Решение по делу № 33а-3238/2022 от 28.04.2022

Дело № 33а-3238/2022

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г.Санкт-Петербург                 23 июня 2022 года

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Морозовой С.Г.,

судей     Шулындиной С.А., Павловой О.Н.,

при секретаре Кирьяновой В.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № по апелляционной жалобе административного истца Невдаха Константина Николаевича на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области 01 декабря 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного иска Невдаха Константина Николаевича, Зюзиной Оксаны Александровны, Лютой Татьяны Германовны, Соболевой Лилии Алексеевны, Николаевой Ирины Владимировны, Лукиной Натальи Леонидовны, Моруновой Галины Владимировны, Саповой Светланы Николаевны, Назаровой Натальи Николаевны, Головина Андрея Петровича, Суховской Светланы Николаевны к Администрации муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области, Комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки муниципальных образований Всеволожского муниципального района Ленинградской области о признании решения незаконным, обязании принять решение о внесении изменений в Генеральный план.

     Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Морозовой С.Г., пояснения представителя административных истцов Николаевой И.В., Лукиной Н.Л. - Соболевой Т.А., заинтересованных лиц Кудряшовой Л.К., Зуевой Т.П., Королева С.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

установила:

административные истцы обратились во Всеволожский городской суд Ленинградской области с вышеназванным административным исковым заявлением, указав в обосновании требований, что в комиссию по подготовке проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований Всеволожского района (далее Комиссия) было подано заявление о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования Романовского сельского поселения в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами № к функциональной зоне С3.

Решением комиссии от 18.01.2019 года № в удовлетворении заявления было отказано.

Данное решение было обжаловано в судебном порядке, признано незаконным, при этом, суд обязал рассмотреть заявление повторно.

При повторном рассмотрении заявления также было отказано со ссылкой на отнесение земельных участков к землям сельскохозяйственных угодий.

Полагают оспариваемое решение незаконным, так как, по мнению административных истцов, земельный участок с кадастровым № никогда не являлся сельскохозяйственными угодьями. Земли сельскохозяйственного назначения являются одной из категорий земель, установленных Земельным кодексом РФ и в соответствии с п.1 ч.2 ст.78 Земельного кодекса РФ могут использоваться для ведения садоводства, животноводства, огородничества.

Считают, что в соответствии с ч.8 ст.24 Градостроительного кодекса РФ основанием для отказа внесения изменений в генеральный план являются такие основания как: с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо, к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства, иных оснований не указано. Тогда как таких оснований в оспариваемом решении не имеется.

С учетом изложенного, административные истцы обратились в суд и просят:

- признать незаконным решение комиссии № от 16.04.2021 в части отказа во внесении изменений в генеральный план;

- обязать администрацию муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области (далее администрация) и комиссию принять решение о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Романовское сельское поселение» в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами: №, к функциональной зоне С3, с разрешенным видом использования «Зона для ведения садоводства и дачного строительства».

Определениями суда от 02.08.2021 и от 13.09.2021 к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ДНП «Сказка-3», Правительство Ленинградской области, члены ДНП «Сказака-3», все собственники земельных участков и Администрация муниципального образования «Романовское сельское поселение» (т.2 л.д. 93, 118).

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 01.12.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано (т.9 л.д. 171-181).

В апелляционной жалобе Невдах К.Н. просит решение суда отменить, указав в обосновании доводы, изложенные в иске (т. 10 л.д. 2-7).

В отзыве на апелляционную жалобу Правительство Ленинградской области просит решение суда оставить без изменений, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебное заседание апелляционной инстанции административные истцы, ответчики и заинтересованные лица, будучи уведомленными надлежащим образом не явились, ходатайств об отложении не заявляли.

Правительство Ленинградской области направили возражения по апелляционной жалобе.

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В соответствии со статьями 150, 307 КАС РФ неявка лица, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствии неявившихся лиц.

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда, выслушав пояснения явившихся лиц, оценив материалы административного дела, и проверив законность обжалуемого судебного акта в соответствии со статьёй 308 КАС РФ, приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки регулируется статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, согласно пункту 2 части 2 указанной статьи основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

При этом в соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию могут направляться физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, административным истцам на праве общей долевой собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами №, расположенные по адресу: <адрес>, категории земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного использования, что подтверждается представленными выписками из ЕГРН (т.3 л.д. 4-286).

Указанные земельные участки входят в состав ДНП «Сказка-3», что сторонами не оспаривается.

18.01.2019 в комиссию от собственников земельных участков поступило заявление о внесение изменений в генеральный план муниципального образования Романовское сельское поселение в части отнесения земельных участков в черту населенного пункта с последующим отнесением к функциональной зоне СЗ, в удовлетворении которого было отказано письмом № от 18.01.2019.

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 07.12.2020 по делу № решение Комиссии № от 18.01.2019 признано незаконным с обязанием повторно рассмотреть заявление (т.4 л.д. 210-224).

При повторном рассмотрении заявления, решением Комиссии от 16.04.2021 № в удовлетворении заявления отказано на основании п.4 ст.78, п.1, п.6 ст.79 Земельного кодекса РФ, указано, что в соответствии с информацией, содержащейся в Государственном фонде данных, земельные участки с кадастровыми номерами № находятся в границах совхоза на территории земель общей долевой собственности АОЗТ «Романовка», входят в состав сельскохозяйственных угодий, по составу угодий – пашня, осушенная закрытым дренажем (т.2 л.д. 111).

Выписку из протокола Комиссии Невдах К.Н. получил 23.04.2021.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что спорные земельные участки не включены в границы населенного пункта Романовское сельское поселение, при этом истцы просят не только включить земельные участки в границы населенного пункта, но и отнести их к иной функциональной зоне, то есть, по сути, просят изменить вид разрешенного использования земельных участков на: «для ведения садоводства и дачного строительства». Однако, до перевода земель в другую категорию отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения сельскохозяйственного производства, с ходатайством о котором необходимо обратиться в Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом.

Судебная коллегия полагает вывод суда обоснованным и правомерным.

Относительно довода жалобы о том, что вид разрешенного использования для сельскохозяйственного использования не препятствует включению таких земельных участков в земли населенных пунктов путем внесения изменений в генеральный план, судебная коллегия полагает следующее.

Одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ)).

Земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса (пункт 1 статьи 7 ЗК РФ).

Земли, указанные в пункте 1 названной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

Согласно п. 1 ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, а в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются, в том числе, сельскохозяйственные угодья (п. 2 ст. 77 ЗК РФ).

Абзацем первым п. 1 ст. 78 ЗК РФ установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

При этом п. 1 ст. 79 ЗК РФ установлено, что сельскохозяйственные угодья (включая сенокосы, пастбища, залежи), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, в связи с чем, в силу п. 6 этой же статьи установлен запрет на включение сельскохозяйственных угодий в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также их использование для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Указанные законоположения регулируют цели использования земель сельскохозяйственного назначения в целом и сельскохозяйственных угодий в частности, различными субъектами землепользования, в том числе гражданами, и направлены на защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, в том числе, охрану земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540 утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков, в соответствии с которым под сельскохозяйственным использованием понимается ведение сельского хозяйства.

Спорные земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования для сельскохозяйственного использования, что в силу действующего законодательства, предполагает определенную процедуру перевода из одной категории в другую.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, определенном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (абзац восьмой пункта 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений согласно пункту 1 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Какого-либо акта органа исполнительной власти Ленинградской области о переводе земель, из которых образованы спорные участки, в земли иной, нежели чем категория земель сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 7 ЗК РФ), не принималось, доказательств, подтверждающих обратного ни суду первой инстанции, ни судебной коллегии представлено не было.

С учетом изложенного, без перевода земли сельскохозяйственного назначения в иную категорию, включение таких земель в границы населенного пункта законом не предусмотрено.

Довод жалобы о том, что спорные земельные участки относятся к землям сельскохозяйственного использования и могут использоваться, в том числе для ведения садоводства, дачного строительства и не являются сельскохозяйственными угодьями, судебная коллегия полагает не состоятельной.

Согласно ч. 1, п. 1 ч. 9 ст. 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться, помимо прочих, зоны сельскохозяйственного использования, в состав которых также включаются зоны сельскохозяйственных угодий (в том числе, сенокосы, пастбища, залежи), при этом ч. 6 ст. 36 ГрК РФ определено, что градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Конкретные виды и состав территориальных зон указаны в статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - в статье 37 указанного Кодекса.

В соответствии с пунктом 1 части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

При этом сельскохозяйственные угодья, в силу прямого указания закона, не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Согласно выкопировке из генерального плана и Правилам землепользования и застройки муниципального образования «Романовское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области спорные земельные участки находится в зоне сельскохозяйственного использования СХ31 «зона сельскохозяйственных угодий» (т.2 л.д. 112-116).

Данное обстоятельство подтверждается в ответе Управления Росреестра по Ленинградской области от 07.04.2021 (№- исх) на обращение администрации, где указано, что согласно схеме перераспределения земель совхоза АОЗТ «Романовка» (сборный план 1988 года), состоящей на хранении в государственном фонде данных, все земельные участки с кадастровыми номерами № находятся в границах совхоза на территории земель общей долевой собственности АОЗТ «Романовка» по составу угодий – пашня, осушенная закрытым дренажем (т.2 л.д. 108-110).

В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 г., утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 4 июня 2014 г., отмечено, что для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Иного федерального, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Таким образом, законодатель не предполагает изменение вида разрешенного использования земельного участка без изменения существующего целевого режима землепользования сельскохозяйственного угодья.

В силу пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Признание незаконными действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц возможно только при несоответствии их нормам действующего законодательства одновременно с нарушением прав и законных интересов гражданина. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

По данному административному делу таких правовых условий, позволяющих принять решение об удовлетворении заявленных требований, судебной коллегией не установлено, поскольку должностными лицами по итогам рассмотрения обращений своевременно даны ответы, в пределах установленных полномочий, что не противоречит действующему законодательству.

При этом, судебная коллегия обращает внимание, что административные истцы, как на момент обращения с заявлением об изменении зонирования территории, так и в суде первой инстанции не обосновали, по каким причинам и основаниям орган местного самоуправления был обязан принять положительное решение и подготовить проект о внесении изменений в правила землепользования и застройки, то есть не доказали факт нарушения оспариваемым решением прав и законных интересов административных истцов, что является обязательным условием для удовлетворения административного иска.

Кроме того, что в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что в результате применения правил землепользования и застройки спорные земельные участки не используются эффективно, либо им причиняется вред, или снижается их стоимость, не реализуются права и законные интересы правообладателя.

Доводы апелляционной жалобы не содержат оснований, влекущих отмену решения суда, все они были предметом исследования суда первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка. Сама по себе иная оценка автором апелляционной жалобы представленных доказательств и норм действующего законодательства не может служить основанием к отмене правильного по существу решения.

Разрешая спор, суд правильно определил юридически значимые обстоятельства, применил закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку собранным и исследованным в судебном заседании доказательствам и постановил решение, отвечающее нормам материального права при соблюдении требований действующего законодательства, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, направлены на переоценку исследованных судом доказательств.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 01 декабря 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Невдаха Константина Николаевича – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев путем подачи кассационной жалобы через суд, принявший решение.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное определение изготовлено 24.06.2022

(Судья Витер Л.В.)