Решение по делу № 2а-1070/2022 от 25.01.2022

Административное дело № 2а-1070/2022

УИД №

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Рязань 18 апреля 2022 года

Советский районный суд г. Рязани в составе председательствующего судьи Прошкиной Г.А., при секретаре судебного заседания Брюнцовой М.А.,

с участием административного истца Шамраевского Ю.В. и его представителя – Климановой Д.Р., действующей на основании доверенности и диплома о высшем юридическом образовании,

представителя административного ответчика администрации г. Рязани – Светиковой И.В., действующей на основании доверенности и диплома о высшем юридическом образовании,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Шамраевского Юрия Владимировича, Нежеренко Лилии Михайловны к администрации города Рязани, главе администрации города Рязани, и.о. заместителя главы администрации города Рязани Савину Сергею Алексеевичу о признании незаконным отказа во внесении изменений в Генеральный план г. Рязани,

УСТАНОВИЛ:

Шамраевский Ю.В., Нежеренко Л.М. обратились в суд с вышеуказанным административным исковом заявлением к администрации города Рязани, мотивируя тем, что им на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами <данные изъяты> <данные изъяты>, <данные изъяты>, <данные изъяты>, <данные изъяты>, расположенные по адресу: <адрес> и с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенный по адресу: <адрес>, соответственно. Земельные участки относятся к зоне прочих оздоровительных учреждений (оздоровительные лагеря, базы отдыха), с видом разрешенного использования туристическое обслуживание, каковой имеет описание: размещение пансионов, туристических гостинец, домов отдыха, не оказывающих услуги по лечению, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них, размещения детских лагерей. На пяти из шести земельных участков в 2018 году были построены объекты капитального строительства, которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости, но используются для постоянного проживания истцов и их семей как единственное жилье. Их многократные попытки получить разрешение на строительство, признать право собственности на постройки в судебном порядке, уведомить администрацию г. Рязани о планируемом строительстве, о внесении изменений в Генеральный план г. Рязани в части изменения функциональной зоны остались без результата. дд.мм.гггг. они обратились к главе администрации г. Рязани с заявлением о внесении изменений в Генеральный план г. Рязани в части изменения функционального зонирования в отношении спорных земельных участков с зоны прочих оздоровительных учреждений на зону жилой застройки индивидуальными жилыми домами. дд.мм.гггг. их предложение было рассмотрено на рабочем заседании комиссии по землепользованию и застройке в г. Рязани с принятием решения об отказе во внесении испрашиваемых изменений, как влекущих сокращение территории в <адрес> площади зон рекреационного назначения. Ранее ответом администрации г. Рязани от дд.мм.гггг. было разъяснено, что действующим градостроительным законодательством не предусмотрена обязанность главы принимать решение об отклонении предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в форме постановления. Ссылаясь на несогласие с решением, принятым комиссией, указывая на то, что земельные участки не попадают в границы ориентировочных санитарно-защитных зон хозяйствующих объектов, не включены в состав лесопаркового зеленого пояса вокруг города, находятся за пределами особо охраняемых природных территорий и достопримечательных мест, смена зоны будет полностью отвечать Генеральному плану развития микрорайона Солотча, а принятие решения об отказе в предоставлении разрешения на внесение изменений в Генеральный план г. Рязани не могло быть принято без соблюдения административных процедур, в том числе организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний, на основании чего просили суд признать незаконным отказ администрации г. Рязани во внесении изменений в Генеральный план города Рязани, утвержденный решением Рязанского городского Совета №-III от дд.мм.гггг. (выписка из протокола рабочего заседания № от дд.мм.гггг. комиссии по землепользованию и застройке в городе Рязани); обязать администрацию провести публичные слушания (общественные обсуждения) по проекту изменений Генерального плана города Рязани в части изменения функционального зонирования с зоны прочих оздоровительных учреждений (оздоровительные лагеря, базы отдыха) (Р10) на зону жилой застройки индивидуальными жилыми домами (Ж3-С) в отношении земельных участков.

К участию в деле в качестве административных соответчиков были привлечены глава администрации города Рязани, и.о. заместителя главы администрации города Рязани, а в качестве заинтересованного лица комиссия по землепользованию и застройке в г. Рязани.

В ходе судебного разбирательства административные истцы исковые требования уточнили, в окончательной форме просили суд признать незаконным отказ главы администрации города Рязани во внесении изменений в Генеральный план города Рязани, содержащийся в письме от дд.мм.гггг. №

В судебном заседании сторона истца административный иск поддержала по изложенным в нем основаниям.

Представитель административного ответчика заявленные требования не признала, указывая на то, что оспариваемое решение принято в пределах компетенции, в полном соответствии с установленным для его принятием порядком и при наличии к тому законных оснований.

Суд, выслушав объяснения сторон и их представителей, посчитав возможным рассмотреть дело в отсутствии иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства и об его отложении не просивших, исследовав материалы дела в полном объеме, приходит к следующему.

Статьей 218 КАС РФ (глава 22 Кодекса) предусмотрено, что гражданин вправе обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу ст. ст. 62, 219, 227 КАС РФ, признание судом своевременно оспоренного решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, несоответствующим нормативным правовым актам и нарушающим права, свободы и законные интересы административного истца, является основанием для вынесения решения об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании такого решения, действия (бездействия) незаконным, и о возложении на административного ответчика обязанности устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению.

Соответственно, отсутствие совокупности таких условий, является основанием для принятия решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Так, ст. ст. 1, 7, 85 ЗК РФ предусмотрено, что земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением, исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Непосредственно территориальное планирование и зонирование территорий для строительства регламентируется градостроительным законодательством.

Исходя из положений ст. ст. 1, 2, 9 ГрК РФ территориальное планирование, как одно из направлений градостроительной деятельности органов власти, являющееся частью процесса по развитию территорий, направлено на определение функциональных зон и планируемого размещения объектов, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, то есть заключается в обеспечении справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов (ст. 18 ГрК РФ).

Согласно ст. 24 ГрК РФ, регламентирующей порядок подготовки и утверждения генерального плана, в том числе внесение изменений в такой план, утверждаются соответствующим представительным органом местного самоуправления (ч. 1); решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются главой местной администрации (ч. 2); при подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания (ч. 11); подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями ст. 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (ч. 3).

По общему правилу, установленному ст. 9 ГрК РФ, документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Вместе с тем, заинтересованным лицам, в том числе правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе, как вносить свои предложения по проекту генерального плана (ч. 10 ст. 24 ГрК РФ); оспорить генеральный план в судебном порядке (ч. 15 ст. 24 ГрК РФ); так и обратиться к главе администрации с предложением о внесении изменений в генеральный план (ч. 16 ст. 24 ГрК РФ).

При этом, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, ст. ст. 1, 2, 7, 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления в рамках своих полномочий самостоятельны в принятии решений по вопросам местного значения, в том числе в принятии муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Из указанного правового регулирования следует, что нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства в их нормотворческую деятельность со стороны органов государственной власти («Обзору законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года», утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 и 14 июня 2006 года).

Более того, исходя из совокупного толкования действующего законодательства, задача органов власти при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав отдельных правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, а в согласовании этих прав, интересов и в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Таким образом, поскольку, как утверждение генерального плана, так и непосредственно инициирование процедуры по внесению изменений в такой план, относится к исключительной компетенции главы местной администрации, само по себе обращение заинтересованного лица к главе администрации с предложением (заявлением) о внесении изменений в генеральный план не является безусловным основанием ни для принятия решения о подготовки проекта внесения изменений в генеральный план, ни тем более для внесения в план испрашиваемых изменений.

Следовательно, обстоятельствами, имеющими юридическое значение для оценки законности результатов (решений, действия, бездействия) рассмотрения заявления (предложений) заинтересованного лица о внесении изменений в генеральный план, является соблюдение порядка рассмотрения такого заявления, соответствие принятого решения, действия, бездействия установленной компетенции, соответствия принятого решения, совершенного действия или допущенного бездействия иным требованиям действующего законодательства, в также наличие (отсутствие) факта нарушения или угрозы нарушения прав, свобод или законных интересов заявителя.

В судебном заседании установлено, что ФИО9 является собственником земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты> <данные изъяты>, <данные изъяты>, <данные изъяты>, <данные изъяты>, расположенных по адресам: <адрес> а Нежеренко Л.М., является собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: Рязань, <адрес>, которые относятся к «зоне прочих оздоровительных учреждений (оздоровительные лагеря, базы отдыха» (Р10), с видом разрешенного использования «туристическое обслуживание» (код 5.2.1), предназначенного для «размещения пансионов, туристических гостинец, домов отдыха, не оказывающих услуги по лечению, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них, размещения детских лагерей», то есть, в том числе для размещения гостиниц и прочих жилых объектов для временного проживания в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1996 года № 132 «Об основах туристической деятельности», Постановлением Правительства РФ от дд.мм.гггг. №, классификатором объектов капитального строительства, утв. Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от дд.мм.гггг. №

дд.мм.гггг. ФИО9 и Нежеренко Л.М. обратились к главе администрации города Рязани с заявлением о внесении изменений в Генеральный план города Рязани, утв. Решением Рязанского городского Совета № от дд.мм.гггг., в части изменения функционального зонирования с «зоны прочих оздоровительных учреждений (оздоровительные лагеря, базы отдыха» (Р10) на «зону жилой застройки индивидуальными жилыми домами» (Ж3-С).

Данное обращение было рассмотрено на рабочем заседании комиссии по землепользованию и застройке в городе Рязани, состоявшемся дд.мм.гггг., с принятием решения о нецелесообразности внесения испрашиваемых изменений в Генеральный план города Рязани.

Письмом № от дд.мм.гггг. за подписью и.о. заместителя главы администрации города Рязани заявителям сообщено об отрицательных результатах рассмотрения обращения на рабочем заседании комиссии по землепользованию и застройке в городе Рязани с приложением выписки из протокола рабочего заседания комиссии № от дд.мм.гггг..

Административные истцы, не заявляя требований о признании недействующим нормативного правового акта - Генерального плана города Рязани, не оспариваемая решение комиссии по землепользованию и застройке, не оспаривая бездействие главы администрации города Рязани по принятию решения о внесении изменений в генеральный план, ограничились постановкой вопроса о правомерности письма № от дд.мм.гггг., расцененного как решение главы администрации об отказе во внесении испрашиваемых изменений в генеральный план.

Давая оценку законности соответствующего решения (действия) должностного лица органа местного самоуправления, в порядке главы 22 КАС РФ, суд исходит из следующего.

На территории г. Рязани Постановлением администрации г. Рязани от дд.мм.гггг. № создана и функционирует Комиссия по землепользованию и застройке, как постоянно действующий орган при главе администрации города Рязани, целями деятельности которого является рассмотрение отдельных вопросов землепользования и застройки, в том числе осуществление подготовки главе администрации города Рязани заключений по рассмотрению обращений заинтересованных лиц о внесении изменений в Генеральный план города Рязани (1.3.3).

В Постановлении указано, что внесение изменений в Генеральный план города Рязани осуществляется в порядке, установленном решением Рязанской городской Думы от дд.мм.гггг. № «Об утверждении Положения о порядке внесения изменений в Генеральный план города Рязани» и настоящим постановлением (п. 6.1).

Согласно Положения о порядке внесения изменений в Генеральный план города Рязани и Положения о комиссии по землепользованию, предложения заинтересованного лица о внесении изменений в Генеральный план города Рязани, адресуемые главе администрации города Рязани, должны содержать причины, основания и цель внесения изменений в Генеральный план города Рязани, а также соответствующий картографический материал.

Глава администрации города Рязани вправе направить указанные предложения на рассмотрение Комиссии (п. 6.3), по результатам рассмотрения которого на рабочем заседании Комиссией принимается решение: о согласии с предложениями о внесении изменений в Генеральный план города Рязани и целесообразности внесения таких изменений или об отсутствии целесообразности внесения таких изменений (п. 6.4).

На основании протокола рабочего заседания Комиссия подготавливает выписку, в которой содержится одно из указанных решений, которая носит рекомендательный характер (п. 6.5).

В течение десяти дней со дня рассмотрения предложений на рабочем заседании Комиссия направляет главе администрации города Рязани обращение заявителя с предложениями о внесении изменений в Генеральный план города Рязани, выписку из протокола рабочего заседания Комиссии для принятия решения о подготовке проекта изменений в Генеральный план города Рязани (п. 6.6).

В соответствии с Положением о порядке внесения изменений в Генеральный план, глава администрации города Рязани в течение 10 рабочих дней со дня поступления предложений о внесении изменений в Генеральный план принимает решение о подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план (в форме постановления администрации города Рязани).

По смыслу данных норм в их системном толковании, ни действующим градостроительным законодательством, ни муниципальными нормативными актами, не предусмотрена обязанность главы местной администрации принимать решение об отклонении предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в форме постановления.

В свою очередь, полномочия по подписанию исходящей корреспонденции главы администрации города Рязани по вопросам архитектуры и градостроительства, в том числе ответов на обращения физических лиц, делегированы заместителю главы администрации города Рязани, а именно и.о. заместителя главы Савину С.А. (п. 1.23 Постановления администрации города Рязани от дд.мм.гггг. №).

Таким образом, письмом от дд.мм.гггг. №-Исх. за подписью и.о. заместителя главы администрации г. Рязани Савина С.А. в адрес заявителя в установленный срок были направлены выписки из протокола рабочих заседаний Комиссии, содержащие причины отклонения предлагаемых изменений, и, по сути, сообщено о принятии главой администрации города Рязани решения об отклонении предложений о внесении изменений в Генеральный план.

Вопреки заведомо ошибочной позиции стороны административного истца, не оформление решения о результатах рассмотрения предложений заинтересованных лиц о внесении изменений в Генеральный план постановлением за подписью главы администрации города Рязани постановлением, а направление информации о результатах рассмотрения заявлений заинтересованных лиц письмом за подписью и.о. главы администрации не противоречит нормам действующего законодательства и не влечет нарушение прав заявителей, поскольку не препятствует оспариванию данного решения, в том числе в судебном порядке.

Возложение на администрацию на данном этапе истребуемой административными истцами обязанности по проведению публичных слушаний по проекту изменений в Генеральный план города невозможно, поскольку это противоречило бы законодательно установленной процедуре их проведения.

Возложение на администрацию истребуемой административными истцами обязанности осуществить правовое регулирование путем внесения изменения в нормативный правовой акт предполагает вмешательство в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления, также выходит за рамки судебной компетенции, поскольку повлекло бы нарушение исключительной компетенции последнего.

Принимая во внимание вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным лицом, в форме, не противоречащей закону, и в порядке, урегулированном законодательством муниципального образования.

Кроме того, из материалов дела усматривается, что административные истцы, обращаясь по вопросу внесения изменений в Генеральный план города Рязани, связанных с изменением функционального зонирования территории в отношении принадлежащих им земельных участков, по сути, обосновывали свои предложения исключительно необходимостью легализации (с постановкой на кадастровой учет и регистрацией права собственности) объектов капитального строительства, возведенных на данных земельных участках без оформления необходимой документации и используемых в качестве индивидуальных жилых домов.

Между тем, указанное не может быть рассмотрено как основание для внесения изменений в Генеральный план, на что прямо указано в заключении Комиссии по землепользованию, так как решением Рязанской городской Думы от 27 декабря 2012 года № 515-I утверждены изменения в Генеральный план города Рязани, которыми первоочередными мероприятиями территориального планирования, направленными на развитие функционально-планировочной структуры территории, на развитие основных функциональных зон для обеспечения размещения объектов капитального строительства, признано сохранение за микрорайоном Солотча санаторно-курортных и рекреационных функций для обеспечения лечения и отдыха различных возрастных и социальных групп населения; а также обеспечение в микрорайоне индивидуального жилищного строительства за счет внутренних территориальных резервов сложившихся жилых зон (п. 3.1).

Доводы административных истцов о том, что смена функционального назначения зон в месте расположения принадлежащих им земельных участков с зоны Р10 на зону Ж3-С вытекает из положений Генерального плана развития микрорайона Солотча, изложенных в п. 3.3.1, касающихся мероприятий территориального планирования по развитию и размещению объектов жилищного фонда, о планируемом объеме жилищного строительства, увеличении жилищной обеспеченности и размерах территорий, необходимых для размещения нового жилого строительства, а также в п. 4, определяющих существующие и планируемые технико-экономические показатели территории, основаны на неправильном толковании данного нормативного правового акта.

Напротив, учитывая, что в целом согласно Генеральному плану города, наиболее приоритетными признаны мероприятия по устойчивому развитию микрорайона Солотча в качестве рекреационного кластера, и, в частности, по сохранению за ним санаторно-курортных функций, интересы отдельных собственников земельных участков не могут идти в разрез с интересами органа местного самоуправления, определяющего направление развития муниципального образования, исходя из интересов неопределенного круга лиц.

При этом предполагается, что публичные слушания, которые должны были проводиться по вопросу внесения изменений в Генеральный план города в 2012 году и предоставляли возможность каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, участвовать в его обсуждении, выявили по данному общественно значимому вопросу коллективное мнение неопределенного круга (Определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 года № 931-О-О).

При таком положении дела, учитывая отсутствие законодательного регулирования, которое бы обязывало орган местного самоуправления безусловно принимать положительное решение по вопросам изменения функционального назначения территориальных зон и (или) по вопросам внесения изменений в нормативные правовые акты, их устанавливающие, оспариваемое отрицательное решение по таким вопросам, будучи достаточно мотивированным, соответствует требованиям действующего законодательства.

Более того, административные истцы, приобретая право собственности на земельные участки, заведомо знали, как об установленном для них виде разрешенного использования, так и об их расположении относительно функциональных зон, установленных Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки, но при отсутствии разрешительной документации разместили на данном участке индивидуальные жилые дома.

Каких-либо иных оснований в обоснование своих требований административными истцами не приведено и доказательств невозможности использования земельных участков в соответствии с их разрешенным видом использования не представлено.

Принимая во внимание вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение, принятое в пределах компетенции должностных лиц органа местного самоуправления, в установленной форме и порядке, не противоречит действующему законодательству и прав административных истцов не нарушает, ни прав на рассмотрение их предложений о внесении изменений в Генеральный план города, ни прав на принадлежащие им земельные участки, ни тем более прав на легализацию объектов жилищного строительства, ввиду отсутствия у них таковых.

Не установление факта незаконности решений, действий (бездействия) должностных лиц органа местного самоуправления, повлекшего нарушение прав и законных интересов административныхистцов, является безусловным основанием для принятия решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления Шамраевского Юрия Владимировича, Нежеренко Лилии Михайловны к администрации города Рязани, главе администрации города Рязани, и.о. заместителя главы администрации города Рязани Савину Сергею Алексеевичу о признании незаконным отказа во внесении изменений в Генеральный план г. Рязани – отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в судебную коллегию по административным делам Рязанского областного суда через Советский районный суд г. Рязани в течение месяца со дня изготовления решения в мотивированной форме.

Судья /подпись/