Решение по делу № 33а-1926/2020 от 26.06.2020

дело № 33а-1926/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Астрахань 8 июля 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда в составе:

председательствующего Обносовой М.В.,

судей областного суда Хаировой Д.Р., Степина А.Б.,

при помощнике судьи Смахтиной Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Обносовой М.В. дело по апелляционной жалобе и дополнение к ней администрации Советского района г. Астрахани на решение Советского районного суда г. Астрахани от 23 апреля 2020 года по административному иску администрации Советского района г.Астрахани к Управлению по Ростовской, Волгоградской и Астраханской области и республике Калмыкия Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) об оспаривании представления,

установила:

администрация Советского района г. Астрахани обратилась в суд с административном иском к Управлению по Ростовской, Волгоградской и Астраханской области и республике Калмыкия Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) об оспаривании представления органа государственного контроля (надзора). В обоснование требований административный истец указал, что 26 сентября 2019 года заместителем начальника отдела контроля и надзора в области карантина растений и семеноводства Чемидовым П.Б. в отношении администрации Советского района г. Астрахани вынесено представление о принятии мер по локализации и ликвидации очага карантинного сорного растения повилики путем проведения агротехнических, химических мер борьбы на земельных участках, расположенных по адресам: <адрес> (нечетная сторона), вдоль ограждения СЗК «Звездный (<адрес>) и автомобильной дороги до АЗС «Лукойл»; <адрес> (вдоль автомобильной дороги); <адрес>, у перекрестка с <адрес> вдоль автомобильной дороги (на светофоре по обеим сторонам); <адрес>, напротив №. 26 сентября 2019 года в отношении администрации <адрес> вынесено постановление о назначении административного наказания № в виде предупреждения, которым установлено, что администрацией <адрес> не соблюдены требования Федерального закона от 21 июля 2014 года № 206-ФЗ «О карантине растений» и приказа Министерства сельского хозяйства Российской Федерации №1 от 09 января 2017 года, а именно: не известило федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области карантина растений, об обнаружении признаков засорения используемых земельных участков карантинным объектом - повилики; не организовано проведение мероприятий по борьбе, локализации и ликвидации очагов произрастания карантинного объекта повилики. 26 сентября 2019 года в отношении административного истца вынесено представление, которым на администрациюСоветского района г. Астрахани возложена обязанность по принятию мер по устранению нарушений ФЗ от 21 июля 2014 года № 206-ФЗ «О карантине растений», приказа Министерства сельского хозяйства Российской Федерации №1 от 09 января 2017 года, а именно провести мероприятия по борьбе по локализации и ликвидации очага карантинного растения повилики, путем проведения агротехнических, химических мер борьбы на площади 0,0065 га, на земельных участках с кадастровыми кварталами: № площадью заражения 0,0065 га по адресам: <адрес> (нечетная сторона), вдоль ограждения СЗК «Звездный (<адрес>) и автомобильной дороги до АЗС «Лукойл»; <адрес> (вдоль автомобильной дороги); <адрес>, у перекрестка с <адрес> вдоль автомобильной дороги (на светофоре по обеим сторонам); <адрес>, напротив № Административный истец полагает вынесенное представление незаконным, поскольку администрация Советского района не имеет в собственности, во владении, в пользовании, в аренде земельные участки, на которых обнаружены карантинный объект. Выявление карантинных объектов, а также проведение агротехнических мероприятий не относится к полномочиям администрации района. С учетом изложенного, просили суд признать представление от 26 сентября 2019 года, вынесенное заместителем начальника отдела контроля и надзора в области карантина растений и семеноводства Чимидовым П.Б., незаконным.

В судебном заседании представитель административного истца участие не принимал, извещен надлежащим образом, представлено ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

Представитель административного ответчика в судебное заседание не явился, извещены надлежащим образом, суду представлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие их представителя, а также возражения относительно заявленного требования.

Представитель заинтересованного лица Управления муниципального имущества администрации муниципального образования «Город Астрахань» в судебное заседание не явился, представили отзыв, в котором просили рассмотреть дело в их отсутствие, требования администрации Советского района г. Астрахани полагали обоснованными.

Решением Советского районного суда г. Астрахани от 23 апреля 2020 года административные исковые требования администрации Советского района г.Астрахани об оспаривании представления,оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель администрации Советского района г.Астрахани Плаксин А.П. ставит вопрос об отмене решения суда в связи с неправильным толкованием норм материального права и несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Представитель Управления по Ростовской, Волгоградской и Астраханской области и республике Калмыкия Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился, извещен надлежащим образом, суд принял решение о рассмотрении апелляционной жалобы в его отсутствие.

Выслушавпредставителя администрации Советского района г.Астрахани Плаксина А.П., поддержавшего доводы жалобы, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года №327 утверждено Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Согласно пункту 1 названного Положения, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения)», функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами

местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4).

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору в пределах предоставленных полномочий вправе, в том числе применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения нарушений законодательства Российской Федерации (пункт 6.4).

Основы регулирования в области карантина растений, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также основные права и обязанности российских юридических лиц в области карантина растений в целях обеспечения охраны растений и территории Российской Федерации от проникновения на нее и распространения по ней карантинных объектов, предотвращение ущерба от распространения карантинных объектов установлены Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 206-ФЗ «О карантине растений».

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 21 июля 2014 № 206-ФЗ «О карантине растений» особенностью правового статуса Россельхознадзора является наделение его исключительной компетенцией по осуществлению контрольно- надзорной деятельности. Одним из основных направлений деятельности Россельхознадзора выступает организация и осуществление карантинного фитосанитарного контроля (надзора), представляющего собой единый комплекс действий, направленных на проверку соблюдения требований санитарного законодательства и норм указанного закона.

Выдача соответствующим должностным лицом гражданам, юридическим лицам предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований обусловлена пунктом 7 части 1 статьи 9 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 206-ФЗ «О карантине растений».

При этом предписания по вопросам, относящимся к компетенции должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области карантина растений, в силу части 5 статьи 8 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 206-ФЗ «О карантине растений» обязательны для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, гражданами, юридическими лицами.

В силу статьи 2 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 206-ФЗ «О карантине растений» карантинный объект - вредный организм, отсутствующий или ограниченно распространенный на территории Российской Федерации и внесенный в единый перечень карантинных объектов.

Согласно пункту 30 статьи 2 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 206- ФЗ «О карантине растений», подкарантинные объекты - земельные участки любого целевого назначения, здания, строения, сооружения, резервуары, места складирования (помещения), оборудование, транспортные средства, контейнеры, иные объекты, которые способны являться источниками проникновения на территорию Российской Федерации и (или) распространения по ней карантинных объектов.

Положением части 4 статьи 20 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 206-ФЗ «О карантине растений» установлено, что в карантинной фитосанитарной зоне мероприятия по осуществлению локализации очага карантинного объекта и (или) ликвидации популяции карантинного объекта осуществляются за счет средств граждан, юридических лиц, которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты, собственников подкарантинной продукции.

Из пункта 2 части 1 статьи 32 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 206- ФЗ «О карантине растений» следует, что граждане, юридические лица, которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты или осуществляют производство (в том числе переработку), ввоз в Российскую Федерацию, вывоз из Российской Федерации, хранение, перевозку и реализацию подкарантинной продукции, обязаны, в числе иного, извещать немедленно федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области карантина растений, о доставке подкарантинной продукции, подкарантинных объектов, в том числе в электронной форме, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области карантина растений (все нормы, цитируемые в настоящем постановлении, приведены в редакции, действующей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для привлечения учреждения к административной ответственности).

Согласно пункту 2 Порядка (утвержден Приказом Минсельхоза России от 09 января 2017 года № 1 «Об утверждении порядка немедленного извещения, в том числе в электронной форме, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору об обнаружении признаков заражения и (или) засорения») при обнаружении признаков заражения и (или) засорения заявитель либо его уполномоченный представитель обязан направить в территориальный орган Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (управление Россельхознадзора), на территории деятельности которого обнаружены указанные признаки, извещение об обнаружении признаков заражения и (или) засорения.

Судом установлено, что на основании обращения Середенковой Н. от 19 августа 2019 года по факту произрастания растения схожего по морфологическим признакам с карантинным объектом повилика на земельных участках, расположенных по <адрес> (нечетная сторона), вдоль ограждения СЗК «Звездный (<адрес>) и автомобильной дороги до АЗС «Лукойл»; <адрес> (вдоль автомобильной дороги); <адрес>, у перекрестка с <адрес> вдоль автомобильной дороги (на светофоре по обеим сторонам); <адрес>, напротив № государственным инспектором отдела контроля и надзора в области карантина растений и семеноводства Айбусыновым М.Р. 27 августа 2019 года осуществлен выезд на место в целях подтверждения факта, указанного в обращении.

Согласно акту выезда на место от 27 августа 2019 года № 096/1 при обследовании установлено, что в границах земельного участка с кадастровым номером № общей площадью 57 кв.м., находящимся на территории Советского района г. Астрахани, был выявлен очаг сорного растения, по морфологическим признакам схожим с карантинным сорным растением повилика; в границах земельного участка с кадастровым номером № общей площадью 2 кв.м., находящимся на территории <адрес>, был выявлен очаг сорного растения, по морфологическим признакам схожим с карантинным сорным растением повилика; в границах земельных участков с кадастровыми номерами № общей площадью 3 кв.м., находящимся на территории Советского района г. Астрахани, был выявлен очаг сорного растения, по морфологическим признакам схожим с карантинным сорным растением повилика; в границах земельного участка с кадастровым номером № общей площадью 3 кв.м., находящимся на территории Советского района г. Астрахани, был выявлен очаг сорного растения, по морфологическим признакам схожим с карантинным сорным растением повилика.

В ходе обследования отобраны 4 образца вегетирующего растения в сейф № для проведения экспертизы с целью идентификации сорного растения, образцы переданы в Астраханский филиал ФГЪУ «Ростовский референтный центр Россельхознадзора»,

На основании заключений о карантинном фитосанитарном состоянии подкарантинного объекта от 02 сентября 2019 года № выданных Астраханским филиалом ФГБУ «Ростовский референтный центр Россельхознадзора», установлено, что отобранные образцы являются карантинным сорным растением - повиликой полевой.

Приказом Минсельхоза России от 15 декабря 2014 года № 501 «Об утверждении Перечня карантинных объектов» растения (сорняки) повилика включена в Перечень карантинных объектов.

Согласно сведениям из публичной кадастровой карты, спорные участки земель из 4 вышеуказанных кадастровых кварталов, на которых обнаружено карантинное сорное растение - повилика полевая, относятся к категории земель населенных пунктов, государственная собственность на которые не разграничена, земельные участки на них не сформированы и не прошли государственный кадастровый учет.

Постановлением № от 26 сентября 2019 года Администрация Советского района г. Астрахани признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 10.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением административного наказания в виде предупреждения.

26 сентября 2019 года заместителем начальника отдела контроля и надзора в области карантина растений и семеноводства Россельхознадзора Чимидовым П.Б. в отношении администрации Советского района г. Астрахани вынесено представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Для выполнения указанных в представлении мероприятий, установлен срок выполнения - один месяц со дня его получения. Копия представления представителем Администрации Советского района г. Астрахани получена 09 октября 2019 года, что подтверждается почтовым уведомлением.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

Право государственной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права государственной собственности представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.

Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, не разграниченной на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, в том числе предоставление таких земельных участков в частную собственность или аренду, в настоящее время согласно федеральному законодательству осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, в зависимости от нахождения соответствующего земельного участка на территории того или иного муниципального района или городского округа, за исключением случаев, прямо установленных федеральным законодательством.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Неразграниченная государственная собственность на землю - это земли, о которых в ЕГРП не внесены записи о регистрации права собственности. Органам местного самоуправления дается право распоряжения неразграниченной государственной собственностью на землю до ее полного разграничения.

Государственная собственность на землю в данном случае не разграничена, эти участки не находятся в аренде, либо в собственности физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Статьей 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установлено, что распоряжение земельными участками, указанными в статье 3.1 настоящего Федерального закона, осуществляется после государственной регистрации права собственности на них, если настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами не установлено иное. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими. Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется: органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа. Из вышеизложенного следует, что данными участками, собственность на которые не разграничена и на которых выявлены очаги произрастания карантинных сорных растений, распоряжается администрация муниципального образования «Город Астрахань».

Статьей 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 52 Устава города Астрахань, принятого Решением Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 31 марта 2016 года № 24 в целях обеспечения управления внутригородскими территориями (районами) города Астрахани, городской Думой учреждаются территориальные органы администрации города и действуют на основании типового положения, утверждаемого Думой.

Решением Городской Думы от 18 февраля 2015 года № 15 утверждено Положение об администрации муниципального образования «Город Астрахань», в

пункте 3.6 которого указано, что в структуру администрации входят территориальные и отраслевые (функциональные) органы администрации.

Отраслевыми (функциональными) органами администрации являются специально создаваемые органы по решению вопросов местного значения и осуществлению переданных федеральными законами и законами Астраханской области государственных полномочий.

Территориальные и отраслевые (функциональные) органы администрации осуществляют свою деятельность в соответствии с Положениями о территориальных и отраслевых (функциональных) органах администрации, которые утверждаются главой администрации.

В случае, если территориальные и отраслевые (функциональные) органы администрации наделяются правами юридического лица, Положения о них утверждаются Городской Думой по представлению главы администрации.

Решением Городской Думы от 20 марта 2014 года № 36 утверждено Положение об администрации Советского района города Астрахани, которым установлены компетенция (цели, задачи, функции, права и обязанности) территориального органа администрации города.

Согласно пункту 1.1. Положения об администрации Советского района города Астрахани, утвержденного решением Городской Думы от 20 марта 2014 года № 36, администрация Советского района города Астрахани является территориальным органом управления администрации муниципального образования «Город Астрахань».

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ, пункта 28 статьи 8 Устава), к вопросам местного значения относится утверждение правил благоустройства территории муниципального образования «Город Астрахань», осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального образования «Город Астрахань» в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального образования «Город Астрахань».

В соответствии с пунктом 1.6 Решения Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 24 декабря 2018 года № 188 «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Астрахань» на территориях общего пользования работы по благоустройству и содержанию, осуществляют муниципальные учреждения на основании муниципального задания. Юридические лица, независимо от организационно-правовых форм, осуществляют содержание и уборку территории земельного участка, принадлежащего им на праве собственности, ином вещном либо обязательственном праве, и прилегающей территории в объеме, предусмотренном действующим законодательством, самостоятельно или посредством привлечения специализированных организаций за счет собственных средств с учетом перечня работ, установленных пунктами 5,9 приложения № 2.

Постановлением администрация муниципального образования «Город Астрахань» от 18 декабря 2015 года № 8913 утверждена муниципальная программа муниципального образования «Город Астрахань» «Повышение уровня благоустройства и улучшение санитарного состояния города Астрахани». В паспорте Муниципальной программы муниципального образования «Город Астрахань» «Повышение уровня благоустройства и улучшение санитарного состояния города

Астрахани» указано, что соисполнителями муниципальной программы является администрация Советского района г. Астрахани.

В соответствии с пунктом 8 программы соисполнители муниципальной программы предоставляют ответственному исполнителю отчет о реализации программных мероприятий по итогам.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Астрахань» от 18 декабря 2015 года № 8913 утверждена подпрограмма 1 «Благоустройство территорий города для обеспечения отдыха и досуга жителей». В паспорте данной подпрограммы 1 указано, что участником подпрограммы муниципальной программы является администрация Советского района г. Астрахани.

Согласно приложению 1 к муниципальной программе муниципального образования «Город Астрахань» «Повышение уровня благоустройства и улучшение санитарного состояния города Астрахани» в пункте 17 указано мероприятие 1.1.2 содержание зеленых насаждений и скос сорной растительности, где ответственным исполнителем указана администрация Советского района г. Астрахани.

Изложенное свидетельствует о том, что к обязанностям администрации Советского района г. Астрахани относится принятие необходимых мер по борьбе с карантинными объектами, в том числе путем заключения от своего имени контракта на выполнение работ по борьбе с карантинными объектами и контроль за выполнением указанных работ, в том числе государственная собственность на которые не разграничена.

Разрешения административные исковые требования, районный суд обоснованно пришел к выводу об отказе в их удовлетворении, поскольку земельные участки, на которых были проведены карантинные фитосанитарные обследования, расположены в границах муниципального района, следовательно, администрация Советского района г. Астрахани, как территориальный орган управления администрации МО «Город Астрахань» и как владелец подкарантинных объектов, обязана в силу изложенных норм права, в том числе проводить систематические карантинные фитосанитарные обследования подкарантинных объектов с учетом фенологии карантинного объекта и проводить мероприятия по локализации и уничтожению карантинных объектов на подконтрольной территории, что должно оформляться соответствующими документами.

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела.

Доводы жалобы о том, что выявление карантинных объектов, а также проведение агротехнических мероприятий не относится к полномочиям администрации района, являются несостоятельными, поскольку муниципальным образованием «Город Астрахань» полномочия по скосу сорной растительности и борьбе с карантинными объектами переданы, на основании Постановления администрации муниципального образования «Город Астрахань» от 18.12.2015 № 8913, территориальному органу администрации города, а именно администрации Советского района г. Астрахани.

В связи с чем, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении административных исковых требованиях об оспаривании представления.

Нарушений норм процессуального и материального права, влекущих отмену решения, районным судом допущено не было.

При таких обстоятельствах судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда первой инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда,

определила:

решение Советского районного суда г. Астрахани от 23 апреля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя администрации Советского района г. Астрахани Плаксина А.П. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение шести месяцев с момента его принятия в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.