Решение по делу № 8Г-12007/2024 [88-15725/2024] от 09.04.2024

                                                             УИД61RS0059-01-2023-000501-70

ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

Судья Стуров С.В.                                                                                  дело № 88-15725/2024

ГСК      Сеник Ж.Ю.                                                     № дела суда 1-й инстанции 2-525/2023

          Портнова И.А. (докл.)                               № дела суда 2-й инстанции 33-21297/2023

             Криволапов Ю.Л.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Краснодар                                             16 мая 2024 года

    Судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

    председательствующего Комбаровой И.В.,

    судей Гордеевой Ж.А., Песоцкого В.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению прокурора Цимлянского района Ростовской области в интересах Аванесовой Гоар Жораевны, Аванесова Армена Михайловича, Аватисяна Тарона Грачовича, Аванесова Давида Арменовича, Аванесова Артура Арменовича к администрации Цимлянского городского поселения Ростовской области, Министерству жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области о возложении обязанности обеспечить инженерными коммуникациями земельный участок,

по кассационной жалобе представителя Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области по доверенности ФИО2 на решение Цимлянского районного суда Ростовской области от 18 октября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 18 декабря 2023 года.

Заслушав доклад судьи Комбаровой И.В., выслушав участников процесса, судебная коллегия

установила:

Прокурор Цимлянского района Ростовской области, действуя в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в интересах Аванесовой Г.Ж., Аванесова А.М., Аватисяна Т.Г., Аванесова Д.А., Аванесова А.А. обратился в суд с требованиями, уточненными в порядке статьи 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, к администрации Цимлянского городского поселения Ростовской области, Министерству жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области о возложении обязанности, в течение двух лет с момента вступления решения суда в законную силу, обеспечить инженерными коммуникациями, а именно: сетями водоснабжения, водоотведения (канализация), электроснабжения, газоснабжения, земельный участок с кадастровым номером: №, расположенный по адресу: <адрес>.

Требования мотивированы тем, что в ходе проведения проверки соблюдения ответчиком законодательства по обеспечению многодетных семей земельными участками установлено, что предоставленный семье Аванесовых постановлением администрации Цимлянского городского поселения от ДД.ММ.ГГГГ №, как многодетной семье, земельный участок с кадастровым номером: №, расположенный по адресу: <адрес>, площадью 600 кв.м., с видом разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, не оснащен инженерными коммуникациями, что подтверждается актом осмотра от ДД.ММ.ГГГГ. Вышеуказанное свидетельствует о нарушении требований действующего законодательства, поскольку органы местного самоуправления при определении земельных участков для предоставления в собственность граждан, имеющим трех и более детей, должны исходить из оснащенности такого участка объектами необходимой инфраструктуры, что послужило основанием для обращения в суд.

Решением Цимлянского районного суда Ростовской области от 18 октября 2023 года требования прокурора удовлетворены частично, суд обязал министерство жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области в течение 2 лет с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить инженерными коммуникациями, а именно: сетями водоснабжения, водоотведения (канализация) земельный участок с кадастровым номером: №, расположенный по адресу: <адрес> Также суд обязал администрацию Цимлянского городского поселения Ростовской области в течение 2 лет с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить инженерными коммуникациями, а именно: сетями электроснабжения, газоснабжения земельный участок с кадастровым номером: №, расположенный по адресу: <адрес>.

В остальной части иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 18 декабря 2023 года вышеуказанный судебный акт – оставлен без изменения, апелляционная жалоба администрации Цимлянского городского поселения Ростовской области - без удовлетворения.

В кассационной жалобе представитель Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области, ссылаясь на нарушение и неправильное применение норм материального и процессуального права, неверное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, во взаимосвязи с тем, что законом обеспечение земельных участков, предоставляемых многодетным семьям, объектами инфраструктуры возложено на органы местного самоуправления, чему судами оценка не дана, ставят вопрос об отмене судебных актов.

В письменных возражениях по существу доводов кассационной жалобы прокурор и представитель ответчика администрации Цимлянского городского поселения Ростовской области настаивают на оставлении судебных актов без изменения.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 12 апреля 2024 года дело принято к кассационному производству, назначено судебное заседание.

Представитель кассатора (ответчика) ФИО2, действующая по доверенности, в суде кассационной инстанции доводы кассационной жалобы подержала, настаивала на отмене судебных актов.

Участвующий в деле прокурор отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Пономарева П.Г. настаивала на оставлении судебных актов без изменения.

Иные участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание кассационного суда не явились. Информация о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы размещена на официальном сайте Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

На основании части 5 статьи 379.5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, выслушав участников процесса, обсудив доводы кассационной жалобы, возражения, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для отмены или изменения судебных постановлений, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильных судебных постановлений (часть 3 статьи 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что при рассмотрении настоящего дела такие нарушения были допущены.

Из материалов дела следует, что в соответствии с постановлением администрации Цимлянского городского поселения № от ДД.ММ.ГГГГ «О предоставлении земельного участка гражданам в собственность бесплатно» Аванесовой Г.Ж., Аванесову А.М., Аватисяну Т.Г., Аванесову Д.А., Аванесову А.А., в собственность однократно, бесплатно, как многодетной семье, предоставлен земельный участок с кадастровым номером: №, расположенный по адресу: <адрес>, площадью <данные изъяты> кв.м., вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, в общую долевую собственность, в равных долях по <данные изъяты> доли каждому.

Между тем, согласно акту осмотра от ДД.ММ.ГГГГ на вышеуказанном земельном участке отсутствуют инженерные коммуникации: водоснабжение, газоснабжение, водоотведение, что послужило основанием для обращения в суд.

Принимая решение о частичном удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что администрацией Цимлянского городского поселения, как органом местного самоуправления, не исполнены возложенные на нее законом обязанности по обеспечению земельного участка, предоставленного многодетной семье, газоснабжением, электроснабжением.

Также судом, при разрешении спора учтено, что в настоящее время произошел переход обязанностей по обеспечению земельных участков на территории города Цимлянска инженерными коммуникациями, а именно сетями водоснабжения, водоотведения (канализация) от администрации Цимлянского городского поселения Ростовской области к Министерству жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области, в связи с чем суд пришел к выводу о том, что в части обеспечения земельного участка сетями водоснабжения, водоотведения (канализация) надлежит возложить на Министерство жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области, а в части обеспечения земельного участка сетями электроснабжения, газоснабжения – на администрацию Цимлянского района Ростовской области.

Проверяя законность решения суда в апелляционном порядке, суд второй инстанции согласился с его выводами, оставив решение суда первой инстанции без изменения.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с выводами судов по разрешению данных требований по следующим основаниям.

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 9 ноября 2017 г. N 2516-О отмечено, что в случае, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Таким образом, именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (постановления от 11 ноября 2003 г. N 16-П, от 15 мая 2006 г. N 5-П, от 18 мая 2011 г. N 9-П, от 5 июля 2017 г. N 18-П и др.).

Таким образом, действующее законодательство возлагает на органы публичной власти, в частности, на органы местного самоуправления, обязанность по организации обеспечения граждан, которым предоставлены земельные участки в качестве меры социальной поддержки, необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления), устанавливая государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации (преамбула), определяет и нормативную основу компетенции муниципальных образований, включая определение вопросов местного значения и их дифференциацию по видам муниципальных образований.

В числе вопросов местного значения городского округа в части 1 статьи 16 этого федерального закона закреплены, в частности, организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (п. 4).

При этом, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, выявляя конституционно-правовую природу статьи 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, следует учитывать, что направления деятельности администраций городских округов выражены в правовых нормах общего характера, поэтому содержание такой деятельности, включая конкретные способы, методы, средства решения вопросов местного значения, должно раскрываться во взаимосвязи с положениями специального отраслевого, в том числе бюджетного, законодательства. Понятие "организация", используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг. Термин "организация" в любом случае не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, поскольку в противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода муниципальных образований за пределы своей компетенции. Поэтому содержательное наполнение компетенции муниципальных образований, определяемое указанным термином, не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции иных территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота с учетом особенностей той или иной сферы отношений.

Таким образом, основной целью местного самоуправления является удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. При этом названные законоположения, прямо отсылающие к отраслевому законодательству, предполагают лишь определенную степень участия городских округов в реализации соответствующих публичных задач и не ограничивают органы местного самоуправления в определении оптимальных вариантов их решения, в частности с учетом существующих финансовых возможностей муниципального образования.

В системе действующего на уровне Российской Федерации законодательного регулирования не установлен специальный порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки.

Между тем, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункта 3 его статьи 86, а также статей 129 и 135 (постановление от 17 июня 2004 г. N 12-П; определения от 12 апреля 2005 г. N 142-О, от 13 июня 2006 г. N 194-О, от 2 ноября 2006 г. N 540-О и от 10 октября 2013 г. N 1591-О).

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

Исходя из приведенных выше положений закона и его смысла, выявленного Конституционным Судом Российской Федерации, организация муниципальным образованием обеспечения необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой должна осуществляться в отношении граждан, которым уже предоставлены земельные участки в качестве меры социальной поддержки.

При разрешении настоящего спора суд возложил на ответчиков обязанность осуществить строительство инфраструктуры в отношении земельного участка с кадастровым номером №, расположенным по адресу: <адрес>, который предоставлен в собственность семье Аванесовых.

Как определено статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

При этом собственники выделенного земельного участка, не лишенные возможности защищать свои права самостоятельно, с требованиями, аналогичными заявленным прокурором, в суд не обращались.

Поскольку в настоящее время все выделенные в соответствии с проектом планировки и межевания приоритетной территории жилищного строительства земельные участки находятся в собственности либо муниципального образования, либо лиц, которым они были распределены, и которые самостоятельно не предъявляли каких-либо требований, суду следовало не просто констатировать, что нарушаются права лиц, в чьих интересах обратился прокурор, но и указать, какие конкретно права нарушены, чего сделано не было.

Между тем согласно пункту 5 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются.

Причины, по которым у суда возникли сомнения в добросовестности действий ответчиков по обеспечению земельного участка объектами инфраструктуры в будущем при предоставлении в собственность гражданам земельных участков с учетом сроков действия программы по предоставлению земельных участков населению, в решении не приведены.

Нельзя согласиться с выводами суда о том, что на ответчиков должна быть возложена именно обязанность осуществить строительство сетей водоснабжения и водоотведения.

Помимо Закона об общих принципах организации местного самоуправления, который предусматривает обязанность муниципального образования организовать обеспечение земельных участков надлежащей инфраструктурой, деятельность муниципальных органов в этой области регулируется также Федеральными законами от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (Закон о водоснабжении) и от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (Закон о концессионных соглашениях).

Согласно части 2 статьи 41.1 Закона о водоснабжении осуществление полномочий по организации в границах поселения, муниципального округа, городского округа водоснабжения населения и водоотведения посредством передачи прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в муниципальной собственности, реализуется по договорам их аренды или по концессионным соглашениям, за исключением случаев передачи прав владения, пользования, распоряжения такими системами и (или) объектами в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 4 Закона о концессионных соглашениях объектами концессионного соглашения являются, в том числе объекты централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем.

Как предусмотрено частью 1 статьи 3 Закона о концессионных соглашениях, по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

По смыслу данной нормы закона обязанность по возведению необходимой инфраструктуры для собственников земельных участков на территории муниципального образования возлагается на концессионера, а не на муниципальное образование, выступающее по договору концедентом.

Кроме того, суд не учел, что уставами администрации Цимлянского городского поселения Ростовской области и Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области не предусмотрено осуществление ими строительства объектов инфраструктуры.

В силу статьи 13, 21 Закона о концессионных соглашениях в целях эффективного использования централизованной системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения отдельных систем этих объектов, находящихся в муниципальной собственности, заключается концессионное соглашение путем проведения конкурса на право заключения такого соглашения с размещением информации и протоколов конкурсной комиссии на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В свою очередь, передача муниципального имущества - объектов водоснабжения и водоотведения без проведения конкурсных процедур противоречит действующему законодательству, препятствует эффективному и законному вовлечению муниципального имущества в оборот, а также развитию конкуренции, приводит к ненадлежащему содержанию муниципального имущества.

Возлагая обязанность осуществить строительство сетей водоснабжения и водоотведения, а также электро- и газоснабжения, суд приведенные выше положения закона не учел, при этом ограничил муниципальное образование в предоставленном ему права осуществлять функции по организации обеспечения объектами инфраструктуры на свое усмотрение с учетом выделения бюджетного финансирования.

Одновременно с этим суд не установил, имеется ли техническая возможность осуществить строительство сетей водоснабжения и водоотведения, электро- и газоснабжения по улицам в отсутствие на земельных участках строений, которые к этой системе могут быть подключены, что вызывает сомнения в возможности надлежащим образом исполнить судебный акт и, тем самым, защитить права лиц, в чьих интересах обратился в суд прокурор.

В настоящем случае судом первой инстанции при постановлении решения не были соблюдены требования о законности и обоснованности судебного акта, а потому допущенные нарушения, не исправленные судом апелляционной инстанции, являются существенными и непреодолимыми, в связи с чем могут быть исправлены только посредством отмены судебных постановлений, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить дело в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями закона.

Руководствуясь статьями 390, 390.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Цимлянского районного суда Ростовской области от 18 октября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 18 декабря 2023 года - отменить, дело направить на новое рассмотрение в Цимлянский районный суд Ростовской области.

Председательствующий:                                            И.В. Комбарова

    Судьи                                                         Ж.А. Гордеева

                                                         В.В. Песоцкий