Решение по делу № 3а-518/2019 от 19.06.2019

Дело № 3а-518/2019

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

30 июля 2019 года город Архангельск

Архангельский областной суд в составе:

судьи Лобановой Н.В.,

при секретаре Шинаковой М.В.,

с участием прокурора Архангельской областной прокуратуры Загвоздиной Н.А., представителя административного ответчика Архангельского областного Собрания депутатов Чувашевой О.А., представителя административного ответчика губернатора Архангельской области Рябовой Е.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление <данные изъяты> прокурора Архангельской области А.С. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений закона Архангельской области от 3 июня 2003 года № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях»,

установил:

постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от ДД.ММ.ГГГГ № принят закон Архангельской области № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях».

Пункт 4 статьи 7.7 данного областного закона устанавливает административную ответственность за сброс, складирование и (или) временное хранение мусора, порубочных остатков деревьев, кустарников, а также листвы и других остатков растительности на территориях общего пользования населенных пунктов Архангельской области вне мест, специально отведенных для этого органами местного самоуправления поселений и городских округов Архангельской области, а равно непринятие мер по ликвидации несанкционированных свалок мусора, порубочных остатков деревьев, кустарников, а также листвы и других остатков растительности на территориях общего пользования населенных пунктов Архангельской области.

Приведенная норма введена в закон Архангельской области № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» законом Архангельской области от 20 декабря 2017 года № 589-40-ОЗ, опубликованным 21 декабря 2017 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, а также в печатном издании «<данные изъяты>» №, вступила в силу 1 марта 2018 года и на дату рассмотрения дела является действующей.

<данные изъяты> прокурора Архангельской области А.С. обратился в суд с административным иском о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим с даты вступления решения суда в законную силу пункта 4 статьи 7.7 закона Архангельской области № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» (в редакции закона Архангельской области от 20 декабря 2017 года № 589-40-ОЗ).

В обоснование административного иска ссылается на то, что данная норма в нарушение требований пункта 3 части 1 статьи 1.3, пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также содержит признаки неопределенности, поскольку ее диспозиция предусматривает возможность привлечения к административной ответственности как за нарушение законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия, так и за несоблюдение правил благоустройства муниципальных образований.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Загвоздина Н.А. на удовлетворении административного иска настаивала по изложенным основаниям.

Представитель административного ответчика Архангельского областного Собрания депутатов Чувашева О.А. и представитель административного ответчика губернатора Архангельской области Рябова Е.П., возражая против удовлетворения административного иска, пояснили, что нормативный правовой акт, отдельные положения которого оспариваются, принят в пределах предоставленных представительному органу субъекта Российской Федерации полномочий с соблюдением установленной процедуры, действующему федеральному законодательству не противоречит.

Заслушав объяснения сторон, изучив материалы административного дела, суд приходит к следующему.

В силу пункта «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП Российской Федерации) и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1.1 данного кодекса).

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится: установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний (часть 1 статьи 1.1, часть 1 статьи 1.3 КоАП Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в числе прочего, установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Закон Архангельской области № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» в действующей редакции принят уполномоченным органом государственной власти Архангельской области. Форма и порядок его принятия, включая опубликование, в рассматриваемом случае также соблюдены, что подтверждается представленными в деле материалами, лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Разрешая вопрос о соответствии пункта 4 статьи 7.7 закона Архангельской области № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» (в редакции закона Архангельской области от 20 декабря 2017 года № 589-40-ОЗ) положениям федерального законодательства, суд исходит из следующего.

Как указывают административные ответчики, приведенная норма устанавливает административную ответственность за нарушение норм и правил содержания территорий общего пользования населенных пунктов Архангельской области, в том числе, правил благоустройства муниципальных образований Архангельской области, то есть принят по вопросу, отнесенному приведенными выше положениями федерального законодательства к сфере правового регулирования субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

В силу пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

В соответствии с двадцать первым абзацем части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Перечень вопросов, которые могут регулировать правила благоустройства территории муниципального образования, установлен частью 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. К числу таких вопросов, в частности, относятся вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями, уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период.

Вместе с тем, из приведенных норм следует, что правила благоустройства территории муниципального образования как муниципальный правовой акт является комплексным, и то обстоятельство, что названные правила определяют общие требования к благоустройству территории населенных пунктов в целях создания для населения безопасной, удобной и привлекательной среды, отнюдь не предполагает исключение из системы правовых регуляторов в сфере благоустройства территорий муниципальных образований правил и стандартов, требований и предписаний, установленных федеральным законодательством, в частности, жилищного, градостроительного законодательства, законодательства в сфере обращения с отходами потребления и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Указание в части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ на возможность регулирования правилами благоустройства вопросов содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями, уборки территории муниципального образования само по себе не свидетельствует о том, что эти положения могут быть установлены уполномоченным органом местного самоуправления произвольно, иначе, чем предусмотрено федеральным законодательством, регулирующим правоотношения в соответствующей сфере, в том числе, в сфере обращения с отходами потребления.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду установлены Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Правоотношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения урегулированы Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Согласно статье 28 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», статье 55 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» неисполнение или ненадлежащее исполнение санитарного законодательства и законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами должностными лицами и гражданами влечет за собой дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Часть 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусматривает, что отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статья 5 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» относит установление требований при обращении с группами однородных отходов I - V классов опасности, утверждение правил обращения с твердыми коммунальными отходами к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами.

В частности, пункт 7 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» устанавливает запрет на размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

Федеральным законом от 31 декабря 2017 года № 503-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены комплексные изменения в федеральные законы, регулирующие правоотношения в сфере обращения с отходами.

В частности, Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» дополнен статьей 13.4 «Требования к местам (площадкам) накопления отходов».

Девятнадцатый абзац статьи 1, пункт 1 статьи 13.4 названного федерального закона устанавливают императивное правило о том, что накопление отходов (складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения) допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации, указанным в пункте 1 статьи 13.4 указанного федерального закона, а также правилам благоустройства муниципальных образований (пункт 3 статьи 13.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ).

Органы местного самоуправления определяют схему размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и осуществляют ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации. Правила обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и правила ведения их реестра включают в себя порядок создания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, правила формирования и ведения реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, требования к содержанию реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов (пункт 4 статьи 13.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ).

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что воспроизведение в правилах благоустройства муниципальных образований отдельных положений федерального законодательства, в данном случае – законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления, устанавливающего запрет накапливать и размещать отходы вне отведенных для этого мест (пункт 7 статьи 12, пункт 1 статьи 13.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»), само по себе не означает, что установление такого запрета относится к полномочиям органов местного самоуправления как они определены пунктом 25 части 1 статьи 16, статьей 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

В рассматриваемом случае для разграничения полномочий федерального законодателя и органов местного самоуправления на осуществление правового регулирования необходимо установить, на регламентацию какой сферы общественных отношений направлено то или иное правовое предписание.

Рассмотрим с этой точки зрения диспозицию пункта 4 статьи 7.7 закона Архангельской области от 3 июня 2003 года № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях». Названная норма предусматривает административную ответственность за:

- сброс, складирование и (или) временное хранение мусора, порубочных остатков деревьев, кустарников, а также листвы и других остатков растительности на территориях общего пользования населенных пунктов Архангельской области вне мест, специально отведенных для этого органами местного самоуправления поселений и городских округов Архангельской области;

- непринятие мер по ликвидации несанкционированных свалок мусора, порубочных остатков деревьев, кустарников, а также листвы и иных остатков растительности на территориях общего пользования населенных пунктов Архангельской области.

При этом необходимо учитывать, что четвертый абзац статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» под обращением с отходами понимает деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов.

Таким образом, анализ приведенной нормы закона Архангельской области от 3 июня 2003 года № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» свидетельствует о том, что объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления, объективную сторону образуют деяния (действия или бездействие), заключающиеся в нарушении предписания о накоплении и размещении отходов только в специально отведенных для этого местах.

Вместе с тем, как уже указывалось, требования о накоплении отходов на территории населенных пунктов только в местах (на площадках) накопления отходов, специально отведенных для этого органами местного самоуправления, а о размещении отходов – на специальных объектах размещения отходов установлены пунктом 7 статьи 12, пунктом 1 статьи 13.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая правовая норма вводит административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе, за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, что в силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП Российской Федерации относится к полномочиям Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях.

Административная ответственность за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании отходов производства и потребления установлена статьями 6.3 и 8.2 КоАП Российской Федерации, в связи с чем установление региональным законом административной ответственности за аналогичные правонарушения с неизбежностью создает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях и, как следствие, порождает правовую неопределенность.

Неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части является самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта или его части противоречащими федеральному законодательству и недействующими (пункт 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Данную неопределенность, вопреки утверждению административных ответчиков, не устраняет приложение к статье 7.7 закона Архангельской области от 3 июня 2003 года № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» поскольку, как уже указывалось ранее, правила благоустройства муниципальных образований, являясь комплексным нормативным правовым актом, могут воспроизводить отдельные предписания нормативных правовых актов Российской Федерации.

Принимая во внимание изложенное, суд приходит к выводу о том, что пункт 4 статьи 7.7 закона Архангельской области от 3 июня 2003 года № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» противоречит пункту 3 части 1 статьи 1.3 КоАП Российской Федерации, допускает неоднозначное толкование, в связи с чем подлежит признанию недействующим.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учетом разъяснений, данных в четвертом абзаце пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суд считает необходимым признать оспариваемые положения нормативного правового акта недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В силу указания пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации - http://pravo.gov.ru.

Руководствуясь статьями 178-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление <данные изъяты> прокурора Архангельской области А.С. удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с даты вступления решения суда в законную силу пункт 4 статьи 7.7 закона Архангельской области от 3 июня 2003 года № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях».

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации - http://pravo.gov.ru.

На решение суда лицами, участвующим в деле, может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором – принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи апелляционных жалобы или представления через Архангельский областной суд.

Мотивированное решение суда изготовлено 2 августа 2019 года.

Судья Н.В. Лобанова