Решение по делу № 8а-4241/2020 [88а-5405/2020] от 19.06.2020

Дело №а-1733/2019

      № 88а-5405/2020

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Владивосток                                                                  5 августа 2020 года

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 14.08.2020

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Зайцевой О.А. и Ровенко П.А.

    рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования «Холмский городской округ» на решение Холмского городского суда Сахалинской области от 6 ноября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 12 марта 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Холмского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Холмский городской округ», муниципальному унитарному предприятию «Тепловые сети», Управлению жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования «Холмский городской округ» о признании незаконным бездействия, выраженного в непринятии мер по обеспечению общего нормативного запаса топлива на территории села Чехов и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции Зайцевой О.А., возражения относительно доводов кассационной жалобы старшего прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО5, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Холмский городской прокурор обратился в Холмский городской суд Сахалинской области в интересах неопределенного круга лиц – жителей МО «Холмский городской округ» с вышеназванным административным исковым заявлением к администрации муниципального образования «Холмский городской округ», муниципальному унитарному предприятию «Тепловые сети».

Определением суда от 24 октября 2019 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечено Управление жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования «Холмский городской округ».

С учетом уточненных требований прокурор просил признать незаконным бездействие администрации муниципального образования «Холмский городской округ» (далее – администрация МО «Холмский ГО»), Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования «Холмский городской округ» (далее – УЖКХ администрации МО «Холмский ГО»), муниципального унитарного предприятия «Тепловые сети» (далее – МУП «Тепловые сети»), выраженное в непринятии мер по обеспечению общего нормативного запаса топлива на территории села Чехова Холмского района; возложить на администрацию МО «Холмский ГО», УЖКХ администрации МО «Холмский ГО», МУП «Тепловые сети» обязанность в течение 14 дней со дня вступления решения суда в законную силу, обеспечить нормативный запас топлива на период прохождения отопительного сезона 2019-2020 годов на территории села Чехова Холмского района в соответствии с Нормативами запасов топлива на источниках тепловой энергии ресурсоснабжающих организаций муниципального образования «Холмский городской округ» на 2019 год, утвержденных Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года № 3.10-10-п.

В обоснование заявленных требований указал, что в результате проведенной Холмской городской прокуратурой проверки исполнения МУП «Тепловые сети» законодательства о теплоснабжении, установлено бездействие органа местного самоуправления и ресурсоснабжающей организации по организации и обеспечению надежного теплоснабжения потребителей. В соответствии с Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года №3.10-10-п «Об утверждении нормативов запасов топлива на 1 октября 2019 года на источниках тепловой энергии ресурсоснабжающих организаций муниципального образования «Холмский городской округ» на 2019 год» нормативный запас твердого топлива на котельных МУП «Тепловые сети» должен составлять 2 275,7 тонн твердого топлива: котельная № 1 – 1 080,5 тонн; котельная № 4 – 1 195,2 тонн. Согласно представленной УЖКХ администрации МО «Холмский ГО» информации о поставке и расходу топлива в муниципальном образовании в период прохождения отопительного сезона 2019-2020 годов по состоянию на 1 октября 2019 года в МУП «Тепловые сети» запас твердого топлива составил 708,40 тонн: котельная № 1 – 365,6 тонн; котельная № 4 – 342,8 тонны. Ранее, в связи с тем, что ресурсоснабжающей организацией договор на поставку твердого топлива заключен не был, 16 августа 2019 года руководителю МУП «Тепловые сети» прокурором вносилось представление, которое 2 сентября 2019 года рассмотрено, договор заключен, виновное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности. Также проверкой установлено, что по состоянию на 25 сентября 2019 года ресурсоснабжающей организацией не обеспечен общий нормативный запас топлива, в связи с чем, руководителю МУП «Тепловые сети» и главе муниципального образования объявлены предостережения. Поскольку 1 октября 2019 года на котельных МУП «Тепловые сети» отсутствовал нормативный запас топлива, в отношении директора Предприятия возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 9.17 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Кроме того, в срок до 1 июля 2019 года в нарушение Плана мероприятий по подготовке объектов электроэнергетики, жилищно-коммунального хозяйства и социальной сфере к осенне-зимнему периоду 2019/2020 года, предприятиями не обеспечено погашение задолженности за ранее поставленное топливо. По состоянию на 12 августа 2019 года МУП «Тепловые сети» имеет задолженность за поставленное в 2018-2019 годах твердое топливо в размере 37 492 905 рублей, в связи с чем, его руководителю объявлено предостережение. Организация в границах Холмского городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом относится к вопросам местного значения городского округа и обеспечивается администрацией МО «Холмский ГО».

Решением Холмского городского суда Сахалинской области от 6 ноября 2019 года, с учетом определения суда от 17 января 2020 года об исправлении описки, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 12 марта 2020 года, административные исковые требования Холмского городского прокурора удовлетворены, а также с МУП «Тепловые сети» в доход бюджета муниципального образования «Холмский городской округ» Сахалинской области взыскана государственная пошлина в сумме 300 рублей.

19 июня 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба администрации МО «Холмский ГО», поданная через Холмский городской суд Сахалинской области 11 июня 2020 года, в которой ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений и принятии нового судебного акта.

В обоснование своей позиции администрация МО «Холмский ГО» указала на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права. Так, судами не принято во внимание то, что согласно Приказу Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года № 3.10-10-п «Об утверждении нормативов запасов топлива на 01.10.2019 на источниках тепловой энергии ресурсоснабжающих организаций муниципального образования «Холмский городской округ» нормативный запас твердого и жидкого топлива на источниках тепловой энергии ресурсоснабжающих организаций должен составлять 45-ти суточный запас топлива. Данный запас распространяет свое действие только по состоянию на 1 октября 2019 года, что и было установлено судом. В дальнейшем поддержание 45-ти суточного запаса топлива законодательством не предусмотрено, а Распоряжением Правительства Сахалинской области от 17 апреля 2019 года № 218-р поддержание нормативного запаса топлива по состоянию на 1 число каждого месяца определено для каждого источника тепловой энергии области индивидуально. Суды не указали правовые нормы, на основании которых административные ответчики обязаны поддерживать 45-ти суточный запас топлива на источниках тепловой энергии МУП «Тепловые сети» на протяжении всего отопительного периода 2019/2020 года на территории Холмского городского округа. При этом, в судебном заседании было установлено, что по состоянию на 1 ноября 2019 года на источнике тепловой энергии ресурсоснабжающей организации МУП «Тепловые сети» находилось 2 177,60 тонн твердого топлива, что превышает установленный норматив.

Определением судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 6 июля 2020 года кассационная жалоба администрации МО «Холмский ГО» передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, представители административных ответчиков в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражения старшего прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО6, письменные возражения прокурора Сахалинской области, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

Положениями части 1 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ предусмотрено, что прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Частью 1 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ) предусмотрено, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

К вопросам местного значения относиться организация в границах муниципального городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации в силу пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Аналогичная обязанность закреплена в статье 10 Устава муниципального образования «Холмский городской округ».

Пунктом 1 части 1 статьи 3 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ) обеспечение надежности теплоснабжения в соответствии с требованиями технических регламентов отнесено к общим принципами организации отношений в сфере теплоснабжения.

Часть 1 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ предусматривает, что к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях, в том числе, относится: организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств; выполнение требований, установленных правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду.

В соответствии с частью 5 статьи 20 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ проверка готовности к отопительному периоду теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций осуществляется в целях определения соответствия источников тепловой энергии и тепловых сетей требованиям, установленным правилами оценки готовности к отопительному периоду, наличия соглашения об управлении системой теплоснабжения, готовности указанных организаций к выполнению графика тепловых нагрузок, поддержанию температурного графика, утверждённого схемой теплоснабжения, соблюдению критериев надежности теплоснабжения, установленных техническими регламентами, а источников тепловой энергии также в целях подтверждения наличия нормативных запасов топлива. Теплоснабжающие организации и теплосетевые организации обязаны обеспечить, в том числе, безаварийную работу объектов теплоснабжения, надежное теплоснабжение потребителей.

Согласно пункту 4.1.1 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Минэнерго России от 24 марта 2003 года № 115, эксплуатация оборудования топливного хозяйства должна обеспечивать своевременную, бесперебойную подготовку и подачу топлива в котельную. Должен обеспечиваться запас основного и резервного топлива в соответствии с нормативами.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 13 Правил оценки готовности к отопительному периоду, утвержденных приказом Минэнерго России от 12 марта 2013 года № 103, в целях оценки готовности теплоснабжающих и теплосетевых организаций к отопительному периоду уполномоченным органом должно быть проверено в отношении данных организаций наличие нормативных запасов топлива на источниках тепловой энергии.

Приказом Минэнерго России от 10 августа 2012 года № 377 утвержден Порядок определения нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) (далее – Порядок), который устанавливает правила расчета нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, и основные требования к нормированию запасов топлива (уголь, мазут, торф, дизельное топливо, печное топливо) при производстве тепловой энергии организациями, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм.

Согласно пункту 2 Порядка норматив запасов топлива на котельных рассчитывается как запас основного и резервного видов топлива и определяется по сумме объемов неснижаемого нормативного запаса топлива и нормативного эксплуатационного запаса топлива.

В силу пунктов 3 и 4 Порядка неснижаемый нормативный запас топлива определяется для котельных в размере, обеспечивающем поддержание плюсовых температур в главном корпусе, вспомогательных зданиях и сооружениях в режиме «выживания» с минимальной расчетной тепловой нагрузкой по условиям самого холодного месяца года, и на отопительных котельных с учетом необходимости обеспечения их работы в условиях непредвиденных обстоятельств при невозможности использования или исчерпании нормативного эксплуатационного запаса топлива.

В соответствии с пунктами 11, 12 Порядка нормативный эксплуатационный запас топлива необходим для надежной и стабильной работы котельных и обеспечивает плановую выработку тепловой энергии в случае введения ограничений поставок основного вида топлива. Его расчет производится ежегодно для каждой котельной, сжигающей или имеющей в качестве резервного твердое или жидкое топливо (уголь, мазут, торф, дизельное топливо). Расчеты производятся на 1 октября планируемого года.

Согласно пункту 21 Порядка для расчета размера нормативного эксплуатационного запаса топлива принимается плановый среднесуточный расход топлива трех наиболее холодных месяцев отопительного периода и количество суток: по твердому топливу - 45 суток; по жидкому топливу - 30 суток.

Из приведенных норм следует, что создание нормативных запасов топлива является обязательным для теплоснабжающей организации и для обеспечения надежного теплоснабжения потребителей.

Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года № 3.10-10-п утверждены нормативы запасов топлива на источниках тепловой энергии ресурсоснабжающих организаций муниципального образования «Холмский городской округ» на 2019 год, согласно которым по состоянию на 1 октября 2019 года нормативный запас твердого топлива на котельных МУП «Тепловые сети» должен составлять 2 275,7 тонны, жидкого топлива (мазут) 11,6 тонн; нормативный запас твердого топлива: котельная № 1 – 1 080,5 тонн, котельная № 4 – 1 195,2 тонн.

Как следует из материалов дела, в ходе проведенной Холмской городской прокуратурой проверки исполнения МУП «Тепловые сети» законодательства о теплоснабжении установлено, что МУП «Тепловые сети» является ресурсоснабжающей организацией, основным видом деятельности которой является производство пара и горячей воды (тепловой энергии) в селе Чехов Холмского района Сахалинской области.

В соответствии с договором от 1 августа 2012 года № 5 о закреплении муниципального имущества на праве хозяйственного ведения за МУП «Тепловые сети», в эксплуатации МУП «Тепловые сети» находятся котельные, которые являются источниками теплоснабжения для объектов жилищно-коммунальной и социально-культурной сферы.

Согласно представленной УЖКХ администрации МО «Холмский ГО» информации о поставке и расходу топлива в муниципальном образовании в период прохождения отопительного сезона 2019-2020 годов по состоянию на 1 октября 2019 года в МУП «Тепловые сети» запас твердого топлива составил 708,40 тонн: котельная № 1 – 365,6 тонн; котельная № 4 – 342,8 тонны, что значительно ниже требуемого нормативного запаса топлива, утвержденного Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года № 3.10-10-п (котельная № 1 – 1 080,5 тонн, котельная № 4 – 1 195,2 тонн).

При подготовке к отопительному сезону 2019/2020 годов имело место также незаключение ресурсоснабжающей организацией по состоянию на 16 августа 2019 года договора на поставку твердого топлива, необеспечение по состоянию на 25 сентября 2019 года и 1 октября 2019 года общего нормативного запаса топлива на котельных МУП «Тепловые сети», наличие по состоянию на 12 августа 2019 года непогашенной задолженности МУП «Тепловые сети» за поставку в 2018-2019 годах твердого топлива в размере 37 492,905 тыс. руб., что повлекло за собой принятие мер прокурорского реагирования.

Оценив представленные сторонами доказательства в соответствии со статьей 84 КАС РФ, суды первой и апелляционной инстанции, принимая судебные акты, сослались на положения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении»; Правила технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденные приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 24 марта 2003 года №115; Порядок определения нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), утвержденный приказом Минэнерго России от 10 августа 2012 года № 377; Порядок создания и использования тепловыми электростанциями запасов топлива, в том числе в отопительный сезон, утвержденный приказом Минэнерго России от 22 августа 2013 года № 469; приказ Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года № 3.10-10-п «Об утверждении нормативов запасов топлива на 1 октября 2019 года на источниках тепловой энергии ресурсоснабжающих организаций муниципального образования «Холмский городской округ» на 2019 год», Устав муниципального образования «Холмский городской округ», и пришли к обоснованному выводу, что администрация МО «Холмский ГО», УЖКХ администрации МО «Холмский ГО» и МУП «Тепловые сети» являются лицами, ответственными за принятие мер по обеспечению общего нормативного запаса топлива на территории Холмского городского округа, а также то, что в ходе подготовки основных систем жизнеобеспечения муниципального образования «Холмский городской округ» допущены нарушения, выразившиеся в несоблюдении сроков заключения контрактов на закупку и поставку топлива на объекты жизнеобеспечения, не обеспечено погашение задолженности за ранее поставленное топливо, не обеспечен норматив общего запаса топлива на территории Холмского городского округа (по жидкому топливу), в связи с требования прокурора о наличии незаконного бездействия ответчиков, выраженного в непринятии мер по обеспечению общего нормативного запаса топлива на территории Холмского городского округа и на них была возложена обязанности в течение 14 дней со дня вступления решения суда в законную силу обеспечивать общий нормативный запас топлива на период прохождения отопительного сезона 2019/2020 годов на территории Холмского городского округа, в соответствии с Нормативами запасов топлива на источниках тепловой энергии ресурсоснабжающих организаций муниципального образования «Холмский городской округ» на 2019 год, утвержденными Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года № 3.10-10-п, являются обоснованными.

Довод кассационной жалобы о том, что нормативный запас твердого и жидкого топлива на источниках тепловой энергии ресурсоснабжающих организаций, составляющий 45-ти суточный запас топлива, распространяет свое действие только по состоянию на 1 октября 2019 года, является несостоятельным, поскольку применяемым Приложением к приказу Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года № 3.10-10-п предусмотрено, что нормативы запаса топлива определены на 2019 год, а отсутствие разбивки норматива топлива помесячно указывает на необходимость поддержания общего запаса топлива в течение всего отопительного периода.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы.

Все доводы кассационной жалобы, аналогичны позиции и доводам администрации МО «Холмский ГО» в судах первой и апелляционной инстанции, свидетельствуют о его несогласии с оценкой судами имеющихся в деле доказательств и по сути направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, что в силу статьи 329 КАС РФ выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Холмского городского суда Сахалинской области от 6 ноября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 12 марта 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования «Холмский городской округ» – без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи