Решение по делу № 33а-3278/2018 от 15.06.2018

Судья Попова Т.А.

ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 29 июня 2018 года № 33а-3278/2018

г. Вологда

Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда в составе

председательствующего Охапкиной Г.А.,

судей Жидковой О.В., Ширяевской Е.С.,

при секретаре Журавлевой В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Маймистова И.Н. на решение Шекснинского районного суда Вологодской области от 27.04.2018, которым исковые требования Маймистова И.Н. к администрации Шекснинского муниципального района Вологодской области о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство от 14.03.2018 № 1137, оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Жидковой О.В., объяснения представителя административного истца Маймистова И.Н. Соколовой О.В., представителя административного ответчика администрации Шекснинского муниципального района Вологодской области Шаркевич А.С., судебная коллегия

установила:

Маймистов И.Н. на основании договора купли-продажи от 01.12.2017 является собственником ... доли в праве общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером №..., площадью ... квадратных метров, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: личное подсобное хозяйство, расположенный по адресу: <адрес>. Собственником другой ... доли земельного участка является М.С.В. (л.д.10-11).

13.03.2018 Маймистов И.Н. обратился в администрацию Шекснинского муниципального района с заявлением о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома на принадлежащем ему и его жене земельном участке, приложив необходимые документы (л.д.10-15, 40-47).

Письмом администрации Шекснинского муниципального района от 14.03.2018 № 1137 Маймистову И.Н. отказано в выдаче разрешения на строительство со ссылкой на часть 3 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с тем, что на населенный пункт д.Деменское сельского поселения Никольское Правила землепользования и застройки не разработаны (л.д.7).

03.04.2018 Маймистов И.Н. оспорил отказ администрации Шекснинского муниципального района в выдаче разрешения на строительство путем подачи соответствующего административного искового заявления в суд.

В обоснование административного иска указал на незаконность оспариваемого решения. При обращении к главе сельского поселения Никольское по вопросу утверждения градостроительного регламента на д.Деменское, получил ответ, что работы ведутся и будут окончены не раньше 2019 года. Полагал, что отказ в выдаче разрешения на строительство нарушает его права, свободы и законные интересы, в том числе право пользоваться данным земельным участком по назначению. Кроме этого, для строительства жилого дома им заключен соответствующий договор, продана квартира, в связи с чем он и его семья вынуждены проживать в съемном жилье. Также им подана заявка на предоставление ипотеки на строительство дома, для одобрения которой необходимо разрешение на строительство.

Просил признать незаконным отказ администрации Шекснинского муниципального района в выдаче разрешения на строительство жилого дома, обязать административного ответчика выдать в установленный срок разрешение на строительство жилого дома на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке.

В ходе судебного разбирательства к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация сельского поселения Никольское Шекснинского муниципального района Вологодской области.

Судом принято приведенное решение.

В апелляционной жалобе Маймистов И.Н. просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Указывает, что в Правилах землепользования и застройки сельского поселения Никольское не указано, что они действуют на части территории, в связи с чем подлежат распространению на всю территорию сельского поселения. Кроме того, на земельных участках с видом разрешенного использования: личное подсобное хозяйство – разрешено размещение жилого дома.

В возражениях на апелляционную жалобу администрация Шекснинского муниципального района Вологодской области просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административного истца Маймистова И.Н. Соколова О.В., действующая на основании доверенности, доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме, просила решение суда отменить, принять по делу новое решение.

Представитель административного ответчика администрации Шекснинского муниципального района Вологодской области Шаркевич А.С., действующая на основании доверенности, возражала против удовлетворения апелляционной жалобы и просила решение суда оставить без изменения.

Административный истец Маймистов И.Н., представитель заинтересованного лица администрации сельского поселения Никольское Шекснинского муниципального района Вологодской области, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, в связи с чем судебная коллегия полагает возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Судебная коллегия, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших возражений, проверив законность и обоснованность решения, приходит к выводу о его отмене.

Исходя из положений статей 218, 226 и 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязательным условием для удовлетворения судом требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными является установление их противоправности и одновременно нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

В силу части 1 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также Гражданского кодекса РФ) лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (статья 209) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

При этом, как, земельное, так и гражданское законодательство допускает ограничение прав собственника земельным участком только в предусмотренных законом случаях.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - Градостроительного кодекса РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ).

В силу части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ (здесь и далее в редакции, действующей с 01.01.2017), документом, дающим застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, является разрешение на строительство, которое подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 5 части 2 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ выдача разрешения на строительство относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности.

В силу части 9 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ в целях строительства объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4-6 данной статьи орган местного самоуправления непосредственно либо через многофункциональный центр. Для принятия решения о выдаче разрешения на строительство необходимы следующие документы: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство; схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства; описание внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства в случае, если строительство или реконструкция объекта индивидуального жилищного строительства планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

На основании части 10 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением документов, указанных в частях 7 и 9 названной статьи.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение семи рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ).

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство приведен в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ и содержит указание на отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 названной статьи, или несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Как установлено судом и следует из материалов дела, решением Совета сельского поселения Никольское от 08.04.2009 № 15 утверждены Правила землепользования и застройки части территории Никольского сельского поселения Шекснинского муниципального района Вологодской области, содержащие схему градостроительного зонирования территории населенных пунктов: д.Прогресс, д.Костинское (л.д.82).

На населенный пункт д.Деменское карта градостроительного зонирования, являющаяся неотъемлемой частью правил землепользования и застройки, отсутствует.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что принадлежащий Маймистову И.Н. земельный участок не входит в границы территории, в отношении которой разработаны Правила землепользования и застройки Никольского сельского поселения Шекснинского муниципального района Вологодской области, что не позволяет проверить разрешенное использование указанного земельного участка, ограничения его использования и другие параметры, содержащиеся в разрешении на строительство, в связи с чем пришел к выводу о законности отказа в выдаче разрешения на строительство жилого дома.

Судебная коллегия не может согласиться с таким выводом суда первой инстанции.

Действительно, в соответствии с частью 3 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

Из пояснений представителя администрации Шекснинского муниципального района, данных суду апелляционной инстанции, следует, что изначально полномочия по комплексному развитию территории Никольского сельского поселения принадлежали поселению. С 2013 года указанные полномочия были переданы администрации Шекснинского муниципального района, которая, в свою очередь, на основе межбюджетных трансфертов заключила соглашение с администрацией сельского поселения Никольское о передаче ей полномочий в части внесения изменений в Генеральный план поселения, в Правила землепользования и застройки. В 2009 году администрация поселения разработала указанные правила в отношении двух населенных пунктов поселения - центральной усадьбы – д.Прогресс и прилегающей к ней д.Костинское, как наиболее развитых инфраструктурно и плотно заселенных. В отношении иных населенных пунктов, в частности, д.Деменское, документы территориального планирования до настоящего времени не подготовлены. В основном, это связано с большой затратностью данного мероприятия и отсутствием в бюджете денежных средств. Кроме того, д.Деменское находится на значительном расстоянии от центральной части поселения, не имеет инфраструктуры и малочисленна по населению.

С 01.01.2018 вступил в силу Закон Вологодской области от 15.12.2017 № 4259-ОЗ «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований области и органами государственной власти области», которым полномочия по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки городских и сельских поселений области отнесены к компетенции органов исполнительной государственной власти области в области градостроительной деятельности.

Изложенное свидетельствует о том, что на протяжении длительного времени (с 2009 до 2018 года), органами местного самоуправления, в частности, как администрацией сельского поселения Никольское, так и администрацией Шекснинского муниципального района не предпринималось мер по подготовке документов территориального планирования в отношении д.Деменское сельского поселения Никольское по мотиву экономической нецелесообразности.

Вместе с тем, реализация административным истцом прав собственника земельного участка, в том числе на осуществление его застройки в соответствии с разрешенным использованием, не может быть поставлена в зависимость от бездействия уполномоченного органа местного самоуправления по разработке правил землепользования и застройки сельского поселения Никольское, распространяющих свое действие на территорию, где расположен участок административного истца.

Согласно статье 4 Федерального закона от 07.07.2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок), предназначенный для ведения личного подсобного хозяйства, используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений.

Кроме того, в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540, вид разрешенного использования земельного участка – для ведения личного подсобного хозяйства предусматривает размещение на данном участке жилого дома, не предназначенного для раздела на квартиры (дома, пригодные для постоянного проживания и высотой не выше трех надземных этажей); производство сельскохозяйственной продукции; размещение гаража и иных вспомогательных сооружений; содержание сельскохозяйственных животных.

Таким образом, учитывая, что Маймистов И.Н. обратился в уполномоченный орган за выдачей разрешения на строительство индивидуального жилого дома на принадлежащем ему земельном участке согласно виду его разрешенного использования, приложив все необходимые документы в соответствии с требованиями части 9 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, судебная коллегия приходит к выводу о незаконности отказа администрации Шекснинского муниципального района Вологодской области в выдаче разрешения на строительство и нарушении им прав, свобод и законных интересов административного истца, который без достаточных на то оснований был ограничен в праве пользования принадлежащим ему земельным участком.

При этом доводы административного ответчика относительно невозможности установления градостроительного регламента на земельный участок административного истца, требующегося для выдачи разрешения на строительство, ввиду отсутствия Правил землепользования и застройки населенного пункта д.Деменское, не могут быть признаны состоятельными, поскольку в силу пункта 2 части 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка вправе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований не только градостроительных регламентов, но также и строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Следует также отметить, что пунктом 2 статьи 17.2 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 29.12.2014 № 456-ФЗ, от 03.07.2016 № 373-ФЗ, от 18.06.2017 № 124-ФЗ) до 31.12.2017 при осуществлении градостроительной деятельности на территории Московской области и в других случаях в границах муниципальных образований, в которых по состоянию на 01.07.2016 не утверждены документы территориального планирования и (или) правила землепользования и застройки, допускалась выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, т.е. в отсутствие соответственно и градостроительных регламентов.

Изложенные в возражениях на апелляционную жалобу доводы администрации Шекснинского муниципального района Вологодской области относительно принятия мер по разработке Правил землепользования и застройки на населенный пункт д.Деменское, заключающихся в направлении 07.05.2018 письма в Комитет градостроительства и архитектуры Вологодской области о подготовке Правил землепользования и застройки сельского поселения Никольское, а также письма от 13.06.2018, содержащего списки населенных пунктов, на которые необходимо разработать указанные Правила, включая д.Деменское, не имеют правового значения для разрешения спора, поскольку указанные меры предприняты органом местного самоуправления после 01.01.2018, когда вступил в силу Закон Вологодской области от 15.12.2017 № 4259-ОЗ «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований области и органами государственной власти области», и после подачи административным истцом иска в суд.

В соответствии с частью 9 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов административного истца либо прав, свобод и законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, и восстановить данные права, свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок, а также сообщить об этом в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд, гражданину, в организацию, иному лицу, в отношении которых соответственно допущены нарушения, созданы препятствия.

С учетом изложенного, решение суда не может быть признано законным и обоснованным, оно подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований.

При этом в качестве восстановления нарушенного права административного истца, судебная коллегия полагает необходимым возложить на администрацию Шекснинского муниципального района Вологодской области обязанность повторно рассмотреть вопрос о выдаче Маймистову И.Н. разрешения на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке с кадастровым номером №... в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу, о принятом решении в тот же срок сообщить в суд и административному истцу.

При новом рассмотрении указанного вопроса администрацией Шекснинского муниципального района не может быть преодолено решение суда о признании незаконным отказа в выдаче Маймистову И.Н. разрешения на строительство путем принятия повторного решения по тем же основаниям.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Шекснинского районного суда Вологодской области от 27.04.2018 отменить.

Принять по делу новое решение.

Признать незаконным отказ администрации Шекснинского муниципального района Вологодской области в выдаче Маймистову И.Н. разрешения на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке с кадастровым номером №..., изложенный в ответе от 14.03.2018 № 1137.

Обязать администрацию Шекснинского муниципального района Вологодской области повторно рассмотреть вопрос о выдаче Маймистову И.Н. разрешения на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке с кадастровым номером №... в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу, о принятом решении в тот же срок сообщить в Шекснинский районный суд и Маймистову И.Н..

Председательствующий: Г.А. Охапкина

Судьи: О.В. Жидкова

Е.С. Ширяевская