Решение по делу № 3а-182/2019 от 05.08.2019

Дело №а - 182/2019

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

14 октября 2019 г.          г. Пенза                                                                              

Пензенский областной суд в составе

судьи                                Шелахаевой Е.М.,

при секретаре      Юнусовой Ю.А.,

с участием прокурора              Емановой О.И.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Абдуллаева Я.С., Авакяна В.М., Апкаевой Р.Я., Бергольц И.Е., Рузавиной С.Ю., Селиверстовой Г.А., Усмановой С.В., Хинчагова А.Ю. к Министерству сельского хозяйства Пензенской области о признании недействующим подпункта 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года № 1174 в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года № 242,

у с т а н о в и л:

Абдуллаев Я.С. оглы, Авакян В.М., Апкаева Р.Я., Бергольц И.Е., Рузавина С.Ю., Селиверстова Г.А., Усманова С.В., Хинчагов А.Ю. обратились с административным исковым заявлением, в котором просили с учетом уточнения требований признать недействующим подпункт 2 пункта 2 приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года № 1174 «Об утверждении порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области» в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года № 242.

В обоснование своих требований административные истцы указали на то, что на территории города Пензы с 1990 - 2000 годов были размещены занимаемые ими на основании договоров аренды нестационарные торговые объекты, которые до настоящего времени востребованы населением, приносят стабильный доход и имеют постоянных покупателей. Эксплуатация данных торговых объектов осуществлялась до утверждения в городе Пензе схемы размещения нестационарных торговых объектов. Так, Абдуллаев Я.С. оглы занимал место по адресу: <адрес>, Авакян В.М., Апкаева Р.Я., Усманова С.В. - <адрес>, Селиверстова Г.А. - <адрес>), Бергольц И.Е. - <адрес>, Хинчагов А.Ю. - <адрес>, Рузавина С.Ю. - <адрес>.

После расторжения договоров аренды и окончания судебных процессов, касающихся прав административных истцов занимать места без аукциона, они обратились за проведением аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов и заключения договоров на их размещение на новых срок, в чем было отказано по причине исключения мест размещения нестационарных торговых объектов из схемы.

Административные истцы указывают на то, что данная ситуация стала возможной ввиду применения приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года № 1174 с изменениями, внесенными приказом от 21 июня 2016 года № 242, который позволил администрации г. Пензы произвольно пересмотреть ранее предусмотренные места размещения нестационарных торговых объектов.

Оспариваемое положение приказа содержит в себе отдельное самостоятельное основание для исключения этих объектов, не обременённое дополнительными требованиями и обязательствами, предусмотренными частью 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», Методическими рекомендациями по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов Российской Федерации, утверждёнными письмом Минпромторга России от 23 марта 2015 года № ЕВ-5999/08, в связи с чем они лишены возможности реализации своего права на занятие этих мест.

Кроме того, поскольку приказ Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года № 242, внесший изменение в приказ Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года № 1174, опубликован только на Интернет-ресурсе, без опубликования в печатном издании при наличии такового, административные истцы считают процедуру принятия нормативного правового акта нарушенной.

В ходе подготовки дела к рассмотрению судом в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее - Пензенское УФАС России).

Административные истцы Абдуллаев Я.С. оглы, Авакян В.М., Апкаева Р.Я., Бергольц И.Е., Рузавина С.Ю., Селиверстова Г.А., Усманова С.В., Хинчагов А.Ю. в судебное заседание не явились, доверили представление интересов Лызловой И.В., о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежаще и своевременно, представили заявления о рассмотрении дела в свое отсутствие.

Представитель административных истцов Лызлова И.В. (две доверенности от 11 сентября 2019 года, одна - от 12 сентября 2019 года) в судебном заседании поддержала требования административного искового заявления с учетом его уточнения (т. 2 л.д. 98) по доводам, изложенным в нем, в дополнении (т. 1 л.д. 22-24) и в пояснениях (т. 2 л.д. 101-105), просила удовлетворить.

Представитель административного ответчика Министерства сельского хозяйства Пензенской области Конищев М.В. (доверенность от 13 ноября 2017 года) возражал против требований административного искового заявления по доводам, изложенным в возражениях (т. 1 л.д. 165-177) и дополнениях к ним (т. 2 л.д. 156-161), просил производство по делу прекратить, поскольку права административных истцов не были нарушены как нормативным правовым актом в оспариваемой редакции, так и после внесения в него изменений, (состоявшегося в ходе рассмотрения настоящего дела), указывая, что оспариваемый акт к административным истцам не применялся. Просил учесть, что на момент утверждения администрацией г. Пензы новой схемы размещения нестационарных торговых объектов (в которой отсутствовали места административных истцов) у последних не имелось законных оснований для их занятия по причине расторжения договоров аренды.

Представитель заинтересованного лица администрации г. Пензы Андосова Е.Н. (доверенность от 8 мая 2019 года) возражала против требований административного искового заявления по доводам письменных возражений (т. 2 л.д. 115-125). Полагая, что права и законные интересы административных истцов не были нарушены, просила об отказе в удовлетворении требований административного искового заявления либо о прекращении производства по делу.

Представитель заинтересованного лица Пензенского УФАС России Прокаева Е.А. (доверенность от 12 сентября 2019 года) в судебном заседании просила об удовлетворении требований административного искового заявления, представила отзыв (т. 2 л.д. 224-225, л.д. 243-246); на окончание рассмотрения дела после перерыва не явилась; материалы дела содержат заявление руководителя Пензенского УФАС России Демидовой Е.Н. (приказ от 3 июля 2018 года) о рассмотрении дела в отсутствие представителя заинтересованного лица.

С учетом положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), административное дело рассмотрено в отсутствие неявившихся административных истцов, окончено в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение заместителя начальника отдела прокуратуры Пензенской области Емановой О.И., полагавшей административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Министерством сельского хозяйства Пензенской области 23 ноября 2010 года издан приказ № 1174 «Об утверждении порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области» (далее также - приказ от 23 ноября 2010 года № 1174).

Названный нормативный правовой акт на момент обращения административных истцов в суд действовал в редакции с учетом изменений, внесенных приказами Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 июля 2012 года № 1510, от 05 ноября 2015 года № 575, от 21 июня 2016 года № 242.

Пунктом 1.1 приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года "О внесении изменений в Порядок разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утвержденный приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года № 1174 (с последующими изменениями)" (далее - приказ от 21 июня 2016 года № 242) пункт 2приказа от 23 ноября 2010 года № 1174 изложен в следующей редакции:

"2. Схема размещения нестационарных торговых объектов (далее - схема) разрабатывается и утверждается органами местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области, определенными в соответствии с уставами муниципальных образований (далее - уполномоченный орган местного самоуправления).

Включение (исключение) нестационарных торговых объектов в схему, изменение данных, содержащихся в схеме, осуществляется по инициативе уполномоченного органа местного самоуправления, в том числе при поступлении предложений от федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих полномочия собственника имущества, а также от заинтересованных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (далее - заинтересованные лица).

Исключение нестационарных торговых объектов из схемы, изменение данных, содержащихся в схеме, осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления с учетом требований законодательства Российской Федерации при наличии следующих оснований:

1) изменение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;

2) истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта;

3) строительство, реконструкция, ремонт объектов систем электро-, газоснабжения, объектов систем теплоснабжения, объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения федерального, регионального или местного значения, ремонт или реконструкция автомобильных дорог влечет невозможность размещения нестационарного торгового объекта в указанном месте;

4) принято в установленном действующим законодательством порядке решение о резервировании или изъятии земельного участка, на котором размещен нестационарный торговый объект, для государственных или муниципальных нужд".

В ходе рассмотрения настоящего дела в приказ от 23 ноября 2010 года № 1174 приказами Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 сентября 2019 года № 412 (т. 2 л.д. 239-242), а также от 4 октября 2019 года № 426 внесены изменения, подписанные его Министром Бурлаковым А.В., опубликованные на официальном сайте административного ответчика 24 сентября 2019 года и 4 октября 2019 года - соответственно.

Приказом от 4 октября 2019 года № 426 подпункт 2 пункта 2 сформулирован в следующей редакции: «2) истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта (в случае возникновения оснований, предусмотренных абзацами четвертым, седьмым - одиннадцатым подпункта 8.3 пункта 8 настоящего Порядка, в соответствии с которыми отказывается во включении нестационарного торгового объекта в схему)».

Несмотря на данные изменения, внесенные в вышеуказанный нормативный правовой акт, административные истцы оставили требования административного искового заявления без изменения, оспаривая положения приказа от 23 ноября 2010 года № 1174 в редакции приказа от 21 июня 2016 года № 242, поскольку именно данная редакция приказа позволила администрации г. Пензы осуществить действия по исключению занимаемых ими мест из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ) правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют полномочия по реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации; разработке и принятию законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности; разработке и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ).

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ).

Полномочия по утверждению порядкаразработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области в соответствии с пунктом 3.11.6 пункта 3.11 Положения о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области, утверждённого постановлением Правительства Пензенской области от 10 февраля 2009 года № 99-пП (далее - Положение о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области),возложены на данное Министерство.

Согласно пункту 5.1, а также подпункту 5.2.12 пункта 5.2 Положения о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области Министерство возглавляет заместитель Председателя Правительства - Министр сельского хозяйства Пензенской области (далее - Министр), назначаемый на должность и освобождаемый от должности Губернатором Пензенской области в установленном действующим законодательством порядке. Министр по вопросам деятельности Министерства издает приказы (т. 1 л.д. 186-201, т. 1 л.д. 202-221).

В силу пункта 2 Порядка опубликования и вступления в силу актов Правительства Пензенской области и актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 15 декабря 2004 года № 1013-пП (далее - Порядок опубликования) акты Правительства, исполнительных органов подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их подписания. Официальным опубликованием акта считается первая публикация его полного текста в газете "Пензенские губернские ведомости" либо газете "Издательский дом "Пензенская правда", либо первое размещение (опубликование) его полного текста на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), на официальном сайте Правительства Пензенской области и официальных сайтах исполнительных органов государственной власти Пензенской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (т. 1 л.д. 236-238, т. 1 л.д. 239-241).

Оспариваемый нормативный правовой акт в первоначальной редакции от 23 ноября 2010 года (т. 1 л.д. 184-185) принят Министерством сельского хозяйства Пензенской области в установленной форме приказа (подпункт 5.2.12 Положения о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области), подписан Бурлаковым А.В., который на момент его принятия в соответствии с распоряжением Губернатора Пензенской области от 30 июня 2010 года № 32-рП/к и распоряжением Губернатора Пензенской области от 3 ноября 2010 года № 447-р/лс, являясь первым заместителем Министра сельского хозяйства Пензенской области, исполнял его обязанности на период отпуска Министра (т. 1 л.д. 179, т. 2 л.д. 162, 163). В соответствии с пунктом 2 Порядка опубликования текст приказа опубликован в газете «Пензенские губернские ведомости» 10 декабря 2010 года № 105 (476) (т. 1 л.д. 61-62).

Приказ от 21 июня 2016 года № 242 (т. 1 л.д. 180-183) принят Министерством сельского хозяйства Пензенской области также в установленной форме приказа (подпункт 5.2.12 Положения о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области), подписан Бурлаковым А.В., который на момент его принятия в соответствии с распоряжением Губернатора Пензенской области от 30 ноября 2015 года № 284-р/к являлся Министром сельского хозяйства Пензенской области (т. 1 л.д. 178).

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции на момент принятия оспариваемого положения), а также Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Пензенской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства Пензенской области от 12 сентября 2013 года № 682-пП (далее - Порядок), проект приказа от 21 июня 2016 года № 242 прошел оценку регулирующего воздействия, для чего в период с 17 мая 2016 года по 8 июня 2016 года проводились публичные консультации (пункты 4.1 - 4.12 Порядка), уведомление о которых размещалось на официальном сайте органа-разработчика в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (сайт http://www.mcx-penza.ru).

Несмотря на некорректную работу старой версии сайта Министерства сельского хозяйства Пензенской области, судом из представленных скриншотов установлено надлежащее размещение уведомления о проведении публичных консультаций. По результатам проведения публичных консультаций составлена справка по форме, приведенной в приложении № 2 к Порядку (т. 2 л.д. 255-256), а затем Сводный отчет о результатах проведения оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта (далее - Сводный отчет), который по форме соответствует примерной форме, приведенной в приложении № 1 к Порядку (т. 2 л.д. 250-254).

9 июня 2016 года проект нормативного правового акта, пояснительная записка к нему, Сводный отчет вместе со справкой о проведении публичных консультаций направлены в Министерство экономики Пензенской области (т. 2 л.д. 248-260), который в силу пункта 1.5 вышеуказанного Порядка является уполномоченным органом, готовящим письменное заключение об оценке регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта.

14 июня 2016 года Министерством экономики Пензенской области составлено заключение об оценке регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта № 19-816, не содержащее замечаний (т. 1 л.д. 242-243).

Вышеизложенное позволяет суду сделать вывод о том, что нарушений процедуры проведения оценки регулирующего воздействия оспариваемого проекта приказа допущено не было.

В соответствии с пунктом 2 Порядка опубликования (в соответствующей дате принятия приказа редакции постановления от 14 июля 2014 года № 494- пП) текст приказа от 21 июня 2016 года № 242 опубликован 22 июня 2016 года на официальном сайте Министерства http://www.mcx-penza.ru (т. 1 л.д. 245), 13 июля 2016 года зарегистрирован в Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (т. 2 л.д. 164, 165), 4 января 2019 года размещен на портале «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» и вступил в силу со дня его официального опубликования - 22 июня 2016 года.

Таким образом, оспариваемый административными истцами нормативный правовой акт как в первоначальной редакции от 23 ноября 2010 года, так и в редакции с учетом оспариваемых изменений от 21 июня 2016 года был принят Министерством сельского хозяйства Пензенской области по вопросам, отнесенным к его компетенции, подписан уполномоченными на то лицами, с соблюдением формы, порядка принятия, официального опубликования и вступления в силу.

Вопреки доводам административных истцов, нарушения процедуры опубликования нормативного правового акта допущено не было, поскольку населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, была обеспечена возможность ознакомиться с его содержанием путем опубликования в одном из официальных источников. А не опубликование оспариваемого приказа в газете «Пензенские губернские ведомости» не свидетельствует о нарушении порядка обнародования нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и, соответственно, не может служить основанием для признания его недействующим.

По делу установлено, что административные истцы на основании договоров аренды занимали места под размещение нестационарных торговых объектов, а именно: Абдуллаев Я.С. оглы занимал место по адресу: <адрес> (договор аренды от 11 декабря 2008 года № 427/08), Авакян В.М., Апкаева Р.Я., Усманова С.В. - <адрес> (договоры аренды от 7 июня 2007 года № 7990, от 10 октября 2007 года № 8271, от 20 апреля 2009 года № 132/09 - соответственно) (т. 1 л.д. 159-161, л.д. 162-164, т. 2 л.д. 132-136 - соответственно), Селиверстова Г.А. - <адрес> (договор аренды от 7 мая 2002 года № 3350) (т. 1 л.д. 149-151), Бергольц И.Е. - <адрес> (договор аренды от 27 ноября 2006 года № 7618 и договор уступки прав и обязанностей по договору аренды от 27 ноября 2006 года № 7618 от 14 апреля 2016 года) (т. 1 л.д. 152-155), Хинчагов А.Ю. - <адрес> (договор аренды от 26 ноября 2004 года № 6051), Рузавина С.Ю. - <адрес> (договор аренды от 8 ноября 2007 года № 8326) (т. 1 л.д. 156-158).

Как следует из анализа положений главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации (включая пункты 1 и 3 статьи 39.36), частей 1-3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ, федеральный законодатель, осуществляя регулирование предоставления земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в главе V.6 Земельного кодекса Российской Федерации установил особое правовое регулирование использования земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности при размещении на них нестационарных торговых объектов, допустив размещение указанных объектов без предоставления земельных участков и установления сервитута на основании размещения нестационарных торговых объектов.

С 2015 года по настоящее время на территории г. Пензы действовало несколько схем размещения нестационарных торговых объектов (далее также - НТО), а именно:

- утвержденная постановлением администрации г. Пензы от 9 апреля 2015 года, в которую были включены вышеуказанные спорные места размещения НТО административных истцов. Основанием для включения данных мест в схему явились заключенные с ними договоры аренды земельных участков;

- утвержденная постановлением администрации г. Пензы от 18 января 2018 года № 74, в которой в отношении рассматриваемых НТО введен срок размещения с 9 апреля 2015 года по 9 апреля 2018 года (т. 1 л.д. 100-134);

- утвержденная постановлением администрации г. Пензы от 15 мая 2018 года № 835, в которой спорные места размещения НТО отсутствуют (т. 2 л.д. 2-79).

При принятии последних двух схем и исключении спорных НТО из схемы администрация г. Пензы руководствовалась оспариваемым приказом от 23 ноября 2010 года № 1174 в редакции приказа от 21 июня 2016 года № 242, позволяющим исключать НТО из схемы по основанию истечения периода их размещения.

Отказ администрации г. Пензы в проведении аукционов на право заключения договоров на размещение НТО в спорных местах, выраженный в направленных административным истцам письмах от 9 апреля 2018 года (т. 1 л.д. 54-60) мотивирован отсутствием испрашиваемых мест в схеме, исключение которых осуществлено по причине истечения установленного в схеме периода размещения НТО.

Таким образом, внесенные приказом от 21 июня 2016 года № 242 в приказ от 23 ноября 2010 года № 1174 изменения фактически послужили основанием для исключения занимаемых административными истцами мест размещения объектов из схемы НТО, сделав невозможным их участие в аукционе на право заключения договоров для размещения НТО, которые они занимали.

Несмотря на то, что данные НТО до настоящего времени эксплуатируются административными истцами, что признается всеми участниками процесса, хозяйствующие субъекты лишились возможности занимать эти места на законных основаниях.

Согласно части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Утвержденные нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов не могут служить основанием для пересмотра размещения стационарных торговых объектов, нестационарных торговых объектов, строительство или реконструкция которых начаты либо завершены до утверждения указанных нормативов (часть 4 статьи 19 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ).

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года № 225-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» оспариваемое положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой.

Таким образом, Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ предусмотрено сохранение мест размещения НТО в случае утверждения схемы размещения НТО либо внесения в нее изменений, утверждения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, если строительство, реконструкция или эксплуатация таких объектов начаты до указанных изменений.

Несмотря на данное законодательное урегулирование, подпунктом 2 пункта 2 приказа от 23 ноября 2010 года № 1174 в редакции приказа от 21 июня 2016 года № 242 предусмотрено, что исключение нестационарных торговых объектов из схемы, изменение данных, содержащихся в схеме, осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления с учетом требований законодательства Российской Федерации при наличии следующего основания: истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта.

Анализ оспариваемого положения нормативного правового акта позволяет сделать вывод о том, что самостоятельным и достаточным для исключения объекта НТО из схемы является установление формального обстоятельства истечения срока его нахождения в ней; при этом дополнительных требований и обязательств, имеющихся в части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ (о недопустимости исключения из утверждаемой схемы объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы) оспариваемый акт не содержит.

Таким образом, подпункт 2 пункта 2 приказа от 23 ноября 2010 года № 1174 в редакции приказа от 21 июня 2016 года № 242 в той мере, в какой допускает пересмотр мест размещения нестационарных торговых объектов только на основании истечения периода размещения НТО, не предусмотрено федеральным законодательством в качестве самостоятельного основания для такого исключения, противоречит части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ, создает возможность необоснованного препятствования деятельности хозяйствующих субъектов, что запрещено в том числе Федеральным законом от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Судом исследовался и признан несостоятельным довод административного ответчика о законности оспариваемого приказа по причине наличия по тексту пункта 2 фразы «с учетом требований законодательства Российской Федерации», свидетельствующей по мнению этой стороны о том, что исключению из схемы по истечению периода размещения, на который она была утверждена, подлежат только те объекты, размещение которых было осуществлено с нарушением требований закона.

Данное утверждение административного ответчика противоречит буквальному содержанию оспариваемого нормативного правового акта, которым «истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта» предусмотрено в качестве основания без указания на необходимость при его применении установления каких-либо иных обстоятельств, в том числе тех, о которых указывает сторона.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50), проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П, 11 ноября 2003 года № 16-П, 21 января 2010 года № 1-П правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями

Содержащееся в оспариваемом положении приказа указание на учет требований законодательства без приведения его положений или отсылки к положениям допускает его неоднозначное толкование. Указанные выводы о неоднозначности толкования подтверждаются пояснениями представителя административного ответчика о том, что исключение мест из схемы НТО должно применяться органом местного самоуправления не в императивном порядке, а дифференцированно, с учетом иных требований закона и конкретных обстоятельств, что подтверждается тем фактом, что после истечения периода, на который постановлением администрации г. Пензы от 9 апреля 2015 года были утверждены места НТО, из схемы были исключены не все НТО, а лишь часть (в том числе места административных истцов) по усмотрению органа местного самоуправления.

Внесенные в период рассмотрения настоящего дела приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 4 октября 2019 года № 426 изменения также направлены на устранение правовой неопределенности.

Довод административного ответчика о том, что оспариваемое положение применялось к административным истцам в целях устранения нарушений градостроительного законодательства, не принимается судом во внимание, поскольку конкретные обстоятельства исключения мест НТО административных истцов из схемы, а также законность действий органа местного самоуправления подлежат исследованию в рамках административного дела № 2а-1719/2019, которое находится на рассмотрении в Ленинском районном суде г. Пензы по административному иску тех же административных истцов.

Судом установлено, что оспариваемое положение приказа от 23 ноября 2010 года № 1174 в редакции от 21 июня 2016 года № 242 применялось по отношению к административным истцам, поскольку занимаемые ими места НТО, включенные в схему размещения НТО, утверждённую постановлением администрации г. Пензы от 9 апреля 2015 года, были исключены из нее по причине истечения периода времени, на который она была утверждена. Применением нормы, противоречащей федеральному закону, вопреки позиции административного ответчика, нарушены права административных истцов, поскольку возможность занятия спорных мест НТО (как на условиях проведения аукциона, так и без него, на общих основаниях) обусловлена наличием этих мест НТО в схеме (пункт 2 Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утверждённого приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 2 марта 2016 года № 32).

Исключение места размещения объекта НТО из схемы по указанному основанию привело к тому, что административные истцы лишились права претендовать на аукцион на заключение договора на размещение НТО на том же месте на новый срок; для реализации этого права им во исполнение требований, предусмотренных пунктом 8 приказа от 23 ноября 2010 года № 1174, необходимо обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о включении места размещения НТО в схему, которое подлежит отдельному рассмотрению; при этом какие-либо гарантии одобрения данного места у хозяйствующего субъекта отсутствуют.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что факт прекращения действия договоров аренды на момент исключения мест НТО из схемы (на что указывают административный ответчик и заинтересованное лицо) не имеет значения для установления нарушения прав административных истцов.

Суд также принимает во внимание, что в результате внесения изменений в оспариваемый нормативный правовой акт приказами Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 сентября 2019 года № 412 и 4 октября 2019 года № 426 (что произошло в ходе рассмотрения настоящего дела) права административных истцов не перестали затрагиваться, данное внесение изменений не привело к восстановлению их прав. При этом находящееся в производстве Ленинского районного суда г. Пензы административное дело № 2а-1719/2019 приостановлено до рассмотрения настоящего дела, поскольку сопряжено с оценкой действий администрации г. Пензы, осуществленных на основании оспариваемого нормативного правового акта.

Таким образом, судом установлено, что положения оспариваемого нормативного правового акта по отношению к административным истцам применялись, данное применение повлекло нарушение их прав и законных интересов, при этом в результате внесения изменений в данный акт их права не перестали затрагиваться, а при правоприменении могут возникнуть препятствия в восстановлении административных прав истцов. Следовательно, довод административного ответчика о наличии оснований для прекращения производства по делу, является необоснованным, а его соответствующее ходатайство противоречит требованиям части 2 статьи 194, части 11 статьи 213, части 2 статьи 214 КАС РФ и удовлетворению не подлежит.

Суд принимает во внимание, что приказ от 23 ноября 2010 года № 1174 вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую силу, с момента внесения в него изменений приказом от 21 июня 2016 года № 242; хотя и послужил основанием для осуществления полномочий органа местного самоуправления, но не явился основанием для реализации прав граждан и организаций.

С учетом цели восстановления прав административных истцов, которые нарушены применением оспариваемого приказа, суд, применяя положения пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50, полагает необходимым признать оспариваемое положение недействующим с момента его принятия.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в газете «Пензенские губернские ведомости», как в официальном печатном издании, предусмотренном Порядком опубликования.

Расходы по оплате государственной пошлины в сумме 300 рублей, понесенные Хинчаговым А.Ю. при подаче настоящего административного искового заявления, на основании части 1 статьи 111 КАС РФ подлежат взысканию с Министерства сельского хозяйства Пензенской области.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административное исковое заявление Абдуллаева Я.С., Авакяна В.М., Апкаевой Р.Я., Бергольц И.Е., Рузавиной С.Ю., Селиверстовой Г.А., Усмановой С.В., Хинчагова А.Ю. - удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия подпункт 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года № 1174 в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года № 242.

Сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу опубликовать в газете «Пензенские губернские ведомости».

Взыскать с Министерства сельского хозяйства Пензенской области в пользу Хинчагова А.Ю. расходы по оплате государственной пошлины в сумме 300 (триста) рублей.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пензенский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 21 октября 2019 года.

Судья                                                                                              Е.М. Шелахаева