Решение по делу № 8Г-18381/2020 [88-99/2021 - (88-17304/2020)] от 23.09.2020

ТРЕТИЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

Дело №88-99/2021

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                        20 января 2021 года

Судебная коллегия по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего:                  Бакулина А.А.,

судей:                              Рогачевой В.В. и Шкарупиной С.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационному представлению прокурора Ленинградской области на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 23 июня 2020 года по делу №2-57/2020 по иску Бокситогорского городского прокурора к главе Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, председателю Совета депутатов Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области Корякину Алексею Анатольевичу и к Козловой Наталье Петровне о признании бездействия незаконным, признании незаконным основания для расторжения контракта, обязании изменить формулировку основания увольнения и внесении изменений в трудовую книжку.

Заслушав доклад судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции Рогачевой В.В., объяснения прокурора отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Малышева Я.В., поддержавшего доводы представления, судебная коллегия по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Бокситогорский городской прокурор Ленинградской области 06 ноября 2019 года обратился в Бокситогорский городской суд Ленинградской области с исковым заявлением в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в котором указал в качестве ответчиков Козлову Н.П. и главу Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области (далее - Лидское СП) - председателя Совета депутатов Лидского СП Корякина А.А., изложив требования:

- о признании незаконным бездействия Совета депутатов Лидского СП и главы Лидского СП, выразившегося в непринятии мер к освобождению Козловой (Шкатуленковой) Н.П. от замещаемой должности главы администрации Лидского СП и увольнению в связи с утратой доверия за предоставление неполных и недостоверных сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера, и в непринятии мер по предотвращению конфликта интересов;

- о признании незаконным указанного в решении Совета депутатов Лидского СП от 21 августа 2019 года № 266 «Об отставке главы администрации Лидского сельского поселения» и в распоряжении от 21 августа 2019 года № 19-р «О расторжении контракта с главой администрации Лидского сельского поселения» основания для расторжения контракта с Козловой (Шкатуленковой) Н.П. – по собственному желанию;

- об обязании главы Лидского СП изменить формулировку основания увольнения Козловой (Шкатуленковой) Н.П., указав в качестве основания пункт 2 статьи 27.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» – в связи с утратой доверия;

- об обязании Козловой (Шкатуленковой) Н.П. в течение 10 дней со дня вступления в законную силу решения суда предоставить свою трудовую книжку главе Лидского СП для внесения записи об изменении основания увольнения;

- об обязании главы Лидского СП внести запись в трудовую книжку Козловой (Шкатуленковой) Н.П. об изменении основания увольнения на пункт 2 статьи 27 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» - в связи с утратой доверия.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в результате проверки исполнения законодательства о муниципальной службе и противодействии коррупции в исполнительно-распорядительном органе местного самоуправления – администрации Лидского СП, по материалам личного дела главы Лидского СП Шкатуленковой Н.П. было установлено, что представленные этим должностным лицом сведения за 2018 год о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей носят неполный характер.

Также проверкой установлено, что главой администрации Лидского СП Шкатуленковой Н.П. не принимались меры к урегулированию конфликта интересов в связи с заключением между администрацией Лидского СП в лице Козловой (Шкатуленковой) Н.П. и Козловым Г.А. контрактов от 01 июня 2018 года и от 20 июля 2018 года на расчистку от мусора канав и благоустройство территории поселка Заборье, а также контракта от 20 февраля 2019 года на расчистку автомобильных дорог в границах населенных пунктов, в то время как анализ справок о доходах, предоставленных главой Лидского СП Козловой (Шкатуленковой) Н.П., показал, что Козлов Г.А. является её супругом и работает в администрации Лидского СП в должности водителя; Козлова (Шкатуленкова) Н.П. была обязана принять меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, однако ничего не сделала.

Кроме того, как указал прокурор, администрацией Лидского СП по муниципальным контрактам необоснованно выплачено ООО «ОблСпецСтрой» около 80.000,00 рублей.

Вышеназванные обстоятельства были положены в основу представления в адрес главы Лидского СП от 22 июля 2019 года об устранении нарушений требований действующего законодательства, после чего прокурору было сообщено, что глава Лидского СП Козлова (Шкатуленкова) Н.П. уволена 21 августа 2019 года. Однако впоследствии было установлено, что её полномочия прекращены досрочно в связи с отставкой по собственному желанию с 21 августа 2019 года, вопреки требованиям Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ "О противодействии коррупции" и Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Полагая, что основание увольнения Козловой (Шкатуленковой) Н.П. подлежит изменению, прокурор ссылался на положения статей 32, 37 и 71 Конституции Российской Федерации, статей 14.1, 15, части 5 статьи 15, пункта 3 части 1 статьи 19, части 2 статьи 27 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», части 3 статьи 10, частей 1, 2 статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Решением Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 05 февраля 2020 года требования прокурора были удовлетворены (в резолютивную часть решения включено указание о частичном удовлетворении исковых требований, однако фактически они удовлетворены полностью):

- признано незаконным бездействие Совета депутатов Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и главы указанного муниципального образования Корякина А.А. по неприятию мер дисциплинарного взыскания за совершение коррупционного правонарушения, выразившегося в предоставлении неполных и недостоверных сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера, и непринятие мер к предотвращению конфликта интересов, к главе администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области Козловой (Шкатуленковой) Н.П.;

- признано незаконным указанное в решении Совета депутатов Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от 21.08.2019 №266 «Об отставке главы администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области» и в распоряжении от 21.08.2019 №19-р «О расторжении контракта с главой администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области» основание для расторжения контракта с Козловой (Шкатуленковой) Н.П. по собственному желанию;

- на главу Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области возложены обязанности изменить формулировку увольнения Козловой (Шкатуленковой) Н.П., указав в качестве основания увольнения п.2 ст. 27.1 Федерального закона от 02 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в связи с утратой доверия и внести соответствующую запись в трудовую книжку Козловой (Шкатуленковой) Н.П.;

- на Козлову (Шкатуленкову) Н.П. возложена обязанность в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу представить трудовую книжку Главе Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области для внесения записи об изменении основания увольнения.

В резолютивную часть решения включено указание об отказе Бокситогорскому городскому прокурору в удовлетворении иска в остальной части, однако в какой именно, из содержания решения не усматривается.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 23 июня 2020 года решение Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 05 февраля 2020 года отменено.

Иск Бокситогорского городского прокурора оставлен без рассмотрения по основанию, предусмотренному абзацем вторым статьи 222 ГПК РФ – в связи с выводом о несоблюдении истцом установленного федеральным законом для данной категории дел досудебного порядка урегулирования спора.

Заинтересованному лицу (прокурору) разъяснена необходимость первоначального обращения в орган по профилактике коррупционных и иных правонарушений по решению Губернатора Ленинградской области, а также то, что после устранения всех обстоятельств, послуживших основанием для оставления искового заявления без рассмотрения, заинтересованное лицо вправе вновь обратиться в суд с заявлением в общем порядке.

В кассационном представлении, поданном 15 сентября 2020 года и поступившем с делом в Третий кассационный суд общей юрисдикции 23 сентября 2020 года, прокурор Ленинградской области просит об отмене апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 23 июня 2020 года, с оставлением в силе решения Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 05 февраля 2020 года, считая апелляционное определение не соответствующим нормам процессуального права.

В возражениях на кассационное представление ответчики Козлова Н.П. и глава Лидского СП - председатель Совета депутатов Лидского СП Корякин А.А. просят оставить обжалуемое апелляционное определение без изменения.

Дело рассмотрено судебной коллегией в отсутствие ответчиков Козловой Н.П. и главы Лидского СП - председателя Совета депутатов Лидского СП Корякина А.А., надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с ч.1 ст.379.7 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Доводы кассационного представления о таких нарушениях, допущенных судом апелляционной инстанции, являются обоснованными, однако возможность оставления без изменения решения суда первой инстанции, о чем ставится вопрос в представлении, в данном случае отсутствует, поскольку дело по существу судом апелляционной инстанции не рассматривалось.

Суд первой инстанции признал возможным рассмотрение требований прокурора по существу и их удовлетворение, исходя из того, что нормы законодательства о муниципальной службе и о противодействии коррупции, предусматривающие обязанность муниципальных служащих принимать меры к предотвращению конфликта интересов и предоставлять сведения о своих доходах и имуществе, защищают публичные интересы, как и нормы об ответственности за коррупционные правонарушения, в том числе в виде увольнения со службы в связи с утратой доверия; расторжение контракта с Козловой (Шкатуленковой) Н.П. по собственному желанию после получения результатов прокурорской проверки свидетельствует об уклонении нанимателя (работодателя) от увольнения Козловой Н.П. в связи с утратой доверия и позволило Козловой Н.П. избежать ответственности за совершение коррупционного правонарушения, чем грубо нарушен один из основных принципов противодействия коррупции – неотвратимость ответственности за такое правонарушение; повлекло нарушение положений ст.15 ФЗ от 25.12.2008 №273-ФЗ "О противодействии коррупции" о включении сведений об увольнении в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия; при этом распоряжением главы Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области №8-р от 28 октября 2019г. Козлова Н.П. была вновь назначена на высшую должность муниципальной службы категории «Руководители» - главой администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и с ней вновь заключен контракт на осуществление полномочий главы администрации, что недопустимо.

Абзацами первым и вторым ст.202 ГПК РФ (в редакции Федерального закона от 28.11.2018 №451-ФЗ) предусмотрено, что суд оставляет заявление без рассмотрения в случае, если истцом не соблюден установленный федеральным законом для данной категории дел досудебный порядок урегулирования спора или заявленные требования подлежат рассмотрению в порядке приказного производства.

По смыслу данной нормы соответствующий досудебный порядок может быть установлен только федеральным законом.

Признавая, что прокурором не соблюден обязательный досудебный порядок урегулирования спора, суд апелляционной инстанции указал, что обращению прокурора в суд должно предшествовать обращение в орган по профилактике коррупционных и иных правонарушений, созданный по решению Губернатора Ленинградской области.

В обоснование данного вывода суд сослался на порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения, установленный статьей 59.3 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", и на связанные с этим положения, регламентирующие процедуры подготовки решений о досрочном увольнении государственного гражданского служащего в связи с утратой доверия (Указ Президента Российской Федерации от 01.07.2010 №821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» и «Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению», утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 21.09.2009 №1065), указал на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащиеся в Определении 25.06.2019 №1730-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы о проверке части 1 статьи 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», а также пункт 12 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 59.3 и пункт 1 части 14 статьи 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которым целью такого правового регулирования является соблюдение баланса публичных интересов и частных интересов государственных гражданских служащих, предотвращение и преодоление коррупции, с одной стороны, и установление защиты государственного гражданского служащего от необоснованного увольнения - с другой.

Как указывалось Конституционным Судом РФ, в силу положений ст.59.3 вышеназванного Закона при принятии решения о привлечении государственного гражданского служащего к ответственности на основе всесторонней оценки полученных документов, сведений и мнений устанавливается, является ли выявленное правонарушение основанием для увольнения государственного гражданского служащего в связи с утратой доверия; при применении взыскания учитываются обстоятельства, указанные в части 2 статьи 59.3; увольнение возможно лишь на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, - и на основании рекомендации указанной комиссии (часть 1 статьи 59.3) (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 сентября 2014 года № 1858-О, от 28 июня 2018 года № 1480-О и от 25 апреля 2019 года № 1076-О).

Суд апелляционной инстанции также сослался на соответствующие положения регионального законодательства: части 1 и 3 статьи 2 Областного закона Ленинградской области от 15 декабря 2017 года № 80-оз «О порядке представления гражданами, претендующими на замещение должности главы местной администрации по контракту, муниципальной должности, и лицами, замещающими такие должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о порядке проверки достоверности и полноты указанных сведений», в силу которых проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии со статьей 1 этого Закона, осуществляется органом по профилактике коррупционных и иных правонарушений по решению Губернатора Ленинградской области; основанием для принятия решения об осуществлении проверки является достаточная информация, представленная в письменном виде.

Однако судом не учтено, что приведенные им нормы (ссылка на положения Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» является ошибочной, однако аналогичные положения содержатся в главе 7 Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации") регулируют порядок привлечения государственного гражданского или муниципального служащего к ответственности, которое, по общему правилу, осуществляется по инициативе работодателя (представителя нанимателя), в то время как обращение прокурора в суд основано на том, что представителем нанимателя соответствующие действия, необходимые, с точки зрения прокурора, совершены не были.

Возможность возложения на представителя нанимателя в судебном порядке обязанности совершить какие-либо действия, направленные на привлечение служащего к ответственности в такой ситуации, а также какой-либо порядок рассмотрения таких требований судом действующим законодательством не установлены, в связи с чем оснований для вывода о существовании предусмотренного законом обязательного досудебного порядка разрешения спора у суда не имелось.

В апелляционном определении также указано, что в нарушение требований пунктов 2 и 4 части 2 статьи 131 ГПК РФ исковое заявление прокурора не содержит сведений о том, в защиту каких именно прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований указанное заявление предъявлено, а также сведений относительно наименования материального истца, его место жительства или адреса, и в чем именно заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов материального истца.

Однако это указание также не свидетельствует о наличии предусмотренных законом оснований для оставления искового заявления прокурора без рассмотрения, поскольку вопрос о том, на защиту каких интересов направлено обращение в суд, подлежит уточнению на стадии возбуждения гражданского дела, из искового заявления прокурора достаточно определенно усматривается, что оно подано исходя из необходимости защиты публичных интересов, при этом в случае отсутствия у прокурора права обратиться в суд это должно было бы повлечь прекращение производства по делу на основании абзаца второго статьи 220 и пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ.

Как указано выше, правильность выводов суда первой инстанции по существу спора судом апелляционной инстанции не проверялась в связи с ошибочным выводом о необходимости соблюдения прокурором досудебного порядка урегулирования спора, что влечет необходимость отмены апелляционного определения с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 390-390.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 23 июня 2020 года отменить, дело направить на новое апелляционное рассмотрение в тот же суд в ином составе судей.

Председательствующий

Судьи