Решение по делу № 66а-618/2021 от 17.05.2021

                                                                    УИД № 42OS0000-01-2020-000447-28                                                                                               Дело № 66а-618/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Новосибирск                                                                    10 июня 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

    председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Никитиной Г.Н., Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-27/2021 по административному исковому заявлению Акционерного общества «Новокузнецкий хладокомбинат» о признании частично не действующим нормативный правовой акт,

с апелляционной жалобой Акционерного общества «Новокузнецкий хладокомбинат» на решение Кемеровского областного суда от 4 марта 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н., объяснения представителя Акционерного общества «Новокузнецкий хладокомбинат» Шмелевой К.Ю., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Новокузнецкого городского Совета народных депутатов Ложкиной А.А., Главы города Новокузнецка Косаревой Ж.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

24 марта 2020 года решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов № 3/16 (далее - Решение № 3/16) утверждено Положение о демонтаже нестационарных объектов, самовольно (незаконно) размещенных на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, на территории Новокузнецкого городского округа (приложение № 3 к решению) (далее - Положение).

Акционерное общество «Новокузнецкий хладокомбинат» (далее также - АО «Новокузнецкий хладокомбинат», Общество) обратилось в Кемеровский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании данного Положения в той части, в которой оно допускает демонтаж нестационарного торгового объекта после истечения срока действия договора аренды (расторжения, прекращения), ссылаясь на его противоречие положениям статей 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и положениям Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), в частности пункту 1 статье 308.3 ГК РФ.

В обоснование заявленных требований указывает, что Обществу на основании договоров аренды, заключенных с Управлением по земельным ресурсам и землеустройству администрации г. Новокузнецка в 2007-2008 годах, предоставлены земельные участки для размещения киосков по продаже мороженого. В связи с принятием оспариваемого Положения в Перечень самовольно (незаконно) размещенных нестационарных торговых объектов, расположенных на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Центрального, Куйбышевского районов г. Новокузнецка, подлежащих демонтажу, утвержденный распоряжением администрации г. Новокузнецка от 1 апреля 2020 года, 23 июня 2020 года, включены объекты, принадлежащие Обществу. Принятым Положением нарушаются права административного истца, полагает, что прекращение действия договоров аренды не является основанием для демонтажа нестационарных торговых объектов (киосков).

Кроме того, полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с превышением полномочий Новокузнецкого городского Совета народных депутатов, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставом города Новокузнецка.

Решением Кемеровского областного суда от 4 марта 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, Акционерное общество «Новокузнецкий хладокомбинат» обратилось в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, принятое с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование доводов жалобы указывает, что судом не дано надлежащей оценки доводам административного истца, которые подтверждаются судебной практикой. Считает Положение незаконным, поскольку оно допускает административный преждевременный и незаконный демонтаж киосков, которые расположены на земельных участках, в отношении который имеется ранее заключенный договор аренды, заведомо предрешая спор относительно действия (прекращения действия) этого договора аренды, основываясь по позиции ответчика, не давая возможности разрешить этот спор в судебном порядке. Полагает, что на дату принятия оспариваемого Положения административный ответчик не был наделен полномочиями по его принятию.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Новокузнецким городским Советом народных депутатов, прокурором, участвовавшем в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

                 Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют, в том числе муниципальной собственностью.

                 В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа (пункт 3 части 1); осуществление муниципального земельного контроля в границах муниципального, городского округа (пункт 26 части 1).

                 На основании статьи 17.1 данного Федерального закона, органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

                 Исходя из положений подпункта 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ), части 1 статьи 3 и части 1 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ) отношения в области торговой деятельности регулируются законодательством Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ.

                 Таким образом, вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.

Принимая во внимание компетенцию субъектов Российской Федерации в области торговой деятельности, а также учитывая, что федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель в соответствии с правилами, установленными главой V.6 ЗК РФ, то данные вопросы могут быть урегулированы законодательством субъекта Российской Федерации.

                 В рамках реализации данных федеральных законов принят Закон Кемеровской области от 28 января 2010 года №12-ОЗ «О государственном регулировании торговой деятельности», согласно подпункту 2 статьи 2 которого Коллегия Администрации Кемеровской области устанавливает порядок разработки и утверждения органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, схемы размещения нестационарных торговых объектов.

                 Во исполнение этого закона Коллегией Администрации Кемеровской области 30 ноября 2010 года № 530 принято постановление «Об установлении порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом соответствующего муниципального образования, а также порядка размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, государственная собственность на которые не разграничена на территории Кемеровской области – Кузбасса, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута» (далее - Порядок).

                 Согласно статье 28 Устава Новокузнецкого городского округа, утвержденного постановлением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 7 декабря 2009 года № 11/117, к исключительной компетенции городского Совета народных депутатов относится определение порядка управления, владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (пункт 5 части 1); а также установление, в том числе по представлению Главы города, правил, обязательных для исполнения на территории городского округа, по вопросам, отнесенным к компетенции городского Совета народных депутатов федеральными законами, законами Кемеровской области - Кузбасса и настоящим Уставом (пункт 1.1 части 2).

                  Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое Положение принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, по установленной процедуре, доведено до всеобщего сведения.

                  Кроме того, суд указал, что соблюдение процедуры принятия и порядка опубликования оспариваемого нормативного правового акта установлено вступившим в законную силу решением Кемеровского областного суда от 8 июля 2020 года по делу № 3а-245/2020.

             При таких обстоятельствах, доводы апелляционной жалобы о том, что Новокузнецкий городской Совет народных депутатов не уполномочен на принятие оспариваемого Положения, являются несостоятельными, поскольку действующее правовое регулирование свидетельствует об обратном.

Отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельными участками в части, не урегулированной Земельным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными актами, регулируются гражданским законодательством.

             Согласно подпункту 2 пункта 1 и подпункту 4 пункта 2 статьи 60 Земельного кодекса Российской Федерации нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае самовольного занятия земельного участка. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

Защита права муниципальной собственности должна осуществляться органом местного самоуправления с соблюдением требований о пределах осуществления гражданских прав, порядка и способов их защиты (статьи 10, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации).

На основании вышеизложенного, суд пришел к выводу, что права собственника объекта движимого имущества, самовольно установленного в границах городского округа на землях, государственная собственность на которые не разграничена, землях, отнесенных к муниципальной собственности городского округа, на территории общего пользования городского округа, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц не могут иметь приоритета по отношению к правам публично-правового образования как собственника земель, и контролирующего органа за использованием и охраной земель городского округа.

Использование названных земельных участков для незаконного размещения нестационарных объектов, без оформленных в установленном порядке уполномоченными органами документов (документов, являющихся основанием для использования земельного участка) может быть расценено как нарушение прав Новокузнецкого городского округа на соответствующие земельные участки.

Таким образом, Новокузнецкий городской округ как субъект прав в отношении земельных участков, как находящихся в муниципальной собственности, так и входящих в территорию городского округа, вправе осуществлять их защиту путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, а также самозащиту гражданских прав во внесудебном порядке.

С учетом положений статей 12,14 ГК РФ суд первой инстанции указал, что представительный орган городского округа правомерно принял муниципальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок демонтажа движимого имущества в принудительном порядке, в том числе в целях самозащиты прав публично-правового образования.

При этом сами условия и порядок демонтажа движимого имущества в принудительном порядке, установленные Положением, предоставляют лицу, самовольно установившему нестационарный торговый объект, возможность добровольно переместить (перенести) свое имущество. Условия и порядок демонтажа движимого имущества в принудительном порядке, установленные Положением, исключают произвольные действия, а потому не ограничивают собственников такого имущества защищать свои гражданские права в судебном порядке, в том числе путем оспаривания решений и действий уполномоченного органа, связанных с демонтажем нестационарного торгового объекта.

                  Как следует из анализа положений главы V.6 ЗК РФ (включая пункты 1 и 3 статьи 39.36), частей 1 - 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ, федеральный законодатель, осуществляя регулирование предоставления земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в главе V.6 настоящего Кодекса установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов, допустив размещение указанных объектов без предоставления земельных участков и установления сервитута на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов.

                 В соответствии со статьей 39.1, подпунктом 6 пункта 1 и пунктом 2 статьи 39.33 ЗК РФ, частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции", федеральное законодательство предусматривает возможность выбора порядка реализации предоставления земель для размещения нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления. При этом предоставление права на размещение объекта нестационарной торговли в порядке и на условиях, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, должно осуществляться путем проведения конкурентных процедур. Такая позиция нашла отражение также в письме Федеральной антимонопольной службы от 11 января 2016 года № ИА/90/16.

                  Тем самым, федеральный законодатель предусмотрел возможность выбора порядка реализации предоставления земель для размещения нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления, в том числе на конкурентной основе.

              Аналогичные положения содержатся в Порядке, из содержания которого следует, что на территории Кемеровской области определен порядок реализации предоставления земель для размещения нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления, в том числе на конкурентной основе. Размещение нестационарных торговых объектов осуществляется на основании договоров, в том числе - аренды земельного участка, на размещение нестационарных торговых объектов с проведением торгов, без проведения торгов и иных договоров.

            Таким образом, оформление договора на предоставление земельного участка или без такого предоставления, а также включение объекта в схему размещения является основанием для размещения нестационарного торгового объекта. Несоблюдение этих условий является основанием для демонтажа такого объекта, что и предусмотрено в Положении.

                  Так, в силу подпункта 5 пункта 1.3 Положения, демонтажу подлежит самовольно (незаконно) размещенный нестационарный объект - объект, расположенный на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена вне утвержденной администрацией города Новокузнецка схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также при отсутствии документов, удостоверяющих право на размещение нестационарного объекта, права пользования земельным участком, на котором размещен нестационарный объект либо право на размещение которого прекратилось.

            С учетом изложенного, вывод суда первой инстанции, что оспариваемое Положение не противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, является правильным.

При этом суд первой инстанции верно указал, что административный истец по существу высказывает несогласие и оспаривает законность применения данного нормативного акта в отношении Общества в связи с демонтажем нестационарных объектов, владельцем которых является Акционерное общество «Новокузнецкий хладокомбинат», по мотиву, что принадлежащие ему нестационарные объекты, которые были включены в перечни самовольно (незаконно) размещенных нестационарных торговых объектов, подлежащих демонтажу, располагались на земельных участках, в отношении которых у Общества имелось право пользования и размещения нестационарных объектов. Между тем установление данных обстоятельств и их проверка судом в рамках настоящего административного дела по оспариванию нормативного правового акта к предмету спора не относится и правового значения не имеет.

Выводы суда относительно противоречия оспариваемого Положения статье 308.3 ГК РФ подробно и аргументированно изложены в судебном акте, оснований с ними не согласиться судебная коллегия не усматривает.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны доводам административного иска, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

             Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кемеровского областного суда от 4 марта 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Акционерного общества «Новокузнецкий хладокомбинат» - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, представление через Кемеровский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи