Решение по делу № 3а-168/2021 от 23.12.2020

дело № 3а-168/2021(№ 3а-663/2020)

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

    12 марта 2021 года                                                                                  город Воронеж

Воронежский областной суд в составе:

председательствующего судьи Трофимовой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Высоцкой Е.А.,

с участием прокурора Сергеевой О.А.,

с участием административного истца Квасова К.А.,

представителя административного ответчика по доверенности Левиной Ю.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело                                     по административному исковому заявлению Квасова К.А.                            о признании недействующим решения Совета Воронежской областной Думы                      от 18 июня 2012 года № 38-V-ОД «Об Общественном Совете за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе»,

       установил:

Советом Воронежской областной Думы 18 июня 2012 года принято решение № 38-V-ОД «Об Общественном Совете по контролю за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе», пунктом 1 которого предусмотрено создание указанного Общественного Совета, пунктом 2 утверждено Положение о нем, являющееся приложением 1                        к данному решению, пунктами 3, 4 утвержден состав и президиум данного Общественного Совета (приложение 2, 3 к данному решению) (далее - решение Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года № 38-V-ОД).

Решением Совета Воронежской областной Думы от 22 мая 2017 года                     № 56-VI-ОД названный выше Общественный Совет переименован                                         в Общественный Совет по проблемам комплексного освоения никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе (далее - Общественный Совет) с внесением соответствующих изменений в решение Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года № 38-V-ОД.

Член Общественного Совета Квасов К.А. обратился в суд                                       с административным иском, в котором с учетом уточнения заявленных требований просит признать недействующим решение Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года № 38-V-ОД (в редакции от 22 мая 2017 года).

В обоснование своих требований истец указывает, что решением Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года № 38-V-ОД                                был создан Общественный Совет по контролю за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе и утверждено Положение об Общественном совете, содержащее нормы права, определяющие порядок участия представителей общественных объединений в деятельности совета, т.е. обладающее признаками нормативного правого акта.

По мнению административного истца, Положение об общественном Совете противоречит части 1 статьи 19, части 1 статьи 55 Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным нормативным правовым актам, в том числе части 4 статьи 13 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ                       «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», части 3 статьи 7, части 3 статьи 8 Закона Воронежской области от 05 июня 2015 года № 103-ОЗ                            «О регулировании отдельных вопросов осуществления контроля в Воронежской области», части 2 статьи 8 Закона Воронежской области от 05 марта 2009 года                          № 05-ОЗ «О взаимодействии органов государственной власти Воронежской области и общественных объединений».

Также административный истец полагает, что в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 11, части 7 статьи 15 Устава Воронежской области в установленном законом порядке для нормативных правовых актов, затрагивающих права граждан, оспариваемый нормативный правовой акт официально не опубликован.

В судебном заседании Квасов К.А. поддержал уточненные административные исковые требования, по изложенным в административном исковом заявлении основаниям, а также указав, что Совет Воронежской областной Думы не обладает полномочиями по принятию оспариваемого нормативного правого акта.

Представитель Воронежской области Думы по доверенности Левина Ю.Н. просила в удовлетворении заявленных Квасовым К.А требований отказать, поддержав письменные возражения на административное исковое заявление Квасова К.А., пояснив, что на начало рассмотрения данного дела согласно решению Совета Воронежской областной Думы от 11 декабря 2020 года № 6-VII-ОД «О признании утратившими силу решений Совета Воронежской областной Думы» оспариваемый административным истцом акт был признан утратившим силу, что, по мнению представителя административного ответчика, является основанием для прекращения производства по делу.

Выслушав пояснения явившихся участников процесса, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Сергеевой О.А., полагавшей требования административного истца подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50) разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон                       № 212-ФЗ) установлены правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии                       с федеральными законами отдельные публичные полномочия (статья 1).

Согласно пункту 4 части 1 статьи 9 Федерального закона № 212-ФЗ                      к субъектам общественного контроля отнесены, в том числе общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Закон Воронежской области от 05 июня 2015 года № 103-ОЗ                                 «О регулировании отдельных вопросов осуществления общественного контроля                       в Воронежской области» (далее - Закон Воронежской области № 103-ОЗ) регулирует отдельные вопросы осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти Воронежской области, государственных организаций Воронежской области, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (далее - общественный контроль), в том числе устанавливает порядок и формы участия общественных советов при органах государственной власти Воронежской области в осуществлении общественного контроля; случаи и порядок посещения субъектами общественного контроля органов государственной власти Воронежской области, государственных организаций Воронежской области, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; случаи, при которых органы государственной власти Воронежской области, государственные организации Воронежской области, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля.

Пунктом 3 части 1 статьи 4 названного выше Закона Воронежской области предусмотрено, что к субъектам общественного контроля в Воронежской области отнесены общественные советы при Воронежской областной Думе.

Закон Воронежской области от 01 февраля 1995 года № 11-з «О нормативных правовых актах Воронежской области» (далее – Закон Воронежской области                             № 11-з) определяет понятия и виды нормативных правовых актов Воронежской области, регулирует иные вопросы, связанные с принятием и действием нормативных правовых актов Воронежской области.

Статьями 1, 10 Закона Воронежской области № 11-з определено, что нормативный правовой акт Воронежской области - письменный официальный документ, принятый (изданный) органом государственной власти Воронежской области в пределах его полномочий или путем всенародного голосования (на референдуме), содержащий нормы права и направленный на регулирование общественных отношений. Нормативные правовые акты Воронежской области вступают в силу на всей территории Воронежской области в порядке, установленном законодательством Воронежской области о порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области.

Материалами дела установлено и следует из решения Совета Воронежской областной Думы 18 июня 2012 года № 38-V-ОД, что пунктом 1 данного решения предусмотрено создание Общественного Совета по контролю за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе, пунктом 2 утверждено Положение о нем, являющееся приложением 1 к данному решению, пунктами 3, 4 утверждены состав и президиум данного Общественного Совета (приложение № № 3,4 к решению) (т. 1 л.д. 45-54).

Решением Совета Воронежской областной Думы от 22 мая 2017 года                       № 56-VI-ОД названный выше Общественный Совет переименован                              в Общественный Совет по проблемам комплексного освоения никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе                       с внесением соответствующих изменений в решение Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года № 38-V-ОД (т. 1 л.д. 79-85).

Из содержания решения Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года № 38-V-ОД и утвержденного этим решением Положения об Общественном Совете (в редакции от 22 мая 2017 года) следует, что Общественный Совет является совещательным консультативным органом                           и осуществляет свою деятельность на общественных началах, целью Общественного Совета является формирование условий эффективного и оперативного взаимодействия Воронежской областной Думы с общественностью по вопросам содействия в обеспечении населения объективной информацией, необходимой для осуществления общественного контроля для рассмотрения проблем комплексного освоения никелевых месторождений Воронежской области. Основными задачами Общественного Совета являются: разработка предложений, способствующих содействию в обеспечении экологической и социальной безопасности населения в процессе комплексного освоения никелевых месторождений на территории Воронежской области, содействие в представлении информации, связанной с освоением никелевых месторождений на территории Воронежской области. Основными направлениями деятельности Общественного Совета являются: взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, муниципальных образований Воронежской области, общественными объединениями, средствами массовой информации, иными учреждениями и организациями в целях рассмотрения проблем комплексного освоения никелевых месторождений рассмотрения Воронежской области; обращение в органы государственной власти Воронежской области, научные организации в целях получения информации по вопросам деятельности Совета; обобщение информации и формирование предложений по разрешению проблем комплексного освоения никелевых месторождений на территории Воронежской области.

Таким образом, анализ оспариваемого решения Совета Воронежской областной Думы и утвержденного данным решением Положения об Общественном Совете позволяет суду сделать вывод о том, что данное решение Совета Воронежской областной Думы обладает признаками нормативного правового акта, поскольку утвержденное им Положение об общественном Совете является обязательным для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение и направлено на регулирование деятельности совещательного консультативного органа при Воронежской областной Думе - Общественного Совета.

При этом в силу предписаний, изложенных в статье 2 Федерального закона                           № 212-ФЗ, осуществление общественного контроля регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Таким образом, в силу указанного выше предписания деятельность Общественного Совета должна регулироваться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, учитывая, что названный Совет создан при Воронежской областной Думе.

Доводы представителя административного ответчика о том, что оспариваемое решение Совета Воронежской областной Думы не обладает признаками нормативного правового акта, подлежат отклонению, поскольку указанным решением утверждено Положение об Общественном Совете в полной мере отвечающее признакам нормативности.

Проверяя процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта                                        и полномочия органа, его принявшего, правила введения нормативного правового акта в действие, суд установил следующее.

Статья 4 Закона Воронежской области от 01 февраля 1995 года № 11-з                                   предусматривает, что систему нормативных правовых актов области составляют: Устав Воронежской области, законы Воронежской области, постановления Воронежской областной Думы, указы губернатора Воронежской области, постановления правительства Воронежской области, приказы исполнительных органов государственной власти.

Аналогичные положения содержит и статья 15 Устава Воронежской области.

В соответствии со статьей 27 Устава Воронежской области Воронежская областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Воронежской области. Порядок деятельности фракций и порядок формирования                         и деятельности других депутатских объединений устанавливаются законом Воронежской области и Регламентом Воронежской областной Думы.

В силу части 1 части 32 Устава Воронежской области Воронежская областная Дума в пределах своих полномочий на заседании принимает нормативные правовые акты: Устав Воронежской области и поправки к нему, законы Воронежской области и постановления.

Часть 2 статьи 30 Устава Воронежской области предусматривает, что формы и порядок работы Воронежской областной Думы определяются Регламентом Воронежской областной Думы.

Согласно части 1 статьи 13 Регламента Воронежской областной Думы Совет Думы – это орган, созданный для предварительного рассмотрения организационных и иных вопросов, связанных с деятельностью Воронежской областной Думы.

Статьей 14 Регламента Воронежской областной Думы (в редакции постановления Воронежской областной Думы от 21 апреля 2011 года № 29-V-ОД), действующего на дату принятия решения Совета Воронежской областной Думы                               от 18 июня 2012 года № 38-V-ОД), предусмотрено, что к компетенции Совета Думы относится решение следующих вопросов:

1) формирование проекта повестки дня очередного заседания областной Думы;

2) назначение даты проведения очередного заседания областной Думы;

3) принятие решения о проведении внеочередного заседания областной Думы в случаях, установленных настоящим Регламентом, и назначение даты проведения внеочередного заседания областной Думы;

4) назначение комитета областной Думы, ответственного за рассмотрение проекта нормативного правового акта Воронежской области, поступившего в областную Думу;

5) по предложению ответственного комитета областной Думы принятие решения о возвращении субъекту законодательной инициативы проекта нормативного правового акта Воронежской области, противоречащего Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству, либо о создании рабочей группы с целью доработки проекта нормативного правового акта Воронежской области;

6) установление срока подготовки нормативного правового акта Воронежской области, внесенного в областную Думу, к рассмотрению областной Думой;

7) принятие решения о проведении парламентских слушаний;

8) принятие решения о приглашении представителей политических партий, списки которых по результатам голосования не были допущены к распределению депутатских мандатов (далее - политические партии, не представленные в областной Думе), на заседание областной Думы;

9) принятие решений о награждении наградами областной Думы;

10) согласование штатного расписания областной Думы, внесение на рассмотрение комитетов областной Думы проекта структуры областной Думы;

11) решение иных вопросов, находящихся в пределах полномочий областной Думы, подготовка по ним соответствующих предложений и рекомендаций для рассмотрения на заседаниях комитетов областной Думы, заседаниях областной Думы (т. 2 л.д. 108-136).

Таким образом, с учетом предусмотренных статьей 14 Регламента Воронежской областной Думы вопросов, отнесенных к компетенции Совета Воронежской областной Думы, созданного для предварительного рассмотрения организационных и иных вопросов, связанных с деятельностью Воронежской областной Думы, в компетенцию указанного Совета не входило утверждение Положения об Общественном Совете, что свидетельствует о принятии оспариваемого нормативного правого акта органом, не имеющим полномочия по его принятию.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно части 3 статьи 12 Федерального закона от 09 февраля 2009 года                      № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами порядком их официального опубликования.

Статья 6 Закона Воронежской области от 07 июля 2006 года № 86-ОЗ                           «О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации» устанавливает, что официальным опубликованием Устава Воронежской области, поправок к нему, закона Воронежской области, постановления Воронежской областной Думы, указа губернатора Воронежской области, постановления правительства Воронежской области считается первая публикация их полного текста в газете «Воронежский курьер» либо первое размещение (опубликование) в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (www.govvrn.ru) или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Судом установлено и не оспаривается сторонами по делу, что решение Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года № 38-V-ОД размещено на сайте Общественного совета, Положение об Общественном совете, являющееся приложением № 1 к решению от 18 июня 2012 года № 38-V-ОД, размещено                              на сайте Воронежской областной Думы 18 июня 2012 года.

Акты, не прошедшие государственную регистрацию, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия (пункт 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50).

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Руководствуясь приведенными положениями законодательства, установив, что оспариваемый нормативной правовой акт принят неправомочным органом, не опубликован в установленном порядке, суд приходит к выводу о признании недействующим со дня принятия решения Совета Воронежской областной Думы                            от 18 июня 2012 года № 38-V-ОД «Об Общественном Совете по проблемам комплексного освоения никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе» (в редакции от 22 мая 2017 года).

Поскольку несоблюдение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы и установление данных нарушений является достаточным для признания акта недействующим, то у суда не имеется оснований для проведения проверки соответствия оспариваемого нормативного правового акта положениям законодательства, имеющим большую юридическую силу.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Исходя из положений статей 208, 213 и 215 КАС РФ, предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Из приведенных в абзаце втором пункта 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 разъяснений следует, что в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц.

Таким образом, вопреки доводам представителя административного ответчика, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для прекращения производства по данному делу, поскольку оспариваемым нормативным правовым актом в период его действия были нарушены права и законные интересы административного истца, поскольку Квасов К.А. являлся членом Общественного Совета, а значит, являлся субъектом отношений, регулируемых оспариваемым актом.

В соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ суд указывает на обязанность опубликования решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Квасова Константина Алексеевича удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия решение Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года № 38-V-ОД «Об Общественном Совете по проблемам комплексного освоения никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе» (в редакции от 22 мая 2017 года).

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию                        в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу                                в печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты Воронежской областной Думы.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий                                                                      М.В. Трофимова

Решение в окончательной форме приято 18 марта 2021 года.