Решение по делу № 66а-735/2020 от 27.07.2020

                                                                                        Дело № 66а-735/2020

         АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                               16 сентября 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бутковой Н.А.,

судей    Пластинина И.В., Шадриной Е.В.,

    при секретаре Швец К.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-50/2020 по административным исковым заявлениям Талевлина Андрея Александровича и Казанцева Владимира Николаевича о признании не действующим в части постановления Законодательного Собрания Челябинской области от 26 декабря 2019 г. № 2240 «О внесении изменений в постановление Законодательного Собрания Челябинской области «Об утверждении границ памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны» по апелляционной жалобе Казанцева Владимира Николаевича на решение Челябинского областного суда от 20 мая 2020 г., которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В., объяснения административного истца Талевлина А.А., полагавшего, что апелляционную жалобу следует удовлетворить, представителя административного ответчика Законодательного Собрания Челябинской области Бовиной Л.В., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бердинских С.В., полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением исполнительного комитета Челябинского областного Совета трудящихся от 21 января 1969 г. № 29 «Об охране памятников природы области» к памятникам природы областного значения отнесён Челябинский городской лесопарк.

Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 29 сентября 2011 г. № 610 «Об утверждении границ памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны» утверждены: границы памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны (приложение 1); описание местоположения границ данного памятника природы и его охранной зоны (приложение 2); перечень координат характерных точек границ указанного памятника природы и его охранной зоны (приложение 3).

Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 26 декабря 2019 г. № 2240 (далее – Постановление № 2240), опубликованным 30 декабря 2019 г. на официальном интернет-портал правовой информации http://www.prvo.gov.ru, в названное постановление внесены изменения:

приложение 1 изложено в новой редакции (пункт 1);

в приложении 2: в абзаце втором раздела «Описание местоположения границы памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора»: в первом предложении: «Общая протяженность границы памятника природы Челябинского (городского) бора составляет» цифры «53,97» км заменены цифрами «57,28» км; во втором предложении: «Площадь памятника природы Челябинского (городского) бора составляет» цифры «1130,48» га заменены цифрами «1184,61» га; раздел «Описание местоположения границы памятника природы Челябинского (городского) бора» изложен в новой редакции; раздел «Перечень координат характерных точек границы памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора» изложен в новой редакции (пункт 2).

Талевлин А.А. и Казанцев В.Н., будучи жителями г. Челябинска, обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором с учётом уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просили признать Постановление № 2240 не действующим в части изъятия из территории памятника природы Челябинского (городского) бора земельного участка площадью 4,2321 га, ссылаясь на его противоречие Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Закону Челябинской области от 14 мая 2002 г. 81-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области», вопреки требованиям которых оспариваемое правовое регулирование принято в отсутствие материалов, обосновывающих изъятие из территории Челябинского (городского) бора указанного земельного участка, и положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Административные истцы также просили обязать Законодательное Собрание Челябинской области привести нумерацию поворотных точек, описание и координаты изъятой территории в соответствие с постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 29 сентября 2011 г. № 610 «Об утверждении границ памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны».

Решением Челябинского областного суда от 20 мая 2020 г. Талевлину А.А. и Казанцеву В.Н в удовлетворении заявленных требований о признании не действующим в части постановления Законодательного Собрания Челябинской области от 26 декабря 2019 г. № 2240 «О внесении изменений в постановление Законодательного Собрания Челябинской области «Об утверждении границ памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны» отказано.

В части требований административного искового заявления об обязании Законодательного Собрания Челябинской области привести нумерацию поворотных точек, описание и координаты изъятой территории в соответствие с постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 29 сентября 2011 г. № 610 «Об утверждении границ памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны» производство по административному делу прекращено.

В апелляционной жалобе Казанцев В.Н. просит об отмене решения суда и принятии по делу нового судебного акта об удовлетворении административного искового заявления. Поддерживая правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции, полагает, что решение принято судом первой инстанции с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционной жалобы Законодательным Собранием Челябинской области и участвующим в деле прокурором поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Правовое регулирование вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения подпунктом 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Аналогичная норма содержится и в статье 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что Постановление № 2240 принято в пределах полномочий Законодательного Собрания Челябинской области, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его официального опубликования и введению его в действие. Решение суда в указанной части не обжалуется.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регламентированы Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Федеральный закон № 33-ФЗ).

Данным федеральным законом установлено, что особо охраняемые природные территории – участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

В пункте 2 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ предусмотрено, что с учётом особенностей режима особо охраняемых территорий различаются следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады.

Соответственно, каждая из особо охраняемых территорий имеет собственный режим особой охраны.

В соответствии с пунктами 5, 6 статьи 2 и пунктом 1 статьи 25 Федерального закона № 33-ФЗ памятники природы – уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения, которые могут быть отнесены к особо охраняемой природной территории федерального значения или регионального значения. Решение о создании последних принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вопреки доводам административных истцов, получения положительного заключения государственной экологической экспертизы на проект Постановления № 2240 не требовалось, поскольку проекты нормативных правовых актов в статье 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в качестве объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня не указаны

Из Положения о памятнике природы Челябинской области Челябинский (городской) бор, утверждённого постановлением Правительства Челябинской области от 15 февраля 2007 г. № 27-П, следует, что данный памятник природы имеет особо важное средозащитное, водоохранное, санитарно-гигиеническое, оздоровительное и рекреационное значение для населения Челябинской области и других субъектов Российской Федерации, является уникальным островным бором, реликтом плейстоценовой перигляциальной лесостепи, расположенным в черте г. Челябинска.

Согласно пояснительной записке к проекту Постановления № 2240 изменение границ регионального памятника природы обусловлено присоединением к его территории новой особо охраняемой природной территории – поймы реки Миасс и урочища Монахи и исключением из его состава (упразднением) территории, занятой захоронениями, и участка для расширения ГКУЗ «Челябинская областная детская клиническая больница», подлежащей особой охране на основании постановления Законодательного Собрания Челябинской области от 29 сентября 2011 г. № 610 «Об утверждении границ памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны».

Как пояснил суду апелляционной инстанции Талевлин А.А., в административном иске речь идёт о земельном участке для расширения ГКУЗ «Челябинская областная детская клиническая больница», площадь которого, по мнению административных истцов, составляет 4,2321 га.

В Челябинской области отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения регламентированы Законом Челябинской области от 14 мая 2002 г. № 81-оз «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области (далее – Закон № 81-ЗО).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 30-1 Закона № 81-ЗО изменение границ особо охраняемых природных территорий осуществляется на основании материалов, обосновывающих изменение границ, которые должны содержать материалы комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории, границу которой предполагается изменить.

Вместе с тем, особенности создания, в том числе и новых, особо охраняемых природных территорий и упразднения особо охраняемых природных территорий урегулированы специальными нормами, содержащимися в статьях 3, 4 и 30 Закона № 81-ЗО.

Согласно пункту 1 статьи 3, абзацу второму пункта 1 статьи 4 Закона № 81-ЗО особо охраняемые природные территории создаются на основании материалов, обосновывающих создание особо охраняемых природных территорий, к которым в том числе отнесены материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается создание особо охраняемой природной территории.

В материалах дела имеются материалы комплексного экологического обследования участков территории, расположенных в урочище «Монахи» (или «Монаховые горы») и в пойме реки Миасс от моста по улице Худякова до плотины пруда Коммунар, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий, с целью включения их в границу памятника природы Челябинский (городской) бор, получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы от 22 декабря 2017 г. № 4.

    В статье 30 Закона № 81-ЗО определено, что упразднение особо охраняемых природных территорий допускается, если подлежавшие особой охране природные комплексы и объекты утрачены и не могут быть восстановлены (подпункт 1 пункта 1); упразднение особо охраняемых природных территорий по названному основанию осуществляется на основании материалов, обосновывающих упразднение особо охраняемых природных территорий, которые должны содержать в том числе материалы комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории, которую предполагается упразднить, содержащие рекомендации о целесообразности её упразднения (подпункт 1 пункта 2).

Из пояснений представителя Законодательного Собрания, которые были даны в суде как первой, так и апелляционной инстанций, следует, что исключение из состава особо охраняемой природной территории Челябинского (городского) бора участка для расширения ГКУЗ «Челябинская областная детская клиническая больница» связано с тем, что на этом участке утрачены природные комплексы и объекты, подлежащие особой охране.

В подтверждение этих доводов административным ответчиком представлены материалы комплексного экологического обследования памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора, проведённого в 2017 г.

Однако в этих материалах выводы о том, что на участке территории Челябинского (городского) бора, упраздняемом в целях расширения ГКУЗ «Челябинская областная детская клиническая больница», подлежавшие особой охране природные комплексы и объекты утрачены и не могут быть восстановлены, отсутствуют, равно, как и отсутствуют рекомендации о целесообразности упразднения данной территории.

Иных документов об утрате особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения природными комплекса и объектами, расположенными на указанной части особо охраняемой природной территории памятника природы регионального значения, в целях охраны которых она была образована, в материалах дела не имеется.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 6 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ, абзацем 5 пункта 1 статьи 4 Закона № 81-ЗО органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны согласовывать решения о создании особо охраняемой природной территории, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Поскольку Постановлением № 2240 создаётся новая особо охраняемая природная территория (пойма реки Миасс и урочище Монахи), которая присоединяется к особо охраняемой природной территории памятника природы Челябинского (городского) бора, а также упраздняется часть особо охраняемой природной территории данного памятника природы (участок для расширения ГКУЗ «Челябинская областная детская клиническая больница»), что влечёт утрату этой территорией особой охраны, соответственно, и изменение режима её особой охраны, проект Постановления № 2240 подлежал согласованию с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Между тем, в нарушение предписаний федерального и областного законодательства, имеющего большую юридическую силу, проект Постановления № 2240 с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды согласован не был.

Данные обстоятельства административным ответчиком не опровергнуты и доказательства обратного материалы дела не содержат.

Таким образом, Постановление № 2240 принято с нарушением процедуры, установленной подпунктом «а» пункта 6 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ, абзацем 5 пункта 1 статьи 4, подпунктом 1 пункта 1 и подпунктом 1 пункта 2 статьи 30 Закона № 81-ЗО.

Суд первой инстанции, отказывая административным истцам в удовлетворении административных исковых требований, данные обстоятельства, имеющие существенное значение для административного дела, не учёл и пришёл к неправомерному выводу о том, что Постановление № 2240 не противоречит актам большей юридической силы.

При таких обстоятельствах имеются основания, предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены решения суда в части отказа Талевлину А.А. и Казанцеву В.Н. в удовлетворении административных исковых требований и принятия по делу нового решения о признании Постановления № 2240 недействующим со дня принятия (пункт 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

В то же время, выводы суда о прекращении производства по делу в части требований административных истцов об обязании Законодательного Собрания Челябинской области привести нумерацию поворотных точек, описание и координаты изъятой территории с постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 29 сентября 2011 г. № 610 «Об утверждении границ памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны» являются правильными, поскольку эти требования фактически сводятся к обязанию органа законодательной власти Челябинской области осуществить нормативное правовое регулирование, тогда как в силу принципа разделения властей, закреплённого в статье 10 Конституции Российской Федерации, вмешательство в деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти по рассмотрению вопросов, отнесённых к их исключительной компетенции, не допускается.

Руководствуясь статьями 309 – 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Челябинского областного суда от 20 мая 2020 г. в части отказа в удовлетворении требований Талевлина Андрея Александровича и Казанцева Владимира Николаевича отменить.

Признать недействующим с момента принятия постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 26 декабря 2019 г. № 2240 «О внесении изменений в постановление Законодательного Собрания Челябинской области «Об утверждении границ памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны».

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу Казанцева Владимира Николаевича – без удовлетворения.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в соответствующий кассационный суд через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи