Решение по делу № 2а-7980/2018 от 04.09.2018

Дело № 2а-7980/2018

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

30 ноября 2018 года                                                                      г.Хабаровск

Центральный районный суд г. Хабаровска в составе председательствующего судьи Бисюрко Ю.А., при секретаре судебного заседания Пак М.Г., с участием представителя административного истца по доверенности Маслакова А.И., представителя административного ответчика по доверенности Жигаревич М.В., представителя заинтересованного лица - Управления государственной охраны объектов культурного наследия по доверенности Писарева А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Правительства Хабаровского края к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу о признании незаконным предписания,

УСТАНОВИЛ:

Административный истец обратился в суд с указанным иском к административному ответчику, в обоснование указав следующее.

На основании распоряжения руководителя Управления Министерства культуры РФ по ДФО от ДД.ММ.ГГГГ № в рамках осуществления государственного контроля и надзора за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в отношении Правительства края проведена плановая документарная проверка, по результатам которой направлено предписание от ДД.ММ.ГГГГ № об устранении выявленных нарушений. По результатам рассмотрения возражений Правительства края в отношении акта плановой документарной проверки от ДД.ММ.ГГГГ №, Предписания, Управлением в письме от № сообщено об исключении п. 2 Предписания (приказ Управления от 05.07.2018 № 64 "О предписании Правительству Хабаровского края"), предложено урегулировать возникшие разногласия в рамках согласительной комиссии. По результатам рассмотрения обращения Правительства края Предписание, Акт проверки оставлены без изменения. Правительство края не согласно с содержащимися в Акте проверки сведениями, констатирующими недостаточность нормативно-правового регулирования, осуществляемого Правительством края по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения, требованиями об устранении выявленных в ходе проверки нарушений, содержащимися в Акте проверки и Предписании, считает Акт проверки, Предписание, в указанной части, необоснованными, незаконно возлагающими обязанности на Правительство края, а также влекущими ответственность, предусмотренную ст. 19.5 КоАП РФ, в случае неисполнения Предписания. Согласно стр. 12 Акта проверки Комиссия пришла к выводу, что в Положении № в нарушение требований п. 2 ст. 33 Федерального закона от 25.06.2002 №73-Ф3 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в перечне основных функций управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края отсутствует ряд функций, обозначенных данной нормой права, в связи с чем в Акте проверки установлено, что указанный нормативный правовой акт Правительства края не в полной мере соответствует обязательным требованиям (требует приведения в соответствие с Федеральным законом №73-ФЗ). Порядок реализации государственной функции по осуществлению контроля и надзора за нормативно-правовым регулированием в области охранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия урегулирован: Федеральными законами от 25.06.2002 №73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия государственной функции по осуществлению контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, а также нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, утвержденным Приказом Минкультуры РФ от 06.07.2010 № 383. Органом исполнительной власти края, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия регионального значения и выявленных объектов кулътурного наследия, а также осуществляющим полномочия Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 1 ст. 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ является Управление края (п.п. 1.1, 1.5 Положения № 194). Статьей 33 Федерального закона № 73-ФЗ урегулированы цели и задачи государственной охраны. Действующим законодательством полномочия по осуществлению государственной охраны отнесены к полномочиям Российской Федерации, переданным для осуществления органам государственной власти субъекта российской Федерации (пп. 2 п. 1 ст. 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ). Требования к нормативным правовым актам субъекта РФ, определяющим положения об органах исполнительной власти края, не гламентированы, поэтому вывод Комиссии о противоречивости Положения 194 обязательным требованиям, за отсутствием таковых, неправомерен. Управление края является органом исполнительной власти Хабаровского края, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия регионального ачения и выявленных объектов культурного наследия, а также осуществляет полномочия Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 9.1 Федерального закона №73-Ф3 (п. 1.1 Положения № 194). В силу п.2.2 Положения № 194 Управление края осуществляет полномочия Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с п.1 ст.9.1 Федерального закона № 73-ФЗ. В свою очередь, указанная в краевом акте норма федерального закона содержит отсылочную норму на ст. 33 Федерального закона № 73-ФЗ, нарушение которой ставится в вину Правительству края при издании Положения № 194. На основании п.3.2 Положения № 194 одной из функций Управления края является государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения в соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ. Содержание государственной охраны также регулируется в Федеральном законе № 73-ФЗ, а именно в статье 33. Согласно п.п. 4, 5, 11 п. 2 ст. 33 Федерального закона № 73-ФЗ государственная охрана, в числе прочего, включает в себя: установление ограничений (обременений) права собственности или иных вещных прав на объект культурного наследия требованиями в отношении объекта культурного наследия, разработанными в соответствии с настоящим Федеральным законом; установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта кулътурного наследия, незаконное перемещение объекта культурного наследия, причинение вреда объекту культурного наследия и осуществление действий, повлекших изменение предмета охраны данного объекта кулътурного наследия; установку на объектах кулътурного наследия информационных надписей и обозначений. Таким образом, все функции уполномоченного органа исполнителъной власти края в области государственной охраны объектов культурного наследия, в том числе, поименованные в Акте проверки и Предписании, регламентированы его положением. Включение в нормативный правовой акт отсылочных норм является одним из способов правового регулирования и не свидетельствует о наличии правового пробела или незаконности этих норм. Нормы федерального закона имеют в силу ч. 2 ст. 15 Конституции РФ прямое действие на территории Российской Федерации и не требуют обязательного дублирования их в нормативных правовых актах субъекта РФ. Выбор способа изложения нормы относится к дискреционным полномочиям органа его принимающего. При правоприменении орган контроля обязан был воспринимать и толковать нормы Положения № 194 в неразрывном единстве с регулятивными нормами, что не было сделано Управлением. Поэтому выводы Комиссии, что Положение № 194 не в полной мере соответствует обязательным требованиям (требует приведения в соответствие с Федеральным законом № 73-ФЗ) является необоснованным. Предписание, в котором Управление требует от Правительства края использовать в Положение № 194 прямую, а не отсылочную принято с нарушением компетенции. В соответствии с приказом прокурора Хабаровского края от 29.10.2012 № 239 нормативные правовые акты Правительства края проходят перед их принятием экспертизу в прокуратуре края. Согласно письму Прокуратуры края от ДД.ММ.ГГГГ Положение № не противоречит требованиям федерального законодательства и не содержит коррупциогенных факторов. Изложение Положения № в редакции, обозначенной в предписании, повлечет нарушение принципа определённости, непротворечивости, что с учетом разъяснений, изложенных в п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ № "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является недопустимым. Установление ограничений (обременений) права собственности или иных вещных прав на объект культурного наследия требованиями в отношении объекта культурного наследия, осуществляется непосредственно Федеральным законом № 73-ФЗ (статья 47.1), а не органами охраны объектов культурного наследия. Просил Акт проверки в части выводов, констатирующих несоответствие Положения № требованиям действующего законодательства, пункт № Предписания, признать незаконными.

Определением суда от ДД.ММ.ГГГГ производство по данному административному делу прекращено в части административных исковых требований о признании незаконными акта проверки в части.

Представитель административного истца Маслаков А.И. в судебном                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                заседании административные исковые требования поддержал, ссылаясь на обстоятельства, изложенные в административном исковом заявлении. Дополнительно пояснил, что оспариваемый акт проверки содержит решения, затрагивающие права и интересы Правительства края: о выдаче предписания, о составлении протокола о привлечении к административной ответственности. Нормы Положения №, относящиеся к объектам регионального значения, не были и не могли быть предметом проверки Управления, а, следовательно, и предметом административного искового заявления. Конструкции норм в п.п. 3.1, 3.2 Положения приведены Правительством края в точном соответствии с конструкциями, использованными федеральным законодателем в п. 2 ч. 1 ст. 9.1, п. 4 ст. 9.2 Федерального закона №73-Ф3. Административный ответчик соглашается, что норма п. 3.2 Положения, является отсылочной нормой к Федеральному закону № 73-ФЗ, что также свидетельствует о доступности для восприятия и уяснения содержания указанного пункта Положения. В нарушение ч. 2 ст. 62 КАС РФ административный ответчик не привел ссылки на нормативные правовые акты, на которых основал довод о том, содержащиеся в п.п. 3.1, 3.2 Положения № отсылочные нормы, без указания на положения федерального законодательства не отвечают требованиям законности. Доводы административного ответчика являются противоречивыми. Управление отмечает, что в Положении № отсутствуют государственные функции, отражающие содержание п.п. 3,7 ч. 2 ст. 33 Федерального закона №73-ФЗ. Следуя логике административного ответчика, указанные функции должны быть закреплены в Положении №, наряду с этим, п. 1 Предписания внесение в Положение № указанных функций не требует. Указанные обстоятельства подтверждают, что Управление, также, как и Правительство края, допускает регламентацию функций государственной охраны прямым действием положений Федерального закона № 73-ФЗ. Доводы административного ответчика о наличии в Положении № норм, содержащих коррупциогенные факторы, является необоснованным. Настаивал на удовлетворении административного искового заявления.

Представитель административного ответчика ФИО4 в судебном заседании административный иск не признала, пояснила, что акт проверки может быть обжалован только, если он непосредственно затрагивает права и возлагает определенные обязанности на проверяемое лицо. В рассматриваемом деле требование устранить выявленные в ходе проведения проверки нарушения содержаться только в предписании от ДД.ММ.ГГГГ №, которое и подлежит обжалования по смыслу ст. 218 КАС РФ. Перечень включенных в понятие государственной охраны объектов культурного наследия задач и мероприятий содержится в ст. 33 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ". Пункт 3 Положения об управлении государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края, утв. Постановлением Правительства Хабаровского края от ДД.ММ.ГГГГ № содержит перечисление функций управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края, в том числе относящихся к государственной охране объектов культурного наследия в соответствии со ст. 33 Федерального закона № 73-ФЗ. Перечень функций, перечисленных в п. 3 Положения, является закрытым. При этом в Положении отсутствуют функции, отражающие содержание пп. 3. 4. 5, 7. и ч. 2 ст. 33 Федерального закона № 73-ФЗ. Часть функций Правительства Хабаровского края, относящихся к государственной охране объектов культурного наследия, прямо перечислена в Положении, в то время как другая часть отсутствует. При данных обстоятельствах нельзя признать, что содержащаяся в Положении отсылочная норма пункта 3.2 Положения без указания на статьи Федерального закона № 73-ФЗ, в полной мере отвечает требованиям законности. п. 1 ст. 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ касается только переданных полномочий по охране объектов культурного наследия федерального значения, в то время как согласно п. 2.1, 2.2 Положения задачами управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края помимо государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения в рамках переданных полномочий также является осуществление полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия. В соответствии с ч. 1 ст. 33 Федерального закона № 73-ФЗ государственной охране подлежат: объекты культурного наследия, включенные в реестр; выявленные объекты культурного наследия. Согласно п. 1 ст. 15 Федерального закона № 73-ФЗ в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (реестр), содержащий сведения об объектах культурного наследия. Таким образом, государственная охрана всех объектов культурного наследия, в том числе местного, регионального и федерального значения, а также выявленных объектов, осуществляется в соответствии со ст.33 Федерального закона № 73-ФЗ, в то время как отсылка к указанной статье в Положении отсутствует. Более того, отсылка в целом к Федеральному закону № 73-ФЗ имеется только в п. 3.2 Положения, п. 3.1 Положения такой отсылки не содержит. Отсутствие как отсылки в п. 3.1 Положения к Федеральному закону № 73-ФЗ, так и перечисления ряда функций, относящихся к государственной охране объектов культурного наследия, порождает возможность бездействия в отношении объектов культурного наследия регионального значения. Считает п.1 предписания Управления Минкультуры России по ДФО от 31.05.2018 № 02-06/09-п/п законным и обоснованным, а акт проверки от 31.05.2018 № 02-06/08-п/п не подлежащим обжалованию в рамках данного дела. Проверка проводилась в порядке надзора и контроля за нормативно-правовым регулированием по вопросам в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны всех объектов культурного наследия, и федеральных, и региональных. Просила в удовлетворении заявленных требований отказать.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица - Управления государственной охраны объектов культурного наследия Писарев А.А. пояснил, что поддерживает позицию представителя административного истца и изложенные им доводы, пояснил также, что в августе 2018 года управлением Минкультуры по ДФО в рамках осуществления государственного контроля и надзора за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в отношении администрации Приморского края также проводилась плановая документарная проверка (акт проверки от ДД.ММ.ГГГГ №), по результатам которой выдано предписание №. Несмотря на то, что Положение об инспекции по охране объектов культурного наследия Приморского края, утверждённое постановлением администрации Приморского края от ДД.ММ.ГГГГ №-па аналогично по своему содержанию Положению управления государственной охране объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края №, в предписании надзорного органа № не содержится требований, адресованных администрации Приморского края в части установления ограничений (обременений) права собственности или иных вещных прав на объект культурного наследия требованиями в отношении объекта культурного наследия, разработанными в соответствии с Законом № 73-ФЗ; установления ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, незаконное перемещение объекта культурного наследия, причинение вреда объекту культурного наследия и осуществление действий, повлекших изменение предмета охраны данного объекта культурного наследия и установки на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений. По мнению управления культурного наследия, управлением Минкультуры по ДФО при проведении проверок высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (администрации Приморского края. Правительства Хабаровского края) нарушен принцип баланса интересов, заключающийся в соразмерности прав и обязанностей объектов проверки и обеспечении равных возможностей для реализации законных интересов указанных субъектов правоотношений. Таким образом, то, что управление Минкультуры по ДФО вменило в обязанность содержание п.1 предписания только Правительству Хабаровского края свидетельствует о предвзятом отношении административного ответчика к Правительству края при проведении проверки. Проверка административным ответчиком проведена с нарушениями действующего законодательства. Согласно требованиям части 1 статьи 14 Закона № 294-ФЗ, проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. При этом при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе требовать от проверяемого лица представления документов, информации до даты начала проведения проверки (п. 9 ст. 15 Закона № 294-ФЗ). Вопреки п. 9 ст. 15 Закона № 294-ФЗ, управление Минкультуры по ДФО ДД.ММ.ГГГГ (исх. № от ДД.ММ.ГГГГ №) требует от проверяемого лица в срок до ДД.ММ.ГГГГ подготовить и направить в его адрес заверенные копии документов по проверке. При этом срок проведения проверки установлен в Распоряжении № с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ. Таким образом, управление Минкультуры по ДФО запросило документы по проверке за 19 дней до её начала. В отношении Правительства края проведена плановая документарная проверка. Выездная проверка не проводилась. При этом в нарушение требований Административного регламента № вопросы, соответствия нормативных правовых актов Правительства края по вопросам переданных полномочий федеральному законодательству, наличия разработанных и (или) утверждённых проектов зон охраны объектов культурного наследия, изучались надзорным органом в ходе проведения документарной, а не выездной проверки, как то предписано п. 24.2 укаказанного регламента. В нарушение п. 25.1 Административного регламента № объяснения Правительства края по факту вменяемых нарушений управлением Миикультуры по ДФО не истребовались. Письмом управление Минкультуры по ДФО от ДД.ММ.ГГГГ у Правительства края запрошены дополнительные документы, которые были представлены в установленный п.8 ст. 11 Федерального закона № 294-ФЗ 10- дневный срок (ДД.ММ.ГГГГ). Наряду с этим, указанные документы в нарушение п. 10 ст. 8 Федерального закона № 294-ФЗ административным ответчиком не рассмотрены. Акт проверки составлен до их получения (ДД.ММ.ГГГГ). Кроме того, исследование административным ответчиком вопроса согласования охранной зоны объекта культурного наследия "Дом Даттана, 1900-е годы", проведено за пределами предмета настоящей проверки. Указанные вопросы исследуются в рамках осуществления государственного надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта РФ, переданных в соответствии со ст. 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ полномочий Российской Федерации, а не в рамках осуществления контроля и надзора за нормативно-правовым регулированием в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. В нарушение требований ч. 4 ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ акт проверки не представлен Правительству края непосредственно после ее завершения (ДД.ММ.ГГГГ), указанное обстоятельство в силу ч. 6 п. 2 ст. 20 Федерального закона № 294-ФЗ также является основанием для его отмены. Кроме того, вопреки п.3 ст. 15 Закона № 294-ФЗ, управление Минкультуры по ДФО не имело права требовать от Правительства края Положение №-пр, поскольку этот документ не относится к вопросам нормативно-правового регулирования переданных Российской Федерацией полномочий, а устанавливает задачи и функции управления культурного наследия (органа исполнительной власти края). Согласно п. 5 ч. 2 ст. 20, затребование у проверяемого лица документов, не относящихся к предмету проверки, является грубым нарущением, влекущим также недействительность результатов проверки. Просил удовлетворить административные исковые требования.

В судебное заседание заинтересованное лицо прокурор Хабаровского края не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, о причинах неявки суд не известил, ходатайств не заявлял. На основании ст.150 КАС РФ дело рассмотрено в его отсутствие.

Выслушав участников процесса, изучив и оценив представленные доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему.

На основании распоряжения руководителя Управления Министерства культуры РФ по ДФО от ДД.ММ.ГГГГ № в рамках осуществления государственного контроля и надзора за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в отношении Правительства края проведена плановая документарная проверка, по результатам которой направлено предписание от 31.05.2018 №04-г/п об устранении выявленных нарушений.

Из Акта проверки следует, что в Положении об управлении государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края, утвержденном Постановлением Правительства Хабаровского края от 22.06.2016 N 194-пр, в нарушение требований п. 2 ст. 33 Федерального закона от 25.06.2002 №73-Ф3 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в перечне основных функций управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края отсутствует ряд функций, обозначенных данной нормой права, в связи с чем в Акте проверки установлено, что указанный нормативный правовой акт Правительства края не в полной мере соответствует обязательным требованиям (требует приведения в соответствие с Федеральным законом №-ФЗ).

Согласно обжалуемому п.1 Предписания от ДД.ММ.ГГГГ № Правительству края указано на необходимость в срок до ДД.ММ.ГГГГ внести в Положение N 194-пр следующие функции:

установление ограничений (обременений) права собственности или иных вещных прав на объект культурного наследия требованиями в отношении объекта культурного наследия, разработанными в соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации";

установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, незаконное перемещение объекта культурного наследия, причинение вреда объекту культурного наследия и осуществление действий, повлекших изменение предмета охраны данного объекта культурного наследия;

установка на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений.

В соответствии с положениями ст.9.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление следующих полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации): государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, за исключением: ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; организации и проведения государственной историко-культурной экспертизы в части, необходимой для исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения и установления требований к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения; выдачи разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия; федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия.

Согласно ст.9.2 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: 1) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением; 2) разработка и реализация региональных программ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; 3) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; 4) государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия; 4.1) осуществление регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия (далее - региональный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия); 4.2) установление порядка организации и осуществления регионального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия; 5) принятие решений об изменении категории историко-культурного значения объектов культурного наследия регионального значения в случаях и порядке, установленных пунктом 2 статьи 22 настоящего Федерального закона, решений об изменении категории историко-культурного значения объектов культурного наследия местного (муниципального) значения в случаях и порядке, установленных пунктом 3 статьи 22 настоящего Федерального закона; 6) определение порядка принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; 7) установление порядка определения размера оплаты государственной историко-культурной экспертизы в соответствии с положениями настоящего Федерального закона; 8) определение порядка организации историко-культурного заповедника регионального значения; 9) утверждение перечня исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации (далее - исторические поселения регионального значения), предмета охраны исторического поселения регионального значения, границ территории исторического поселения регионального значения, требований к градостроительным регламентам в указанных границах; 10) согласование проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений регионального значения; 11) установление требований к сохранению объектов культурного наследия федерального значения, требований к содержанию и использованию объектов культурного наследия федерального значения в случае, предусмотренном пунктом 4 статьи 47.3 настоящего Федерального закона, требований к обеспечению доступа к объектам культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), требований к сохранению объектов культурного наследия регионального значения, требований к содержанию и использованию объектов культурного наследия регионального значения в случае, предусмотренном пунктом 4 статьи 47.3 настоящего Федерального закона, требований к обеспечению доступа к объектам культурного наследия регионального значения, требований к сохранению объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, требований к содержанию и использованию объектов культурного наследия местного (муниципального) значения в случае, предусмотренном пунктом 4 статьи 47.3 настоящего Федерального закона, требований к обеспечению доступа к объектам культурного наследия местного (муниципального) значения, подготовка и утверждение охранных обязательств собственников или иных законных владельцев объектов культурного наследия в соответствии с пунктом 7 статьи 47.6 настоящего Федерального закона; 12) принятие решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанный реестр; 12.1) обеспечение условий доступности для инвалидов объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; 13) иные полномочия, предусмотренные настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации.

Из п.2 ст.33 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, нарушение положений которого вменяется Правительству края административным ответчиком, следует, что государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя: 1) государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в том числе принятие решения о включении объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия или об отказе во включении объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия, формирование и ведение перечня выявленных объектов культурного наследия, формирование и ведение реестра; 2) проведение историко-культурной экспертизы; 3) организацию исследований, необходимых для исполнения полномочий федерального органа охраны объектов культурного наследия, регионального органа охраны объектов культурного наследия, муниципального органа охраны объектов культурного наследия; 4) установление ограничений (обременений) права собственности или иных вещных прав на объект культурного наследия требованиями в отношении объекта культурного наследия, разработанными в соответствии с настоящим Федеральным законом; 5) установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, незаконное перемещение объекта культурного наследия, причинение вреда объекту культурного наследия и осуществление действий, повлекших изменение предмета охраны данного объекта культурного наследия; 6) разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима; 7) установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места; установление особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия; 8) согласование проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия; 9) осуществление в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в ходе проведения изыскательских, проектных, строительных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ; 10) установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта; 11) установку на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений; 12) выдачу в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия; 13) утверждение отчетной документации о проведении работ по сохранению объекта культурного наследия; 14) обследование и фотофиксацию один раз в пять лет состояния объектов культурного наследия, включенных в реестр, в целях определения мероприятий по обеспечению их сохранности; 15) иные мероприятия государственной охраны объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, проведение которых отнесено настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия.

Согласно разделу 3 Положения об управлении государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края Управление для реализации возложенных на него задач осуществляет, в том числе, функции: 3.1. Осуществляет государственную охрану объектов культурного наследия регионального значения и выявленных объектов культурного наследия; 3.2. Осуществляет государственную охрану объектов культурного наследия федерального значения в соответствии с Федеральным законом N 73-ФЗ; осуществляет другие функции, перечисленные в указанном разделе положения.

Таким образом, в Положении №, а именно в п.3.2, касающемся осуществления государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения, содержится отсылочная норма на Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ.

Доводы административного истца о возможности применения отсылочной нормы суд считает обоснованными, а доводы административного ответчика на отсылку к конкретной статье Федерального закона – несостоятельной, поскольку в Положении №-пр имеется отсылка на весь Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ, а, следовательно, и на ст.33, являющуюся его неотъемлемой частью. Включение в нормативно-правовой акт отсылочных норм не свидетельствует о незаконности Положения №.

Установление ограничений (обременений) права собственности или иных вещных прав на объект культурного наследия требованиями в отношении объекта культурного наследия, осуществляется непосредственно Федеральным законом № 73-ФЗ (статья 47.1), а не органами охраны объектов культурного наследия.

Имущественные отношения, возникающие при сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных Федеральным законом №73-Ф3 (п.3 ст.2).

Ответственность за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, незаконное перемещение объекта культурного наследия, причинение вреда объекту культурного наследия и осуществление действий, повлекших изменение предмета охраны данного объекта культурного наследия, установлена и обеспечивается также Федеральным законом № 73-ФЗ (ст. 61) и иными федеральными законами (ст. ст. 243-243.3 УК РФ, ст.ст.7.13-7.16 КоАП РФ).

Установка информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия осуществляется в соответствии с требованиями ст.27 Федерального закона № 73-ФЗ. Обязанность по установке информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия возлагается на собственников объектов. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять установку информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия федерального значения по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия. Порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия федерального значения определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Такой порядок определен Инструкцией о порядке установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия федерального значения, утвержденной приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от ДД.ММ.ГГГГ №. Согласно пункту 5 указанной Инструкции установка информационных надписей и обозначений на объект культурного наследия, не имеющий собственника или собственник которого неизвестен, либо от права собственности на который собственник отказался, осуществляется в отношении отдельных объектов культурного наследия, включенных в перечень.

При таких обстоятельствах суд считает, что сделанные в акте проверки от ДД.ММ.ГГГГ выводы о том, что Положение № не в полной мере соответствует обязательным требованиям, послужившие основанием для выдачи оспариваемого предписания, не основаны на законе.

Доводы административного ответчика о возможности бездействия административного истца в отношении объектов культурного наследия регионального значения, ввиду отсутствия в п.3.1 как ссылки на Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ, так и перечисления ряда функций, судом отклоняются по следующим основаниям.

Как следует из акта проверки от ДД.ММ.ГГГГ, проверка проведена в рамках осуществления государственного контроля и надзора за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с п.6.1.4 Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации (утв. Приказом Минкультуры России от 29.07.2013 N 1054) территориальный орган осуществляет государственный контроль и надзор за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений.

К переданным полномочиям, как указано в п.9.1 Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ, содержание которого приведено выше, относится государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона.

Таким образом, исходя из положений Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ и Приказа Минкультуры России от 29.07.2013 N 1054, территориальный орган Министерства культуры Российской Федерации вправе осуществлять государственный контроль и надзор за нормативно-правовым регулированием по вопросам государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения.

Вместе с тем в отношении объектов федерального значения в п.3.2 Положения 194-пр имеется, как указано выше, отсылочная норма на весь Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ.

Полномочия же территориального органа Министерства культуры Российской Федерации по осуществлению государственного контроля и надзора за нормативно-правовым регулированием по вопросам государственной охраны объектов культурного наследия регионального значения в Приказе Минкультуры России от 29.07.2013 N 1054 не закреплены, что, однако, исключает возможность бездействия в отношении таких объектов, поскольку у Управления Министерства культуры РФ по ДФО имеются обширные полномочия по иным вопросам государственного контроля и надзора, перечень которых содержится в разделе II Приказа Минкультуры России от 29.07.2013 N 1054, применительно ко всем объектам культурного наследия, как регионального, так и федерального значения, в соответствии с п.3 ч.1 ст.9.1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 73-ФЗ.

Доводы отзыва административного ответчика о наличии в Положении № норм, содержащих коррупциогенные факторы, суд считает не состоятельными, поскольку, исходя из смыслового содержания коррупциогенных факторов, Положение таких норм не содержит, и, кроме того, согласно заключению Прокуратуры Хабаровского края от ДД.ММ.ГГГГ представленный проект Положения № не противоречит требованиям федерального законодательства и не содержит коррупционных факторов.

Учитывая изложенное, обжалуемый пункт №1 предписания Управления Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу об устранении выявленных нарушений от 31.05.2018 №04-п/п нельзя признать законным, в связи с чем суд считает исковые требования подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь ст. 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования Правительства Хабаровского края к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу о признании незаконным предписания удовлетворить.

Признать незаконным пункт №1 предписания Управления Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу об устранении выявленных нарушений от 31.05.2018 №04-п/п, выданного Правительству Хабаровского края.

Решение может быть обжаловано в Хабаровский краевой суд, через суд постановивший решение в течение месяца со дня составления мотивированного решения – 07.12.2018.

Судья                                                                    Ю.А. Бисюрко

копия верна-судья