не согласиться судебная коллегия не усматривает.

Согласно части 3 статьи 31 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент внесения изменений в оспариваемые нормативные правовые акты в 2014 году) подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

      Одним из факторов, которые учитываются при подготовке правил землепользования и застройки является сложившаяся планировка территории и существующее землепользование (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

      Вместе с тем, как верно указано судом, ГрК РФ не содержит положений, предписывающих органам местного самоуправления при осуществлении территориального планирования и зонирования устанавливать функциональные и территориальные зоны в прямом соответствии с данными о разрешенном виде использования земельных участков, содержащихся в ЕГРН (ранее – в ГКН), а сложившаяся планировка и существующее землепользование должны учитываться наряду с остальными факторами, указанными в данной статье, и не являются основополагающими.

Следовательно, вопреки доводам апелляционной жалобы, судом мотивированно, на основании анализа вышеуказанных правовых норм, отклонены доводы административного истца о необходимости осуществления территориального планирования и зонирования, исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

При этом суд первой инстанции учел, что Якупов Р.Р. приобрел земельный участок, уже находящийся в соответствующей функциональной зоне (рекреационной) и территориальной зоне Р-1, и не был лишен возможности, ознакомившись с документами территориального планирования, принимать решение о приобретении такого участка свободно, в соответствии со своей волей и исходя из собственных интересов.

Сам по себе факт регистрации права собственности административного истца на спорный земельный участок основанием для удовлетворения административных исковых требований и признания не действующими оспариваемых в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки не является.

         Отнесение земельного участка к функциональной рекреационной зоны и территориальной зоны Р-1 и не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

         Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

    Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

      решение Томского областного суда от 26 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Якупова Р.Р. – Севергиной Я.В. – без удовлетворения

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, представление через Томский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 28 июня 2021 года