Решение по делу № 33а-3411/2020 от 20.10.2020

Судья Леккерева И.С. № 33а-3411/2020 10RS0013-01-2020-000527-68 2а-354/2020

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

16ноября 2020 г. г. Петрозаводск

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Данилова О.И.,

судей Щепалова С.В., Соляникова Р.В.

при секретаре Макаршиной А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного ответчика на решение Прионежского районного суда Республики Карелия от 31 августа 2020 г. по административному исковому заявлению Карельского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации Прионежского муниципального района о понуждении к ликвидации несанкционированных свалок.

Заслушав доклад судьи Соляникова Р.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Административный иск (с учетом принятого судом первой инстанции частичного отказа от требований) заявлен по тем основаниям, что в ходе осуществления проверки соблюдения требований природоохранного законодательствабыли обнаружены несанкционированные свалки мусора, расположенные на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. Ссылаясь на указанные обстоятельства, Карельский межрайонный природоохранный прокурор(далее – прокурор) просил обязать администрацию Прионежского муниципального района (далее – Администрация) ликвидировать несанкционированные свалки:

– твердых коммунальных отходов, отходов от строительных и ремонтных работ на территории, расположенной со стороны юго-востока относительно земельных участков с кадастровыми номерами (...):1115 и (...):1127 (далее – участки 1115 и 1127)на расстоянии 70 м, геодезические координаты Х 357272,682 Y 1532444,884;

– отработанных автомобильных шин на земельном участке с кадастровым номером (...):753(далее – участок 753), справа вдоль дороги при въезде в СНТ «Лососинка», геодезические координаты Х 338824,625 Y 1522256,973; Х 338813,735 Y 1522254,184;

–коммунальных отходов на территории общего пользования, прилегающей к южной границе земельного участка с кадастровым номером (...):304, в районе (...), п. Шуя(далее – участок 304), геодезические координаты Х 355358,703 Y 1517107,021; Х 355362,761 Y 1517119,567; Х 355350,575 Y 1517130,139; Х 355384,860 Y 1517035,124; Х 355302,457 Y 1517105,943.

Решением суда исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит отменить состоявшееся по делу судебное постановление и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование жалобыуказывает, что судом первой инстанции без учета положений действующего в настоящее время законодательства сделан вывод о наличии именно у органов местного самоуправления обязанности по несению всего бремени затрат по очистке территории от загрязнения бытовыми и промышленными отходами, поскольку к полномочиям органов исполнительной власти Республики Карелия отнесена организация деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов. С учетом заключенного соглашения с обществом с ограниченной ответственностью «Автоспецтранс» (далее – ООО «Автоспецтранс», заинтересованное лицо), являющегося региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Республики Карелия, с 1 января 2019 г. к полномочиям органов местного самоуправления не относится участие в организации деятельностипо сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, которая возложена на указанное общество.Кроме того, полагает, что в связи с перераспределением полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, органам государственной власти Республики Карелия, именно на последних и лежит обязанность по оплате указанных расходов. Полагает, что поскольку благоустройство территории (к которой относится уборка территории) относится к вопросам местного значения сельского поселения, администрация последнего и должна нести обязанность по ликвидации несанкционированных свалок в границах соответствующего поселения.Администрация не может нести обязанности по ликвидации свалок отходов, не являющихся твердыми коммунальными (бытовыми) отходами, в частности, шин автомобильных отработанных. Идентичность характера отходов (автомобильные шины) на участке 753 и размещенных на прилегающем к указанному участку земельном участке с кадастровым номером (...):192 (далее – участок 192) доказывает их принадлежность правообладателю данного участка. Также с учетом сходного характера отходов, расположенных вблизи участка 304 с отходами, расположенными непосредственно на нем, полагает доказанным их принадлежность его правообладателю. При этом прокурором не предпринято мер по установлению и привлечению к ответственности лиц, виновных в создании спорных свалок.

В судебном заседании представитель административного ответчика Волкова А.А. на доводах апелляционной жалобы настаивала.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, надлежащим образом извещены о дате, времени и месте судебного разбирательства.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

По делу установлено, что 7 мая 2020 г.прокурором были выявлены 3 несанкционированные свалки:

–        отходов из жилищ несортированные (исключая крупногабаритные) (код по Федеральному классификационному каталогу отходов – 73111001724), отходов из жилищ крупногабаритные (73111002215), древесных отходов от сноса и разборки зданий (81210101724), отходов (мусора) от строительных и ремонтных работ (89000001724), шин автомобильных отработанных (92111000000)на расстоянии 70 м на юго-восток от участков 1115 и 1127 на землях, государственная собственность на которые не разграничена, с геодезическими координатами Х 357272,682 Y 1532444,884;

–        отходов шин, покрышек, камер автомобильных (92110000000), в том числе: шины пневматические автомобильные отработанные (92111001504), шины резиновые сплошные или полупневматические отработанные с металлическим кордом (92111211524), покрышки пневматических шин с тканевым кордом отработанные (92113001504), покрышки пневматических шин с металлическим кордом отработанные (92113002504)на участке 753, относящемся к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена, вблизи границы участка 192 (находящегося в частной собственности), на котором также располагаются сложенные автомобильные шины, справа вдоль дороги при въезде в СНТ «Лососинка», с геодезическими координатами Х 338824,625 Y 1522256,973; Х 338813,735 Y 1522254,184;

–        отходов из жилищ несортированные (исключая крупногабаритные) (73111001724)растительных отходов при уходе за древесно-кустарниковыми посадками (73130002205), на землях, государственная собственность на которые не разграничена, прилегающих к южной границе участка 304 (находящегося в пользовании на основании действующего договора аренды частного лица), в районе (...), п. Шуя, с геодезическими координатами Х 355358,703 Y 1517107,021; Х 355362,761 Y 1517119,567; Х 355350,575 Y 1517130,139; Х 355384,860 Y 1517035,124, Х 355302,457 Y 1517105, 943. При этом мусор на землях, государственная собственность на которую не разграничена, и мусор на участке 304 имеет аналогичный состав.

Наличие вышеуказанных несанкционированных свалок отходов подтверждается представленными в материалы дела справками, составленными сотрудниками Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Карелия, производившими определение места нахождения свалок в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, что с учетом сведений, в нем содержащихся, презюмирует их нахождение на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена вграницах Прионежского муниципального района.

Само по себе наличие свалок в указанных местах представителем ответчика не оспаривается.

Удовлетворяя заявленные требования и возлагая на Администрациюобязанность по ликвидации несанкционированных свалок исключительно в пределах участка 753 и земель, государственная собственность на которые не разграничена, суд первой инстанции обоснованно исходил из ст. 42 Конституции Российской Федерации, п. 1 ст. 2, ст.ст. 3, 4, 7, 11, 51 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ), ст.ст. 1, 13, п. 1 ст. 13.4 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ), пп. 2 п. 2 ст. 13, ст. 42 ЗК РФ, п. 18 ч. 1, чч. 3 и 4 ст. 14, п. 14 ч. 1, ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), п. 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156 (далее – Правила №1156).

Соглашаясь с указанными выводами и отклоняя доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия полагает необходимым отметить, что в силу п. 18 ч. 1, ч. 4 ст. 14, п. 14 ч. 1, ч. 2 ст. 15 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных районов относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходовна территориях сельских поселений и на межселенных территориях муниципальных районов.

Указанное соотносится с пп. 2 и 3 ст. 8 Закона № 89-ФЗ, согласно которым ряд полномочий в области обращения с твердыми коммунальными отходами отнесено к предмету ведения органов местного самоуправления муниципальных районов на территориях сельских поселений и межселенной территории.

Поскольку по настоящему делу разрешались требования о ликвидации свалки, то есть мест несанкционированного размещения отходов, к спорным правоотношениям подлежит применению специальное регулирование, предусмотренное уже упомянутыми пп. 2 и 3 ст. 8 Закона № 89-ФЗ, п. 18 ч. 1, ч. 4 ст. 14, п. 14 ч. 1 ст. 15 Закона № 131-ФЗ, а не п. 19 ч. 1, ч. 2 ст. 14 Закона № 131-ФЗ, в том числе, имея ввиду и то обстоятельство, что им различаются вопросы организации деятельности по накоплению и транспортированию твердых коммунальных отходов и организация благоустройства территории.

Действительно, в силу ст. 6 Закона № 89-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относится организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

Однако, в соответствии с п. 2 ст. 13 указанного Закона организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований возложена п. 15 ст. 5 Закона Республики Карелия от 4 апреля 2016 г. № 2007-ЗРК «О разграничении полномочий органов государственной власти Республики Карелия в области обращения с отходами производства и потребления», пп. 107 п. 10 Положения о Министерстве строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 9 июля 2013 г. № 216-П, на указанное министерство.

Пункты 1 и 2 ст. 24.6 Закона № 89-ФЗ предусматривают, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами. Накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Реализуя возложенные на него полномочия, 19 февраля 2018 г. Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия заключило с ООО «Автоспецтранс» соглашение об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами.

В соответствии с указанным соглашением с 1 мая 2018 г. на территории Республики Карелия организацию деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами осуществляет региональный оператор – ООО «Автоспецтранс».

Согласно пп. 16-18 Правил №1156 ликвидация мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов возложена на регионального оператора.

Так, в случае обнаружения региональным оператором места складирования твердых коммунальных отходов, объем которых превышает 1 куб. м, на земельном участке, не предназначенном для этих целей и не указанном в соглашении (далее – место несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов), региональный оператор обязан в течение 5 рабочих дней уведомить любым способом, позволяющим получить подтверждение доставки такого уведомления, собственника земельного участка, орган местного самоуправления и орган, осуществляющий государственный экологический надзор, об обнаружении места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (пп. «а»); уведомить любым способом, позволяющим получить подтверждение доставки такого уведомления, собственника земельного участка о необходимости ликвидации места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов в течение 30 дней после получения уведомления и направить ему проект договора на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (пп. «б»).

Если собственник земельного участка в течение 30 дней со дня получения уведомления регионального оператора не обеспечил ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов самостоятельно и не заключил договор с региональным оператором на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, региональный оператор в течение 30 дней после отправления уведомления собственнику земельного участка ликвидирует место несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов. В этом случае региональный оператор вправе обратиться в суд с требованием о взыскании понесенных расходов.

Собственник земельного участка обязан самостоятельно обеспечить ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов или заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов с региональным оператором.

Таким образом, указанные полномочия региональных операторов не распространяются на земли общего пользования. В указанных актах речь идет о ликвидации свалок на земельных участках, собственник которых известен и лишь после отказа собственника от выполнения соответствующего требования.

Согласно примечанию к п. 7.8 ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения, введенному постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 г. №607-ст если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

В материалах дела отсутствуют документы, позволяющие достоверно определить принадлежность отходов, размещенныхна всех спорных свалках.

Сама по себе однородность отходов, расположенных вблизи участков 192 и 304, с отходами на указанных участках, не презюмирует, в том числе, в контексте п. 1 ст. 225, п. 1 ст. 226 ГК РФ право собственности правообладателей указанных участков на отходы, складированные за пределами их границ на земельных участках и землях, государственная собственность на которые не разграничена.

Указанное, однако, не лишает лицо, понесшее расходы по ликвидации загрязнения, заявлять к правообладателям названных участков требования о компенсации понесенных расходов, что подлежит доказыванию в самостоятельных судебных процедурах.

Спор о возможной принадлежности отходов, равно как и размере компенсации за их уборку, не является основанием для ограничения конституционно значимого права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду и, как следствие, освобождения Администрации от обязанности по ликвидации отходов, расположенных исключительно на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в населенных пунктах сельских поселений и на межселенной территории.

Вопрос о выявлении и привлечении лиц, виновных в несанкционированном размещенииотходов, не препятствует разрешению заявленных требований о ликвидации образовавшихся свалок.

Из этого исходит и законодатель, возлагая пп. 1 и 2 Закона № 89-ФЗ, пп. 16-18 Правил №1156 на регионального оператора обязанность по ликвидации места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, размещенных на участке, находящемся в чьей-либо собственности, и лишь в последующем требовать в судебном порядке возмещения понесенных расходов.

Из правовых позиций, сформулированных в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 13 октября 2015 г. № 26-П и от 26 апреля 2016 г. № 13-П, вытекает, что на органы местного самоуправления муниципального района не может быть возложена обязанность по ликвидации мест несанкционированного размещения отходов в населенных пунктах сельских поселений и на межселенной территории, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности конкретного лица (гражданина, организации, публично-правового образования).

Передачав порядке ст.ст. 10.1, 39.2 ЗК РФ, п. 4 ст. 2, Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», ч. 1.2 ст. 17 Закона №131-ФЗ, ст.ст. 1, 3 Закона Республики Карелия от 29 декабря 2015 г. № 1980-ЗРК «О перераспределении полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, междуорганами местного самоуправления муниципальных образований в Республике Карелия и органами государственной власти Республики Карелия», п. 1, пп. 19, 37-47, 49 п. 9 Положенияо Министерстве имущественных и земельных отношений Республики Карелия, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 2 ноября 2017 г. № 390-ПМинистерству имущественных и земельных отношений Республики Карелия полномочийпо предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в силу ее строгой нормативной регламентации, не равнозначно наделению указанного министерства правомочиями собственника, свободно осуществляющего свои права своей волей и в своем интересе, самостоятельно определяющего любые не противоречащие законодательству условия договора при распоряжении принадлежащим ему имуществом (п. 1 ст. 2, ст. 209 ГК РФ).

Соответственно, само по себе наделение Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия административными, по своей правовой сути, полномочиями по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не свидетельствует о его наделении правомочиями собственника в отношении указанных участков и, как следствие, не может являться основанием для возложения на него производного от права собственности бремени ликвидации свалок, расположенных наданныхземлях и земельных участках.

Именно муниципальный район в силу абзацев третьего, пятого, восьмого и девятого ч. 5 ст. 62 БК РФ получает все доходы от отчуждения или передачи в пользование земель и (или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов.

При этом загрязнение земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, очевидным образом сказывается на их экономической привлекательности, рыночной и кадастровой стоимости земельных участков (применительно к правовой позиции, сформулированной в абзаце седьмом п. 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2016 г. № 15-П) и, как следствие, на размере зачисляемых в бюджет муниципального района неналоговых доходов.

С учетом указанных обстоятельств, обоснованно возложение именно на Администрацию обязанность ликвидировать свалки, расположенные на земельном участке и землях, государственная собственность на которые не разграничена, содержащие, в том числе отходы, не относящиеся к твердым коммунальным.

Поскольку состав отходов на свалке, расположенной вблизи участков 1115 и 1127, носит смешанный характер и включает, в том числе, указанные в абзаце двадцать первом ст. 1 Закона № 89-ФЗ отходы, в связи с чем комплекснаяее ликвидация будет наиболее эффективным образом способствовать реализации права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Также судебная коллегия находит обоснованным возложение обязанности по ликвидации свалки на участке 753на орган местного самоуправления муниципального района, как наиболее приближенный к населению территориальный уровеньединой системы публичной власти (ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации), создающий во взаимодействии с иными уровнями публичной власти благоприятные, в том числе с точки зрения состояния экологии, условия для жизнедеятельности человека, что являетсяразумным, справедливым и согласуется с вышеизложенными нормами материального права.

Принимая во внимание, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации, и потому Администрация не лишена возможности для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на территории муниципального района, охраны окружающей среды ставить вопрос о софинансировании мероприятий по очистке его территории от отходов перед органами государственной власти Республики Карелия врамках межведомственного взаимодействия.

Предусмотренных ст. 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Прионежского районного суда Республики Карелия от 31 августа 2020 г. по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу.

Кассационные жалоба, представление подаются в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

Судьи