Решение по делу № 33а-4142/2016 от 22.08.2016

Каспийский городской суд РД судья А.Д. Джабраилова

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 06 октября 2016 года, по делу №/2016, г. Махачкала

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан в составе председательствующего судьи Джарулаева А-Н.К., судей Ибрагимовой А.М., Магомедовой А.М., при секретаре ФИО4, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по иску прокурора г. Каспийск к администрации ГО «<адрес>» о признании недействующим постановления администрации ГО «<адрес>» от <дата> № «Об утверждении типовых штатов и штатных нормативов численности работников муниципальных образовательных учреждений ГО «<адрес>» с изменениями, внесенными постановлением от <дата> №, по апелляционной жалобе представителя администрации ГО «<адрес>» ФИО6 на решение Каспийского городского суда Республики Дагестан от <дата>, которым требования прокурора удовлетворены и постановлено:

«Признать недействующим постановление администрации ГО «<адрес>» от <дата> № «Об утверждении типовых штатов и штатных нормативов численности работников муниципальных образовательных учреждений ГО «<адрес>» с изменениями, внесенными постановлением от <дата> № «О внесении изменений в постановление администрации ГО «<адрес>» от <дата> № «Об утверждении типовых штатов и штатных нормативов численности работников муниципальных образовательных учреждений ГО «<адрес>», с момента их принятия».

Заслушав доклад судьи Джарулаева А-Н.К., объяснения прокурора ФИО5, судебная коллегия

установила:

прокурор <адрес> обратился в суд с указанным административным иском, мотивируя требования тем, что прокуратурой города проверена законность постановлений администрации городского округа «<адрес>» от <дата> № «Об утверждении типовых штатов и штатных нормативов численности работников муниципальных образовательных учреждений ГО «<адрес>» и от<дата> № «О внесении изменений в постановление Администрации городского округа «<адрес>» № от <дата> «Об утверждении типовых штатов и штатных нормативов численности работников муниципальных образовательных учреждений ГО «<адрес>».

Вынесение постановления административным ответчиком мотивировано исполнением поручения Главы Республики Дагестан и письмами Министерства финансов РД от <дата> №; от <дата> № и от <дата> 02-02 1-28 об оптимизации численности педагогического, административно-управленческого и вспомогательного персонала общеобразовательных учреждений.

Прокурором указывается, что администрация ГО «<адрес>» не может утверждать типовые штаты и нормативы. Типовые штаты могут носить рекомендательный характер, а решение о введении или сокращении тех или иных штатных единиц должен принимать руководитель образовательной организации в пределах фонда оплаты труда. Штатные единицы устанавливаются в количестве, необходимом для реализации основных целей и задач учреждения.

Оспариваемые прокурором постановления не соответствуют положениям действующего законодательства, в том числе Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федерального закона от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в РФ», постановления Правительства РФ от 08.08.2013 № 678 «Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций» и других.

Согласно Уставу ГО «<адрес>» (принят решением Собрания депутатов МО ГО «<адрес>» от <дата> №) администрация городского округа «<адрес>» не наделена полномочием по утверждению типовых штатов и штатных нормативов МБОУ.

В связи с допущенными при вынесении указанных постановлений администрации ГО «<адрес>» от <дата> № и от <дата> № нарушениями законодательства, прокуратурой города на предмет их отмены принесены протесты. Протесты письмом администрации ГО «<адрес>» от <дата> №-п отклонены, с мотивировкой принятия оспариваемых постановлений в целях реализации вопроса организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования, отнесенного к администрации ГО «<адрес>». В соответствии с бюджетным законодательством РФ администрация несет ответственность за исполнение местного бюджета, в связи с чем, администрация городского округа вправе давать рекомендации для утверждения штатов в муниципальных образовательных учреждениях.

Не согласившись с данной позицией административного ответчика, прокурор <адрес> обратился с указанными административными иском в суд.

Судом первой инстанции постановлено приведенное выше решение, с которым не согласился представитель административного ответчика ФИО6

В поданной им апелляционной жалобе поставлен вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного, в связи с неправильным применением норм материального права.

В возражениях прокурором <адрес> указывается о законности и обоснованности решения суда и о несостоятельности доводов жалобы.

Дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания представителей административного ответчика и заинтересованного лица (ст. 150 КАС РФ).

Проверив материалы дела согласно ст. 308 КАС РФ, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, выслушав объяснения прокурора, возражавшего против удовлетворения жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения решения суда, постановленного в соответствии с обстоятельствами дела и требованиями закона.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, администрацией городского округа «<адрес>» приняты постановления от <дата> № «Об утверждении типовых штатов и штатных нормативов численности работников муниципальных образовательных учреждений ГО «<адрес>» (далее постановление администрации от <дата> №) и от <дата> № «О внесении изменений в постановление Администрации городского округа «<адрес>» № от <дата> «Об утверждении типовых штатов и штатных нормативов численности работников муниципальных образовательных учреждений ГО «<адрес>» (далее постановление администрации от <дата> №).

Постановлением администрации от <дата> № в постановление от <дата> № внесены следующие изменения: в приложении № исключить позиции: «-заместитель директора по воспитательной работе; -заместитель директора по науке»; добавить позиции следующего содержания:

«организатор внеклассной и внешкольной воспитательной работы с детьми по расчету.. .»;

Заменить позицию: «-педагог дополнительного образования -по расчету по тарификации» на «педагог дополнительного образования, по расчету:...».

Вынесение постановления мотивировано исполнением поручений Главы Республики Дагестан и письмами Министерства финансов РД от <дата> №; от <дата> № и от <дата> 02-02/1-28 об оптимизации численности педагогического, административно-управленческого и вспомогательного персонала общеобразовательных учреждений.

В тоже время в указанных письмах, которые не являются документами нормативно-правового характера, не указывается о сокращении должности заместителя директора в МБОУ.

В письме первого заместителя главы администрации города ФИО7 от <дата> №, адресованного ФИО8, Министерству образования и науки РД (далее Минобрнауки РД) и прокурору г. Каспийск правомерность сокращения должности заместителя директора по воспитательной работе мотивирована тем, что в соответствии с Типовыми штатами руководящих работников, административно-хозяйственного и учебно-вспомогательного персонала начальных, неполных средних и средних общеобразовательных школ, утвержденных приказом Минпросвещения СССР от 31.12.1986 № 264 предусмотрена штатная должность - заместитель директора по учебной (учебно-воспитательной) работе. В нарушении этого в образовательных учреждениях были ведены, помимо заместителя директора по учебной работе, такие должности как заместитель директора по воспитательной работе и заместитель директора по науке. В связи с чем и с учетом обращений Минфина РД об оптимизации численности педагогического, административно-управленческого персонала образовательных учреждений, принято решение (постановление от <дата> №) о приведении типовых штатов работников образовательных учреждений ГО «<адрес>» в соответствие с приказом Минпросвещения СССР от 31.12.1986 № 264 (л.д. 43).

Минобрнауки РД в письме от <дата> № указывает, что постановление администрации ГО «<адрес>» от <дата> № составлено некорректно, т.к. администрация не может утверждать типовые штаты и нормативы. Типовые штаты носят рекомендательный характер, а решение о введении или сокращении тех или иных штатных единиц должен принимать руководитель образовательной организации (ст. 28 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-Ф3) в пределах фонда оплаты труда. Штатные единицы устанавливаются в количестве, необходимом для реализации основных целей и задач учреждения (л.д. 44).

В связи с допущенными при издании оспариваемых постановлений администрации ГО «<адрес>» от <дата> № и от <дата> № нарушениями законодательства прокуратурой города на предмет их отмены принесены протесты. Протесты письмом администрации ГО «<адрес>» от <дата> №-п отклонены, с мотивировкой принятия оспариваемых постановлений в целях реализации вопроса организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования, отнесенного к администрации ГО «<адрес>». В соответствии с бюджетным законодательством РФ администрация несет ответственность за исполнение местного бюджета, в связи с чем, администрация городского округа вправе давать рекомендации для утверждения штатов в муниципальных образовательных учреждениях.

Не согласившись с данной позицией административного ответчика, прокурор г. Каспийск обратился с указанными административными иском в суд.

В силу ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований

Согласно п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» к вопросам местного значения городского округа отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта РФ), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в РФ» (далее Федеральный закон № 273-Ф3) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами).

В соответствии с ч. 1 ст. 27 Федерального закона № 273-Ф3 образовательные организации самостоятельны в формировании своей структуры.

Согласно ч. 1 ст. 28 названного закона образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации.

К компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся, в том числе: установление штатного расписания; прием на работу работников; заключение с ними и расторжение трудовых договоров; распределение должностных обязанностей; создание условий и организация дополнительного профессионального образования работников; прием обучающихся в образовательную организацию (ч. 3 ст. 28).

Согласно ст. 89 Федерального закона № 273-Ф3 управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер.

Государственное управление в сфере образования осуществляют в пределах своих полномочий федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

Номенклатура должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций утверждается Правительством РФ (ч. 2 ст. 46 Федерального закона № 273-Ф3).

Постановлением Правительства РФ от 08.08.2013 № 678 утверждена номенклатура должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций, которая введена в действие с 01.09.2013 (как и Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в РФ»).

В данной Номенклатуре должность - «организатор внеклассной и внешкольной воспитательной работы с детьми» не предусмотрена. В подразделе 2 раздела 2 Номенклатуры предусмотрена должность - «заместитель руководителя (директора, заведующего, начальника)», причем, не определяя сферу его деятельности (по учебной ли, по воспитательной ли, по научной ли и т.д.).

Согласно приказу Минобрнауки России от 17.05.2012 № 413 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта среднего общего образования» организация, осуществляющая образовательную деятельность, реализующая основную образовательную программу, должна быть укомплектовано квалифицированными кадрами. Уровень квалификации работников организации. осуществляющей образовательную деятельность, реализующей основною образовательную программу, для каждой занимаемой должности должен соответствовать квалификационным характеристикам по соответствующей должности.

В соответствии с Письмом Рособрнадзора от 23.12.2011 № 05-4806 «О направлении Методических рекомендаций по организации и проведению контроля за соблюдением лицензиатом требований и условий при осуществлении образовательной деятельности» образовательный ценз педагогических работников должен соответствовать квалификационным характеристикам соответствующей должности согласно приказу Минздравсоцразвития России от 26.08.2010 № 761н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников образования» (далее -Квалификационный справочник).

В Квалификационном справочнике должность - «организатор внеклассной и внешкольной воспитательной работы с детьми» также не предусмотрена.

Следовательно, в силу изложенного при наименовании должностей педагогических работников следует руководствоваться постановлением Правительства РФ от 08.08.2013 № 678 «Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций» и приказом Минздравсоцразвития России от 26.08.2010 № 761н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел "Квалификационные характеристики должностей работников образования».

Установление штатного расписания относится к компетенции образовательной организации (п. 3 ст. 28 Федерального Закона № 273-ФЗ).

Аналогичная норма о самостоятельном определении штата образовательного учреждения была предусмотрена и ранее действовавшим законом об образовании (п. 1 ст. 32 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1), на что обращало внимание и Минобрнауки РФ в письме от 15.04.2009 № 03-716 «О штатном расписании в образовательных учреждениях». В письме указывается, что приказом Министерства образования и науки РФ от 09.06.2008 № 177 «О признании не подлежащими применению на территории Российской Федерации ведомственных нормативных правовых актов» было отменено действие приказов Минпросвещения СССР, в том числе приказа от 31.12.1986 № 264 «Об утверждении Типовых штатов начальных, неполных средних и средних общеобразовательных школ и дополнительных штатов хозяйственного и обслуживающего персонала общеобразовательных школ с продленным днем», на положения которого ссылался административный ответчик в обоснование законности своего решения.

Из указанного письма следует, что в настоящее время для общеобразовательных учреждений типовые штаты действующим законодательством не предусмотрены. Образовательные учреждения несут ответственность за реализацию образовательных программ и самостоятельно устанавливают структуру управления деятельностью образовательного учреждения, штатное расписание (включая введение тех или иных штатных единиц), распределяют должностные обязанности. Порядок комплектования работников образовательного учреждения закрепляется в его уставе. Число учителей по общеобразовательным предметам определяется исходя из количества классов в соответствии с санитарными правилами и объема учебной нагрузки в соответствии с учебным планом.

В соответствии с частями 4 и 5 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в РФ» нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, правовых актах органов местного самоуправления, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

В случае несоответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, правовых актах органов местного самоуправления, нормам настоящего Федерального закона применяются нормы настоящего Федерального закона, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Согласно частям 1, 2 и 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2013 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер (ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В соответствии со ст. 3 Закона Республики Дагестан от 16.04.1997 № 8 «О нормативно-правовых актах Республики Дагестан» нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной Законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение и гарантированных государством.

Согласно пункту 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»: - «Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений».

Оспариваемое постановление административного ответчика, хотя и не содержит непосредственно в себе общеобязательных правил поведения, но является нормативным правовым актом в силу следующих признаков: является результатом правотворческой деятельности органа местного самоуправления и его должностных лиц; содержит общеобязательные предписания (правила поведения) в виде норм права, влекущих юридические последствия (возникновение правоотношений); рассчитаны на неоднократное применение, постоянное или длительное действие; распространяются на широкий круг субъектов и обращены ко всем либо к неопределенному кругу лиц.

На основании постановления административного ответчика руководителями муниципальных бюджетных общеобразовательных учреждений изданы приказы, в соответствии с которыми должности заместителей директоров по воспитательной работе и науке сокращены, произведены другие штатно-организационные мероприятия.

Согласно ч. 7 ст. 253 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативно-правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Исходя из изложенного судом первой инстанции вынесено законное и обоснованное решение об удовлетворении исковых требований. Решение суда постановлено в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, фактическими обстоятельствами и письменными материалами дела.

Доводы апелляционной жалобы, в том числе о том, что оспариваемые прокурором постановления административного ответчика носят рекомендательный характер и их действие распространено на ограниченный круг лиц, не могут служить основанием для отмены решения суда, поскольку обстоятельства дела исследованы судом и им дана правильная оценка. Выводов, сделанных судом первой инстанции, доводы апелляционной жалобы не опровергают, оснований, предусмотренных ст. 310 КАС РФ, для отмены решения суда в апелляционной порядке, по делу не усматриваются.

Руководствуясь ст.ст. 308, 309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Каспийского городского суда Республики Дагестан от <дата> по данному делу оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя администрации ГО «<адрес>» ФИО6 - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи