Решение по делу № 66а-974/2022 от 18.05.2022

УИД № 42OS0000-01-2022-000002-37

                                                                                               Дело № 66а-974/2022

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Новосибирск                                                                10 июня 2022 года

    Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

    председательствующего Знаменщикова Р.В.,

    судей                                 Никитиной Г.Н. и Войтко С.Н.

    при секретаре                   Бурлаковой Н.А.

    рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционные жалобы административного истца Гусева Е.А., административного ответчика правительства Кемеровской области - Кузбасса и заинтересованного лица комитета по управлению муниципальной собственностью администрации Прокопьевского муниципального округа на решение Кемеровского областного суда от 28 февраля 2022 года

    по административному делу № 3а-56/2022 по административному исковому заявлению Гусева Е.А. об оспаривании в части нормативного правового акта.

    Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В., объяснения представителя административного истца Гусева Е.А. - ФИО5, поддержавшей доводы своей апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Гусев Е.А. обратился в суд с административным исковым заявлением к правительству Кемеровской области - Кузбасса, в котором просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с 28 января 2020 года пункт 2 таблицы «Коэффициент, учитывающий особые условия использования земельного участка (КУ)» приложения № 24 к Порядку определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и предоставленные в аренду без торгов, сроков и условий ее уплаты, утвержденному постановлением коллегии администрации Кемеровской области от 05 февраля 2010 года № 47 (далее - Порядок № 47).

В обоснование административных исковых требований указано, что административный истец являлся правообладателем объектов недвижимого имущества, расположенных на земельном участке с кадастровым номером <данные изъяты>. Решением Центрального районного суда города Новокузнецка Кемеровской области от ДД.ММ.ГГГГ удовлетворены исковые требования комитета по управлению муниципальной собственностью администрации Прокопьевского муниципального округа к Гусеву Е.А. о взыскании суммы неосновательного обогащения за пользование земельным участком за период с 28 января 2020 года по 13 августа 2020 года в размере <данные изъяты> рубля <данные изъяты> копеек и процентов за пользование чужими денежными средствами в размере <данные изъяты> рублей <данные изъяты> копеек. Расчет задолженности произведен на основании оспариваемого коэффициента. Между тем, установление повышающего в два раза коэффициента за пользование земельным участком без договора аренды противоречит принципу экономической обоснованности, закрепленному постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» (далее - Постановление № 582), и предусматривает по сути санкцию за пользование земельным участком.

Решением Кемеровского областного суда от 28 февраля 2022 года признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 таблицы «Коэффициент, учитывающий вид использования земельного участка (Кв) на территории Прокопьевского муниципального округа» приложения № 24 к Порядку № 47.

Определением Кемеровского областного суда от 15 марта 2022 года исправлена описка в резолютивной части решения Кемеровского областного суда от 28 февраля 2022 года, в его резолютивной части указано наименование таблицы приложения № 24 к Порядку № 47 как «Коэффициент, учитывающий особые условия использования земельного участка (Ку)».

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, указывая на несогласие с признанием нормативного правового акта недействующим с даты вступления решения суда в законную силу, поскольку суд не восстановил права Гусева Е.А., которые нарушаются с 28 января 2020 года.

Правительство Кемеровской области - Кузбасса в апелляционной жалобе просит отменить решение Кемеровского областного суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований, ссылаясь на то, что в нарушение требований части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в административном исковом заявлении не указаны наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части, а также требование о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правового акта или отдельных его положений. При этом ссылка на Постановление № 582 не обоснована в связи с тем, что оно устанавливает лишь ориентиры при утверждении ставок арендной платы публичными образованиями и применимо только к земельным участкам, находящимся в федеральной собственности. Кроме того, в материалы административного дела представлено экспертное заключение, обосновывающее применение обжалуемого коэффициента, которое в должной мере не было учтено при вынесении решения суда.

Комитет по управлению муниципальной собственностью администрации Прокопьевского муниципального округа в апелляционной жалобе просит отменить судебный акт и отказать в удовлетворении требований административного истца в полном объеме. Полагает, что Гусев Е.А. не является участником арендных правоотношений и отсутствуют доказательства нарушения его прав и законных интересов. Также заинтересованное лицо не согласно с выводом суда первой инстанции об отсутствии финансово-экономического обоснования. Анализ и оценка экономических факторов на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта не представлены в материалы административного дела в силу давности его издания. При этом Порядок № 47 не мог быть принят без соответствующего финансово-экономического обоснования. Кроме того, представленному заключению эксперта судом дана неправильная оценка, согласно которой оно не свидетельствует об экономическом обосновании оспариваемого коэффициента.

В письменных возражениях прокурор, участвовавший в деле, просил решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционными жалобами при указанной явке.

Заслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что Порядок № 47 отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», поскольку он содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, возникающих в связи с определением размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и предоставленные в аренду без торгов на территории Кемеровской области.

При рассмотрении административного дела судом первой инстанции верно установлено, что в период с 28 января 2020 года по 26 ноября 2020 года Гусев Е.А. являлся собственником объектов недвижимости с кадастровыми номерами <данные изъяты>, <данные изъяты> и <данные изъяты>, расположенных по адресу: <адрес>.

Из материалов административного дела следует, что между административным истцом и комитетом по управлению муниципальной собственностью Прокопьевского муниципального округа в Центральном районном суде города Новокузнецка Кемеровской области находился спор о взыскании неосновательного обогащения за пользование земельным участком, расположенным под вышеуказанными объектами недвижимости.

Согласно решению Центрального районного суда города Новокузнецка Кемеровской области от ДД.ММ.ГГГГ, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, расчет неосновательного обогащения за пользование земельным участком на территории Прокопьевского муниципального округа произведен заинтересованным лицом по формуле, установленной пунктом 2.5 Порядка № 47, с использованием значения коэффициента Ку «2», предусмотренного пунктом 2 таблицы «Коэффициент, учитывающий особые условия использования земельного участка (Ку)» приложения № 24 к Порядку № 47.

В связи с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт применялся к административному истцу для расчета неосновательного обогащения за пользование земельным участком, и он полагает, что оспариваемый коэффициент установлен без экономического обоснования, суд первой инстанции аргументированно констатировал право Гусева Е.А. на обращение в Кемеровский областной суд с административным иском о признании недействующим в части Порядка № 47, в связи с чем доводы апелляционной жалобы заинтересованного лица об отсутствии у административного истца права на обращение в суд с рассматриваемым административным исковым заявлением подлежат отклонению.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - коллегией администрации Кемеровской области, в установленной форме - постановление, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования. Административное исковое заявление в части нарушения процедуры его принятия доводов не содержит.

В силу пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

На основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 3 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).

Часть 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата, а также иная плата, предусмотренная Земельным кодексом Российской Федерации.

Из подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Согласно абзацу 3 пункта 1 статьи 9 Устава Кемеровской области - Кузбасса, принятого Законодательным Собранием Кемеровской области 09 апреля 1997 года (далее - Устав), в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, коллегия администрации Кемеровской области являлась высшим исполнительным органом государственной власти Кемеровской области.

Законом Кемеровской области от 29 апреля 2019 года № 23-ОЗ в Устав внесена поправка и в абзаце 3 пункта 1 статьи 9 слова «Коллегия Администрации» заменены словом «Правительство».

В соответствии с подпунктом 8 статьи 3 закона Кемеровской области от 04 июля 2002 года № 49-ОЗ «О разграничении полномочий между органами государственной власти Кемеровской области в сфере земельных отношений» по состоянию на 05 февраля 2010 года коллегия администрации Кемеровской области устанавливала порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Кемеровской области, а также за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.

Постановлением коллегии администрации Кемеровской области от 05 февраля 2010 года № 47 утвержден Порядок определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Кемеровской области.

В силу пункта 1.1 постановления коллегии администрации Кемеровской области от 05 июня 2017 года № 271 «О внесении изменений в постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 05.02.2010 № 47 «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Кемеровской области» заголовок указанного постановления изложен в следующей редакции: «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и предоставленные в аренду без торгов, сроков и условий ее уплаты».

Согласно абзацу 25 пункта 2.6 Порядка № 47 коэффициент, учитывающий особые условия использования земельного участка (Ку) для Прокопьевского муниципального округа, указан в приложении № 24 к Порядку № 47.

Пунктом 2 таблицы «Коэффициент, учитывающий особые условия использования земельного участка (Ку)» приложения № 24 к Порядку № 47 установлен коэффициент со значением «2» при использовании земельного участка без заключения договора аренды.

Указанный коэффициент в соответствии с пунктом 2.5 Порядка № 47 входит в формулу расчета размера годовой арендной платы за земельный участок: А = КС x Кв x Ку x Кк x Ки x Кп x Кпр, где:

А - размер арендной платы;

КС - кадастровая стоимость земельного участка;

Кв - коэффициент, учитывающий вид использования земельного участка;

Ку - коэффициент, учитывающий особые условия использования земельного участка;

Кк - коэффициент, учитывающий особые категории арендаторов;

Ки - произведение коэффициентов, учитывающих уровень инфляции, установленных постановлениями коллегии Администрации Кемеровской области на каждый год;

Кп - коэффициент, применяемый для расчета арендной платы за земельные участки, используемые субъектами малого и среднего предпринимательства, попадающими под категории, установленные статьей 4 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», Кп = 0,97;

Кпр - коэффициент перехода, используемый в случаях, предусмотренных пунктом 2.9 Порядка № 47.

В силу пункта 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Одним из принципов арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установленных Постановлением № 582 является принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года № 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Руководствуясь указанным принципом, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган власти местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом муниципального образования, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности уполномоченным государственным или муниципальным органом должно доказываться путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Оценив представленные административным ответчиком доказательства, суд первой инстанции верно констатировал, что указанных документов правительством Кемеровской области - Кузбасса представлено не было, в связи с чем значение коэффициента, приведенное в пункте 2 таблицы «Коэффициент, учитывающий особые условия использования земельного участка (Ку)» приложения № 24 к Порядку № 47, установлено с нарушением принципа экономической обоснованности определения арендной платы, предусмотренного Постановлением № 582.

Имеющееся в материалах административного дела заключение специалиста от ДД.ММ.ГГГГ № «Технико-экономическое обоснование применения коэффициента Ку к Порядку определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и предоставленные в аренду без торгов, срокам и условиям ее уплаты по Постановлению Коллегии администрации Кемеровской области от 05.02.2010 г. № 47» (далее - Заключение) свидетельствует о том, что установление коэффициента Ку в размере 2 является наиболее оптимальным для расчетов сумм неосновательного обогащения при использовании земли без надлежащих оснований, когда отсутствует документация, в том числе по проектам рекультивации. При этом обоснованность размере коэффициента проверена научными исследованиями с использованием фактических данных о заключенных договорах аренды недропользователями, фактических данных сметно-финансовых расчетов проектов рекультивации, а также отчётных данных о реализованных проектах рекультивации.

В то же время судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что указание в Заключении на установление значения коэффициента как наиболее оптимального при указанных специалистом условиях, не свидетельствует об экономической обоснованности оспариваемого Гусевым Е.А. коэффициента, поскольку соблюдение принципа экономической обоснованности должно быть доказано путем предоставления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки. В этой связи доводы апелляционных жалоб административного ответчика и заинтересованного лица о том, что представленное в материалы дела Заключение подтверждает финансово-экономическое обоснование оспариваемого коэффициента, что не было учтено судом первой инстанции, судом апелляционной инстанции отклоняются. Фактически данное доказательство обосновывает возможность применения коэффициента Ку в размере «2» к лицам, деятельность которых направлена на недропользование, не заключившим договор аренды, при взыскании с них неосновательного обогащения.

Указание комитета по управлению муниципальной собственностью Прокопьевского муниципального округа на то, что анализ и оценка экономических факторов на момент принятия Порядка № 47 не представлены в материалы дела в силу давности его принятия, при этом он не мог быть принят в отсутствие оценки экономических факторов и иных необходимых расчетов, а хранение таких документов не носит обязательный характер, выводов суда первой инстанции об отсутствии доказательств соблюдения принципа экономической обоснованности не опровергает, поскольку соблюдение одного из основных принципов определения арендной платы - принципа экономической обоснованности должно быть доказано путем предоставления соответствующих доказательств. В противном случае сделать вывод о доказанности или недоказанности соблюдения указанного принципа будет невозможно.

Ссылки правительства Кемеровской области - Кузбасса на то, что в нарушение требований части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в административном исковом заявлении не указаны наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части, а также требование о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правового акта или отдельных его положений, опровергаются содержанием административного искового заявления, в котором административным истцом указано на противоречие Порядка № 47 Постановлению № 582 с просьбой признать его противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

Довод административного ответчика о необоснованности указания Гусевым Е.А. на несоответствие Порядка № 47 Постановлению № 582, поскольку оно устанавливает лишь ориентиры при утверждении ставок арендной платы публичными образованиями и применимо только к земельным участкам, находящимся в федеральной собственности, поэтому основания для признания Порядка несоответствующим Постановлению № 582 отсутствуют, не принимается судебной коллегией на основании следующего.

Так, в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26 июня 2015 года (вопрос 7 разъяснений по вопросам, возникающим в судебной практике), сформулирована правовая позиция о том, что Правила определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденные Постановлением № 582, не применяются при определении арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, а также земель, государственная собственность на которые не разграничена. Вместе с тем в силу пункта 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации Постановление № 582 в части установления основных принципов определения арендной платы является общеобязательным при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

Из изложенного следует, что утверждение о применении Постановления № 582 только к земельным участкам, находящимся в федеральной собственности, основано на неправильном толковании правительством Кемеровской области - Кузбасса норм материального права.

Определяя момент, с которого пункт 2 таблицы «Коэффициент, учитывающий особые условия использования земельного участка (Ку)» приложения № 24 к Порядку № 47 подлежит признанию недействующим, суд первой инстанции обосновано исходил из того, что поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся и права граждан и юридических лиц были реализованы, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», оспариваемое положение, вопреки доводам апелляционной жалобы Гусева Е.А., подлежит признанию не действующим с даты вступления решения суда в законную силу.

С учетом изложенного, суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства административного дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам в их совокупности и, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные отношения, принял верное решение. Грубых нарушений норм процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, не допущено, доводы апелляционных жалоб не содержат правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кемеровского областного суда от 28 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы административного истца Гусева Е.А., административного ответчика правительства Кемеровской области - Кузбасса и заинтересованного лица комитета по управлению муниципальной собственностью администрации Прокопьевского муниципального округа - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Кемеровский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 10 июня 2022 года.