Решение по делу № 66а-1559/2020 от 13.03.2020

Дело №а-1559/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва 23 апреля 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Жудова Н.В. и Ефремовой О.Н.

при секретаре - помощнике судьи Ловчиковой Е.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-8/2020 по административному исковому заявлению ФИО4, ФИО3, действующей в своих интересах и в интересах несовершеннолетних детей ФИО1 и ФИО2 об оспаривании Правил землепользования и застройки г. Твери, утвержденных решением Тверской городской Думы от 09 июня 2016 г. № 155 «О внесении изменений в решение Тверской городской Думы от 02 июля 2003 г. № 71 «О временных правилах землепользования и застройки г. Твери» в части отнесения земельного участка к территориальной зоне Ж-3 и обязании внести изменения в указанные Правила землепользования и застройки, по апелляционным жалобам Тверской городской Думы, администрации г. Твери и Главы г.Твери на решение Тверского областного суда от 17 января 2020 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Жудова Н.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Тверской городской Думы от 02 июля 2003 года № 71, опубликованным в газете «Вся Тверь» от 6 августа 2003 года №9 утверждены Временные правила землепользования и застройки города Твери.

Решением Тверской городской Думы от 09 июня 2016 года № 155 «О внесении изменений в решение Тверской городской Думы от 02 июля 2003 года № 71 «О временных правилах землепользования и застройки города Твери» изменено наименование решения и изложены в новой редакции Правила землепользования и застройки города Твери.

ФИО4 и ФИО3, действующая в своих интересах и в интересах ФИО1, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, ФИО2, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, обратились в суд с административным иском о признании данного нормативного правового акта не действующим со дня принятия в части отнесения принадлежащего им на праве общей долевой собственности земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, к территориальной зоне Ж-3, а также о внесении изменений в Правила путем включения данного земельного участка в территориальную зону Ж-1 или Ж-2.

Заявленные требования мотивированы тем, что Правилами землепользования и застройки города Твери данный земельный участок отнесен к территориальной зоне среднеэтажной жилой застройки (не выше 8 этажей) Ж-3, не предусматривающей строительство индивидуальных жилых домов. На этом основании Департамент архитектуры и градостроительства Администрации города Твери уведомил истцов о недопустимости размещения на нем индивидуального жилого дома. Между тем, указанный земельный участок находится на территории объекта культурного наследия и в зоне его охраны. Строительство индивидуального жилого дома, условия осуществления такого строительства на данном участке истцами согласованы с Главным управлением по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области. В этой связи, истцы считают, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки города Твери не соответствуют Федеральному закону от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», статьям 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, нарушают права на использование принадлежащего им объекта недвижимости.

Решением Тверского областного суда от 17 января 2020 года административный иск удовлетворен частично. Судом постановлено признать Правила землепользования и застройки города Твери, утвержденные решением Тверской городской Думы от 09 июня 2016 года № 155 «О внесении изменений в решение Тверской городской Думы от 02 июля 2003 года № 71 «О Временных правилах землепользования и застройки города Твери», в части отнесения и отображения на карте градостроительного зонирования земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, в территориальной зоне среднеэтажной жилой застройки (не выше 8 этажей) Ж-3, не действующими со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В удовлетворении требования о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Твери путем включения данного земельного участка в территориальную зону Ж-1 или Ж-2, отказано.

В апелляционных жалобах Тверская городская Дума, администрация г. Твери и Глава г.Твери просят отменить судебный акт, в удовлетворении искового заявления отказать, ссылаясь на то, что обжалуемый нормативный акт не нарушает прав административных истцов.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов, административными истцами и прокурором прокуратуры Тверской области, представлены возражения.

Стороны, заинтересованные лица, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. Ходатайствовали о рассмотрении административного дела без их участия. Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьям 24, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка и утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Решением Тверской городской Думы от 02 июля 2003 г. № 71 утверждены «Временные правила землепользования и застройки города Твери».

Решением Тверской городской Думы от 09 июня 2016 г. № 155 «О внесении изменений в решение Тверской городской Думы от 02 июля 2003 г. № 71 «О временных правилах землепользования и застройки г. Твери» изменено наименование решения и утверждены в новой редакции Правила землепользования и застройки г. Твери.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования, и по этим основаниям не обжалуются.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия для устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки обеспечить справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования, к которым в соответствии с частью 3 пункта 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации среди прочего относятся генеральные планы городских округов, для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Административные истцы, оспаривая нормативный правовой акт, указывали на то, что он противоречит требованиям градостроительного законодательства и нарушает их права в использовании земельного участка по целевому назначению.

Из материалов дела следует, что земельный участок с кадастровым номером № площадью 614,1 кв.м., с разрешенным использованием – для индивидуального жилищного строительства, находящийся по адресу: <адрес>, и расположенный на нем жилой дом принадлежат административным истцам на основании договора купли-продажи от 1 июня 2016 года на праве долевой собственности.

Согласно Генеральному плану города Твери, утвержденному решением Тверской городской Думы от 25 декабря 2012 года №193 (394) земельный участок с кадастровым номером № отнесен к общественно-деловой функциональной зоне (О): зона общественных центров (подзона центра).

Однако оспариваемыми Правилами землепользования и застройки спорный земельный участок отнесен к территориальной жилой зоне среднеэтажной жилой застройки (не выше 8 этажей) Ж-3.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В нарушение названных норм федерального законодательства отнесение на карте зон градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне среднеэтажной жилой застройки (Ж-3) не соответствует функциональной зоне общественных центров, установленной Генеральным планом, что не оспаривается и в поданных апелляционных жалобах.

При этом не могут являться основанием для отмены решения суда доводы апелляционных жалоб о том, что оспариваемый нормативный правовой акт, поскольку он противоречит Генеральному плану и соответственно не подлежит применению в этой части, не нарушает прав Матвеевых.

Указанные доводы административных ответчиков, судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

В то же время, судебная коллегия считает необходимым отметить следующее.

Как видно из материалов дела, с учетом данных открытых источников на сайте Министерства культуры РФ в сети Интернет (opendata.mkrf.ru), на территории города Твери расположен объект историко -культурного (федерального) значения «Затьмацкий посад (Затьмачье) г.Твери»                      XVI -XVIII в. в., регистрационный номер №, учетный номер №, вид объекта: ансамбль, общая видовая принадлежность: памятник археологии.

Документом, послужившим основанием для постановки объекта культурного наследия на охрану является постановление Губернатора Тверской области от 26.10.2000 г. №468, которым был утвержден Государственный список памятников истории и культуры Тверской области местного значения. Этим же постановлением было определено и местонахождение памятника: правый берег р.Волги, к западу и юго-западу от Кремля за р.Тьмакой. В границах: север – течение р.Волги; северо-восток, восток и юг – течение р.Тьмаки; запад и юго-запад – Головинский вал, ул.Задняя.

В соответствии с положениями пунктов 1 и 3 статьи 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее Федеральный закон об объектах культурного наследия), территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.

Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ, с учетом Требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утвержденных приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года № 1745.

В силу пункта 10 статьи 36 Федерального закона об объектах культурного наследия, в случае установления, изменения границ территорий, зон охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, а также в случае принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия в правила землепользования и застройки вносятся изменения.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции, анализируя Карты градостроительного зонирования города Твери, поименованные как Лист 1 (границы зон охраны памятников истории и культуры. (Решение Президиума Тверского областного Совета народных депутатов, исполнительного комитета Тверского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1991 года №26/40) и Лист 2 (границы зон охраны объектов культурного наследия. Лист 2. (Утверждены нормативными правовыми актами Тверской области), пришел к выводу о том, что на данных картах отражены границы территории памятника археологии «Затьмацкий посад города Твери», куда входит принадлежащий административным истцам земельный участок.

Однако судебная коллегия считает данный вывод суда ошибочным, поскольку содержание упомянутых выше карт, с учетом решения Президиума Тверского областного Совета народных депутатов, исполнительного комитета Тверского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1991 года №26/40 об утверждении проекта зон охраны памятников истории и культуры г.Твери и постановления Администрации Тверской области от 18.01.2006 г. №6-па об утверждении проекта и границ зон охраны объектов культурного наследия квартала N 36 г. Тверь в створе ул. Достоевского, набережной реки Тьмаки, ул. Ефимова, ул. Троицкая, ссылки на которые имеются в этих картах, свидетельствует о том, что на них отражены не границы территории названного памятника, а его охранная зона, как объекта культурного наследия.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с частью 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы зон с особыми условиями использования территории в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.

Применительно к зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 5 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Учитывая изложенное, у суда первой инстанции не имелось правовых оснований признавать недействующими в соответствующей части Правила землепользования и застройки г.Твери со ссылкой на нахождение земельного участка с кадастровым номером № на территории памятника «Затьмацкий посад г.Твери» и положения пункта 1 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу которых действие градостроительного регламента территориальной зоны Ж-3 не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Вместе с тем указанные обстоятельства не влекут отмену решения суда первой инстанции, поскольку территориальная зона Ж-3 установлена представительным органом местного самоуправления с нарушением положений градостроительного законодательства по изложенным выше основаниям и свидетельствует о противоречии Правил землепользования и застройки г.Твери требованиям нормативных правовых актов большей юридической силы.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного акта, в апелляционных жалобах не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Тверского областного суда от 17 января 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Тверской городской Думы, администрации г. Твери и Главы г.Твери - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи