Решение по делу № 3-23/2015 от 23.04.2015

Дело № 3-23/2015

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Псков 17 июня 2015 года

Псковский областной суд в составе:

председательствующего судьи Анашкиной М.М.,

при секретаре Деревлевой К.И.,

с участием:

прокурора Сурусова А.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление Рыжова Ю.В. о признании недействующей и не имеющей юридической силы с момента принятия ст. 20 Закона Псковской области от 30 марта 2015 года № 1508-ОЗ «О преобразовании муниципальных образований»,

У С Т А Н О В И Л:

Закон Псковской области от 30 марта 2015 года N 1508-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований" (далее Закон Псковской области) предусматривает преобразование муниципальных образований Псковской области, определяет статус вновь образованных муниципальных образований, устанавливает их границы и административные центры.

Статья ст. 20 Закона Псковской области гласит:

1. Преобразовать муниципальные образования "Вехнянская волость" и "Оршанская волость", входящие в состав муниципального образования "Новоржевский район", путем объединения и образовать муниципальное образование "Вехнянская волость".

2. Наделить вновь образованное в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи муниципальное образование "Вехнянская волость" статусом "сельское поселение" с административным центром - деревня Орша.

В составе вновь образованного муниципального образования "Вехнянская волость" находятся деревни (приведен перечень деревень).

3. Установить границы вновь образованного муниципального образования "Вехнянская волость" согласно описанию в приложении 20 к настоящему Закону.

Данный Закон Псковской области официально опубликован 31 марта 2015 года в газете "Псковская правда", N 32, вступил в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования (ст. 46 Закона Псковской области).

Рыжов Ю.В. обратился в Псковский областной суд с заявлением о признании недействующей и не имеющей юридической силы с момента принятия ст. 20 Закона Псковской области.

В обоснование своего заявления указал, что проживает в д. ... Вехнянской волости Новоржевского района.

В декабре 2014 года в Вехнянской волости прошли публичные слушания по вопросу преобразования сельского поселения путем объединения Вехнянской и Оршанской волостей. Жители Вехнянской волости большинством голосов проголосовали против преобразования.

Заявитель также принимал участие в публичных слушаниях и голосовал против объединения волостей.

29 декабря 2014 года Собрание депутатов сельского поселения «Вехнянская волость» приняло решение о согласии на преобразование муниципального образования путем объединения Вехнянской и Оршанской волостей и образования вновь муниципального образования «Вехнянская волость» со статусом сельского поселения в границах объединяемых волостей с административном центром в д. Вехно.

Собрание депутатов сельского поселения «Оршанская волость» 29 декабря 2014 года также дали согласие на преобразование путем объединения данных волостей, однако наименование вновь образованного муниципального образования со статусом сельского поселения определили как «Оршанская волость», административный центр в д. Орша, что соответствовало мнению населения волости, выраженному на публичных слушаниях.

Иных решений о преобразовании, как полагает заявитель, представительные органы объединяемых поселений не принимали.

Между тем, Глава муниципального образования «Новоржевский район» 24 марта 2015 года сообщил в адрес председателя Псковского областного Собрания депутатов о том, что 24 марта 2015 года на внеочередных сессиях депутаты указанных сельских поселений дали согласие на преобразование волостей путем их объединения и об образовании вновь муниципального образования с наименованием «Вехнянская волость» и административным центром в д. Орша.

Заявитель считает, что внеочередные сессии Собраний депутатов не назначались и не проводились, решения о преобразовании сельских поселений на них не принимались, представительные органы поселений согласия на преобразование путем объединения волостей с наименованием вновь образуемой волости - «Вехнянская волость» и административным центром в д. Орша не давали.

Несмотря на это, Псковское областное Собрание депутатов 26 марта 2015 года приняло Закон Псковской области, ст. 20 которого предусмотрено преобразование волостей путем их объединения.

Заявитель полагает, что оспариваемой нормой нарушено его право на решение вопросов местного значения в сельском поселении «Вехнянская волость», на учет его мнения при выражении представительным органом муниципального образования согласия населения на преобразование муниципального образования.

Поскольку представительный орган Вехнянской волости дал согласие на объединение волостей только при условии наименования вновь образованной волости - «Вехнянская» с административным центом в д. Вехно, что не было учтено в оспариваемой норме Закона Псковской области (указан административный центр в д. Орша), то, соответственно, оспариваемая норма противоречит п. 3 ст. 13 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

В судебном заседании заявитель и его представитель Дорофеев С.В. поддержали заявленные требования, указали, что 24 марта 2014 года внеочередные сессии Собраний депутатов Вехнянской и Оршанской волостей не проводились, представленные документы в подтверждение их проведения не соответствуют требованиям Регламентов работы Собраний депутатов волостей, имеют признаки фальсификации, не подтверждают дачу представительными органами волостей согласия на преобразование, поэтому Псковское областное Собрание депутатов не вправе было принимать оспариваемую норму Закона Псковской области. Также полагают, что в соответствии с п. 2 ст. 13 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ обязательным условием для преобразования муниципальных образований является выдвижение инициативы о преобразовании. Главой Вехнянской волости выдвигалась инициатива об объединении волостей и образования вновь муниципального образования «Пригородная волость» с административным центром в д. Вехно. Главой Оршанской волости выдвигалась инициатива об объединении указанных волостей, с наименованием вновь образованной волости – «Оршанская» с центом в д. Орша.

Поскольку иных инициатив о преобразовании волостей не было, для решения данного вопроса не проводились необходимые юридически значимые действия, а именно: назначение и проведение публичных слушаний, назначение и проведение сессий Собрания депутатов волостей и принятие на них решений, их опубликование, то не имелось оснований для преобразования волостей.

По мнению заявителя и его представителя, понятие «согласие», примененное в п. 3 ст. 13 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, предполагает не только согласие на объединение, но и согласование представительным органом волости таких существенных вопросов, как: наименование вновь образуемого муниципального образования и месторасположения административного центра вновь образуемого муниципального образования.

В связи с тем, что представительные органы волостей не по наименованию образуемой волости и не по местонахождению административного центра не достигли согласия, то нельзя полагать, что представительные органы волостей дали согласие на преобразование.

Представитель Псковского областного Собрания депутатов Цыбулькина Л.М. с заявленными требованиями не согласилась, полагала, что Закон Псковской области принят Псковским областным Собранием депутатов в пределах полномочий, предоставленных Федеральным законом № 131-ФЗ, нормам данного закона не противоречит, согласие населения на преобразование муниципальных образований «Вехнянская волость» и «Оршанская волость» выражено в решениях представительных органов данных поселений от 29 декабря 2014 года.

Определение наименования вновь образованного муниципального образования и его административного цента в силу положений ст.ст. 2, 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ относится к компетенции законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

Первоначально Главой муниципального образования «Вехнянская волость» выдвигалась инициатива о преобразовании муниципальных образований путем объединения Вехнянской и Оршанской волостей и образования муниципального образования «Пригородная волость». Собрание депутатов Вехнянской волости приняли решение о наименовании вновь образуемого муниципального образования «Вехнянская волость» с административном центом в д. Вехно. Собрание депутатов Оршанской волости решило дать согласие на преобразование, объединение указанных волостей с образование муниципального образования «Оршанская волость» с административным центром в д. Орша. Поскольку имелись различные варианты наименования вновь образуемой волости и месторасположения административного центра, Губернатором Псковской области было предложено присвоить вновь образованному образованию наименование «Центральная волость» с административным центром в г. Новоржев.

Однако в период рассмотрения проекта Закона области в областное Собрание депутатов поступило обращение Главы Администрации Новоржевского района, из которого следовало, что членами наблюдательного совета по преобразованию муниципальных образований Ассоциации «Совет муниципальных образований Псковской области» была проведена встреча с депутатами Вехнянской и Оршанской волостей и согласовано наименование вновь образуемого муниципального образования «Вехнянская волость» со статусом сельского поселения и административным центром в д. Орша. К указанному обращению было приложено надлежащим образом оформленное решение Собрания депутатов Оршанская волость от 24 марта № 1, а также протоколы проведения внеочередных сессий Собраний депутатов Вехнянской и Оршанской волостей, свидетельствующие о согласовании депутатами названного наименования поселения и административного центра.

В связи с этим, 26 марта 2015 года областным Собранием депутатов была принята оспариваемая норма.

По мнению представителя Псковского областного Собрания депутатов, Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ не относит к компетенции публичных слушаний, представительных органов волостей вопросы определения наименования вновь образуемого поселения и местонахождения административного центра, однако при принятии оспариваемой нормы Закона области принималось во внимание пожелание населения и органов местного самоуправления, и по возможности поддерживались предложенные варианты.

Также не согласен представитель областного Собрания депутатов с доводами заявителя о нарушении оспариваемой нормой его прав на местное самоуправление, полагает, что любой гражданин Российской Федерации наделен равными правами на местное самоуправление независимо от того, в какой деревне объединяемой волости он проживает, и где фактически находится административный центр.

Представитель Губернатора Псковской области Степанова И.П. полагала требования заявителей необоснованными, поскольку на момент принятия оспариваемой нормы Закона Псковской области имелось согласие представительных органов волостей на преобразование путем их объединения. Статья 13 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ не предусматривает дачу согласия представительного органа муниципального образования по наименованию вновь образуемого муниципального образования и его административного центра. Довод заявителя о том, что согласие на объединение дано при условии присвоения определенного наименования вновь образуемой волости и нахождения административного центра в конкретном населенном пункте, противоречит положениям ст. 13 названного Федерального закона, основан на неверном толковании норм права. Представительный орган местного самоуправления не вправе императивно решать указанные вопросы, они отнесены к полномочиям субъекта РФ.

Вместе с тем, Федеральный закон не запрещает населению через публичные слушания и представительному органу муниципального образования выражать одновременно с согласием на преобразование муниципального образования свое мнение о различных аспектах этого образования. Однако для областного Собрания депутатов такое мнение носит рекомендательный характер, не является обязательным при принятии закона.

Принимая оспариваемую норму в части нахождения административного центра вновь образуемого муниципального образования, учитывались социально-экономическая и демографическая ситуации, рекреационный потенциал территории, численность населения, транспортная и иная инфраструктура.

Кроме того, представитель Губернатора Псковской области указал на то, что оспариваемой нормой Закона области права заявителя не нарушены, норма не препятствует ему участвовать в осуществлении местного самоуправления. Нахождение административного цента волости не в том населенном пункте, который рассматривался на публичных слушаниях, на права заявителя не влияет.

Заинтересованное лицо – Глава сельского поселения «Вехнянская волость» Петрова Г.К. поддержала заявленные требования, пояснила, что ею была выдвинута инициатива о преобразовании Вехнянской волости путем объединения Вехнянской и Оршанской волостей и образования муниципального образования «Пригородная волость» в границах объединяемых волостей, со статусом сельского поселения и административным центром в д. Вехно. 20 из 30 жителей волости, участвующих в публичных слушаниях по данному вопросу, проголосовали против преобразования волости. Депутаты волости 29 декабря 2014 года приняли решение № 9 о согласии на преобразование Вехнянской волости, объединении Вехнянской и Оршанской волостей, присвоении объединенной волости статуса сельского поселения и наименования «Вехнянская» с административным центром в д. Вехно.

Иных инициатив о преобразовании Вехнянской волости не выдвигалось, иных решений Собрание депутатов волости о преобразовании не принимало.

23 марта 2015 года она получила письмо за подписью трех депутатов Вехнянской волости о проведении 24 марта 2015 года в здании Администрации Новоржевского района внеочередной сессии Собрания депутатов волости с повесткой дня: об уточнении решения от 29 декабря 2014 года по вопросу об объединении Вехнянской и Оршанской волостей. Она полагала, что оснований для проведения внеочередной сессии по указанному вопросу не имелось. Однако, прибыла в назначенное время в Администрацию района, где состоялось собрание депутатов Вехнянской и Оршанской волостей, на котором рассматривался вопрос о согласовании наименования вновь образуемой волости - «Вехнянская волость» с административным центром в д. Орша. Из 7 депутатов Вехнянской волости на собрании присутствовало 6 депутатов, 5 из присутствующих проголосовали положительно по указанному вопросу, она была против.

Считает, что данное собрание не является правомочным и не может рассматриваться как проведение внеочередной сессии Собрания депутатов, поскольку оснований для проведения внеочередной сессии не было, нарушен порядок ее созыва, решение Собрания депутатов не оформлялось и ею не подписывалось, с протоколом внеочередной сессии Собрания депутатов она не была ознакомлена, ее подпись в протоколе отсутствует.

Полагает, что согласие на преобразование волостей дано Собранием депутатов только при условии присвоения вновь образованному муниципальному образованию наименования «Вехнянская волость» с административном центром в д. Вехно. Представительный орган волости согласия на преобразование волости с местонахождением административного центра вновь образованной волости в д. Орша не давал, поэтому оспариваемая норма противоречит п. 3 ст. 13 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Заинтересованное лицо – Глава сельского поселения «Оршанская волость» Петрук И.В. полагал заявленные требования обоснованными, указал, что он выдвинул инициативу о преобразовании Оршанской волости путем объединения Оршанской и Вехнянской волостей и образования муниципального образования «Оршанская волость» в границах этих волостей, со статусом сельского поселения и административным центром в д. Орша. По результатам проведенных в трех деревнях публичных слушаниях жители волости приняли решение о преобразовании волости. Решением Собрания депутатов Оршанской волости от 29 декабря 2014 года № 8 дано согласие на преобразование Оршанской волости, объединении Оршанской и Вехнянской волостей, присвоении вновь образованной волости статуса сельского поселения и наименования «Оршанская» с административным центром в д. Орша.

Иных инициатив о преобразовании Оршанской волости не выдвигалось, иных решений Собрание депутатов волости о преобразовании не принимало.

23 марта 2015 года он получил письмо за подписью четырех депутатов Оршанской волости о проведении 24 марта 2015 года в здании Администрации Новоржевского района внеочередной сессии Собрания депутатов волости с повесткой дня: об уточнении решения от 29 декабря 2014 года по вопросу об объединении Вехнянской и Оршанской волостей. 24 марта 2015 года в актовом зале Администрации района состоялось рабочее совещание с участием депутатов сельских поселений, Главы Новоржевского района и иных лиц, рассматривался вопрос о согласовании наименования вновь образуемой волости - «Вехнянская волость» с административным центром в д. Орша. Из 9 депутатов Оршанской волости на собрании присутствовало 8 депутатов, 6 из присутствующих проголосовали положительно по указанному вопросу, 2, в т.ч. и он, против. Полагает, что отсутствовали основания для проведения внеочередной сессии по указанному вопросу, совещание нельзя считать сессией Собрания депутатов сельского поселения «Оршанская волость», поскольку оно ни по форме, ни по содержанию не соответствует требованиям Регламента о проведении сессий Собрания депутатов, протокол не велся, решений не принималось. Между тем, в тот же день он подписал Решение Собрания депутатов сельского поселения «Оршанская волость» № 1 о внесении изменений в Решение Собрания депутатов волости от 29 декабря 2014 года № 8 в части наименования вновь образуемой волости – «Вехнянская», скрепив свою подпись печатью. Считает, что данное Решение не имеет юридической силы, поскольку внеочередная сессия не проводилась, Решение № 1 не обнародовалось, не подтверждает дачу согласия представительным органом волости на преобразование.

Глава муниципального образования «Новоржевский район» Пашков М.А. с заявленными требованиями не согласился, полагает, что согласия представительных органов сельских поселений «Вехнянская волость» и «Оршанская волость» на преобразование волостей путем их объединения были получены. В связи с тем, что на декабрьских сессиях депутаты разошлись во мнениях о наименовании вновь образуемой волости и местонахождении административного центра, то он предложил наименование - «Центральная волость» с административным центром в г. Новоржев. Это предложение было доведено до Губернатора Псковской области и нашло отражение в законопроекте. Однако депутаты волостей, не отказываясь от инициативы по объединению волостей, предложили совместно обсудить данные вопросы, инициировали проведение внеочередных сессий в Администрации района. На состоявшихся 24 марта 2015 года внеочередных сессиях депутаты волостей большинством голосов проголосовали за наименование – «Вехнянская волость», административный центр – д. Орша, что нашло отражение в протоколах. Однако Главы сельских поселений, проголосовавшие против, отказались подписывать протоколы. Решение Собрания депутатов Оршанской волости было изготовлено, и в тот же день подписано Главой волости Петруком И.В. Глава Вехнянской волости также обязана была изготовить и обнародовать принятое депутатами решение, однако в нарушение требований действующего регламента правовой акт не был ею подписан.

Письмом от 24 марта 2015 года Глава Новоржевского района сообщил Губернатору области о принятых депутатами решении, приложил копии протоколов, подписанное и скрепленное печатью Решение Собрания депутатов Оршанской волости от 24 марта 2015 года № 1, а также аналогичный проект Решения Собрания депутатов Вехнянской волости от 24 марта 2015 года, который Глава Вехнянской волости не подписала.

По мнению Главы Новоржевского района, Решения Собраний депутатов названных волостей от 29 декабря 2014 года, а также протоколы внеочередных сессий Собраний депутатов волостей от 24 марта 2015 года, Решение Собрания депутатов Оршанской волости от 24 марта 2015 года свидетельствуют о том, что согласие на преобразование волостей было дано, документами данное обстоятельство подтверждалось, поэтому у Псковского областного Собрания депутатов имелись законные основания для принятия Закона Псковской области в оспариваемой части.

Вместе с тем, определение административного цента вновь образованного муниципального образования входит в компетенцию представительного органа субъекта РФ.

Считает, что оспариваемая норма Закона Псковской области прав заявителя не нарушает.

Прокурор Сурусов А.Е.. в заключении указал, что Закон Псковской области принят в рамках полномочий и в порядке, предоставленных Федеральным законом № 131-ФЗ. Однако, считает, что представительными органами двух волостей с учетом различий по наименованию вновь образуемого муниципального образования и по местонахождению административного центра даны взаимоисключающие согласия на преобразование волостей, которые не могли быть расценены по смыслу ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ как дача согласия на преобразование волостей, поэтому при отсутствии согласия представительных органов волостей на их преобразование, оспариваемая норма Закона области противоречит названному положению Федерального закона, следовательно, заявленные требования подлежат удовлетворению.

Изучив материалы дела, выслушав заявителя Рыжова Ю.В., его представителя Дорофеева С.В., представителей Псковского областного Собрания депутатов Цыбулькину Л.М, Губернатора Псковской области Степанову И.П., Глав сельских поселений "Вехнянская волость" Петрову Г.В. и "Оршанская волость" Петрука И.В., Главу муниципального образования «Новоржевский район» Пашкова М.А., заключение прокурора Сурусова А.Е., суд приходит к выводу о том, что оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Федеральным законом N 131-ФЗ.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится, в том числе, правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом (ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 131-ФЗ).

В силу ч. 1.1 ст. 10 данного Федерального закона наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

Часть 2 данной статьи предусматривает, что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 настоящего Федерального закона.

К преобразованию муниципальных образований относится объединение муниципальных образований (ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 131).

Согласно ч. 2 данной статьи преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Исходя из указанных правовых норм, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления; наделение муниципальных образований статусом сельского поселения, установление и изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований осуществляется законом субъекта Российской Федерации.

При этом в силу ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Как установлено судом и следует из материалов дела, заявитель Рыжов Ю.В. проживает в д. Лябино Вехнянской волости Новоржевского района Псковской области. Административный центр данного сельского поселения располагается в д. Вехно, в нем же находятся органы местного самоуправления – Глава сельского поселения, Администрация поселения и Собрание депутатов.

Общая площадь сельского поселения составляет 12398,5 га. В состав сельского поселения входит 32 населенных пункта, в которых проживает 532 человека. Наиболее многочисленные населенные пункты д. Вехно - 273 жителя, д. Литово – 78 человек, в двух деревнях – жителей более 20 человек, большая часть деревень с населением менее 15 человек, в 11 деревнях – 4 и менее жителей, 4 деревни - без жителей.

Бюджет сельского поселения «Вехнянская волость» на 2014 год составил 2442,2 тыс. рублей, из которых 994,5 тыс. рублей (41%) дотации, получаемые из бюджета муниципального образования «Новоржевский район». Расходы бюджета составили 2711,8 тыс. рублей, при этом 1116,9 тыс. рублей (41% от всех расходов) расходы по оплате труда и обеспечения функций органов местного самоуправления.

Общая площадь муниципального образования «Оршанская волость» составляет 19600 га. В состав сельского поселения входит 37 населенных пунктов, в которых проживает 1 228 человек. Наиболее многочисленные населенные пункты д. Орша - 551 житель, д. Булохово – 105 человек, д. Волчицкое – 79 жителей и д. Березовец – 70 человек.

Бюджет сельского поселения «Оршанская волость» на 2014 год составил 2094,6 тыс. рублей, из которых 1394,5 тыс. рублей (67%) дотации, получаемые из бюджета муниципального образования «Новоржевский район». Расходы бюджета составили 2963,3 тыс. рублей, при этом 1 097 тыс. рублей (37% от всех расходов) расходы по оплате труда и обеспечения функций органов местного самоуправления.

01 декабря 2014 года Главой муниципального образования «Вехнянская волость» выдвинута инициатива о преобразовании муниципального образования путем объединения муниципальных образований «Вехнянская волость» и «Оршанская волость» и образования муниципального образования «Пригородная волость» в границах указанных волостей, исключая их общие границы, со статусом сельского поселения и административным центром в д. Вехно, о чем издано постановление № 6 (т. 1 л.д. 121).

Постановлением от 09 декабря 2014 года Глава Вехнянской волости назначил публичные слушания по вопросу преобразования муниципального образования и обсуждения проекта решения Собрания депутатов сельского поселения (т. 1 л.д. 122).

Согласно протоколу публичных слушаний от 27 декабря 2014 года из 30 человек присутствующих на слушаниях и имеющих право голоса 20 проголосовали против объединения волостей (т. 1 л.д. 124-127).

Решением Собрания депутатов сельского поселения «Вехнянская волость» от 29 декабря 2014 года № 9 выражено согласие на преобразование муниципального образования «Вехнянская волость» путем объединения Вехнянской и Оршанской волостей, со статусом сельского поселения «Вехнянская волость» и административным центром в д. Вехно; Главе сельского поселения поручено подготовить и направить Главе Новоржевского района пакет документов, необходимых для внесения в Псковское областное Собрание депутатов проекта закона области о преобразовании муниципальных образований; Главе Новоржевского района предложено обратиться к Губернатору области с ходатайством о разработке и внесении в порядке законодательной инициативы в Псковское областное Собрание депутатов проекта закона о преобразовании муниципальных образований (т. 1 л.д. 130 – 131).

Аналогичным образом 01 декабря 2014 года Главой муниципального образования «Оршанская волость» выдвинута инициатива о преобразовании муниципального образования путем объединения муниципальных образований «Оршанская волость» и «Вехнянская волость», образования муниципального образования «Оршанская волость» в границах указанных волостей, исключая их общие границы, со статусом сельского поселения и административным центром в д. Орша, о чем издано постановление № 7 (т. 1 л.д. 171).

Постановлением от 09 декабря 2014 года Глава Оршанской волости назначил публичные слушания по вопросу преобразования муниципального образования и обсуждения проекта решения Собрания депутатов сельского поселения (т. 1 л.д. 173).

Согласно протоколам публичных слушаний, проведенных 26 декабря 2014 года в деревнях Орша, Волчицкое и Березовец, присутствующие одобрили инициативу о преобразовании и рекомендовали депутатам сельского поселения «Оршанская волость» рассмотреть вопрос о согласии на преобразование муниципального образования (т. 1, л.д. 175-183).

Решением Собрания депутатов сельского поселения «Оршанская волость» от 29 декабря 2014 года № 8 выражено согласие на преобразование муниципального образования «Оршанская волость» путем объединения Оршанской и Вехнянской волостей, со статусом сельского поселения «Оршанская волость» и административным центром в д. Орша; Главе сельского поселения поручено подготовить и направить Главе Новоржевского района пакет документов, необходимых для внесения в Псковское областное Собрание депутатов проекта закона области о преобразовании муниципальных образований; Главе Новоржевского района предложено обратиться к Губернатору области с ходатайством о разработке и внесении в порядке законодательной инициативы в Псковское областное Собрание депутатов проекта закона о преобразовании муниципальных образований (т. 1 л.д. 20-21).

Исходя из этого, 29 декабря 2014 года представительными органами сельских поселений были даны согласия на их преобразование путем объединения, при чем вновь образуемому сельскому поселению депутаты волостей решили присвоить ранее действующие наименования волостей и административных центров.

23 марта 2015 года три депутата Собрания депутатов Вехнянская волость обратились к Главе данной волости с письмом, в котором выступили с инициативой о проведении 24 марта 2015 года в Администрации Новоржевского района внеочередной сессии Собрания депутатов волости с повесткой дня: об уточнении решения, принятого на декабрьской сессии Собрания депутатов Вехнянскаой волости, об объединении Вехнянской и Оршанской волостей (т.1 л.д. 151).

Глава Вехнянской волости, полагая, что вопрос о преобразовании волости уже рассмотрен, решение депутатами принято, иных инициатив о преобразовании не имелось, изложила свое мнение в письме, адресованном трем депутатам, об отсутствии правовых оснований для проведения внеочередной сессии (т. 1 л.д. 152- 154).

Аналогичным образом 23 марта 2015 года четыре депутата Оршанской волости обратились к Главе Оршанской волости с письмом о проведении 24 марта 2015 года в Администрации Новоржевского района внеочередной сессии Собрания депутатов волости по вопросу уточнения решения об объединении волостей (т. 2 л.д. 60).

24 марта 2015 года в Администрации Новоржевского района состоялось совещание, на котором присутствовали депутаты Вехнянской и Оршанской волостей, рассматривался вопрос о согласовании наименования вновь образуемой волости и местонахождение административного центра.

Согласно протоколам внеочередных сессий Собрания депутатов двух волостей депутаты большинством голосов высказались за наименование - «Вехнянская», местонахождение административного цента – д. Орша (т. 2 л.д. 62-63).

Данное решение депутатов Оршанской волости было оформлено Решением Собрания депутатов от 24 марта 2015 года № 1 и подписано Главой сельского поселения «Оршанская волость» (т. 2 л.д. 65).

Аналогичный проект Решения Собрания депутатов сельского поселения «Вехнянская волость» Глава сельского поселения «Вехнянская волость» не подписала (т. 2 л.д. 66).

Глава Новоржевского района 24 марта 2015 года направил письмо в адрес Председателя Псковского областного Собрания депутатов, в котором сообщил о встрече депутатов волостей с членами наблюдательного совета по преобразованию муниципальных образований Ассоциации «Совет муниципальных образований Псковской области» и согласовании наименования вновь образуемого муниципального образования «Вехнянская волость» со статусом сельского поселения и административным центром в д. Орша (т. 2 л.д. 64). К указанному обращению были приложены протоколы внеочередных сессий Собраний депутатов от 24 марта 2015 года и указанные Решения.

26 марта 2015 года областным Собранием депутатов принят Закон Псковской области "О преобразовании муниципальных образований" и направлен Губернатору Псковской области для обнародования.

Закон Псковской области 30 марта 2015 года подписан Губернатором области и официально опубликован в газете «Псковская правда» за 31 марта 2015 года, вступил в законную силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования (ст. 46 Закона Псковской области), т. е. 11 апреля 2015 года, что соответствует требованиям ст.ст. 3, 4 Закона Псковской области от 12 февраля 2003 года № 242-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу Устава и Законов области, иных нормативных правовых актов области».

В соответствии с п. «б» ст. 31 Устава Псковской области от 12 апреля 2001 года № 1-У Псковское областное Собрание депутатов осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области в пределах полномочий области.

Согласно ст. 64 Устава Псковской области областное Собрание депутатов принимает Устав, законы области о поправках в Устав, законы области, постановления, а также изменения и дополнения в указанные акты.

Губернатор области обнародует Устав, законы области о поправках в Устав, законы области, удостоверяет их обнародование путем подписания и опубликования либо отклоняет законы, принятые областным Собранием (ст. 43 Устава Псковской области).

Нормативно-правовые акты, принятые областным Собранием, направляются областным Собранием в течение пяти календарных дней Губернатору области, который в течение четырнадцати календарных дней со дня их поступления обязан их обнародовать, удостоверив обнародование путем подписания и официального опубликования (ст. 68 Устава Псковской области).

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Псковского областного Собрания депутатов, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.

Содержание оспариваемой нормы Закона области предусматривает преобразование муниципального образования "Вехнянская волость" и "Оршанская волость", входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", путем их объединения и образование муниципального образования "Вехнянская волость" со статусом "сельское поселение" с административным центром - деревня Орша.

По мнению заявителя, оспариваемая норма Закона области противоречит п. 3 ст. 13 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ; на момент принятия Закона области согласия представительных органов на преобразование волостей не имелось; согласия даны только при условии присвоения вновь образуемой волости конкретного наименования и нахождения административного центра в конк; представительным органом волости, помимо согласования вопроса о преобразовании, в обязательном порядке согласовываются такие существенные вопросы, как: наименование вновь образуемого муниципального образования и его месторасположение.

Суд не может согласиться с данными доводами, поскольку 29 декабря 2014 года Собраниями депутатов сельских поселений «Вехнянская волость» и «Оршанская волость» даны согласия на преобразование путем объединения волостей, что подтверждается соответствующими Решениями.

В силу п. 3 ст. 13 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Данная норма не содержит положения о согласовании представительным органом волостей таких вопросов, как наименование вновь образуемого муниципального образования и местонахождение его административного центра.

Не отнесены указанные вопросы и к вопросам местного значения сельского поселения, перечень которых приведен в ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ.

При этом, вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ).

Не входят названные вопросы и в компетенцию представительного органа муниципального образования (п. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ).

Пункт 11 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Однако полномочия по определению наименования вновь образуемого муниципального образования и его административного центра представительным органам сельских поселений не передавались.

Между тем, в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ дано понятие административного центра сельского поселения - это населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

Согласно п. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Исходя из данных правовых норм, Федеральным законом вопросы по наименованию вновь образуемого муниципального образования и местонахождению его административного центра не отнесены к компетенции представительных органов сельских поселений, а находятся в полномочиях субъекта РФ.

При таких обстоятельствах, аргументы заявителя о необходимости представительным органам поселения при даче согласия на преобразование согласовывать три аспекта, в т.ч. наименования вновь образуемой волости и местонахождение ее административного центра, ошибочны, основаны на неверном толковании норм права.

Суд соглашается с доводами представителей областного Собрания депутатов и Губернатора области в части того, что данные вопросы могут быть поставлены на обсуждение населения волостей для выявления его мнения, вынесены для обсуждения на сессиях Собраний депутатов, однако принятые на публичных слушаниях и на сессиях решения по этим вопросам носят рекомендательный характер, не являются обязательными при принятии закона области.

В то же время, нельзя оставить без внимания, что в связи с расхождениями по вопросам о наименовании волости и местонахождению ее административного центра органами государственной власти Псковской области, Главой Новоржевского района предпринимались меры по согласованию с органами сельских поселений этих вопросов, предлагались различные варианты, в т.ч. наименование волости – «Центральная» с административным центром в г. Новоржев.

По инициативе депутатов Вехнянской и Оршанской волостей 24 марта 2015 года организовано собрание, на котором большинством голосов депутаты каждой волости проголосовали за наименование «Вехнянская», административный центр в д. Орша.

Таким образом, 24 марта 2015 года депутаты волостей фактически приняли решения о даче согласия по всем трем аспектам, на которые указывает заявитель, а именно: согласие на преобразование путем объединения, определение наименование – «Вехнянская волость» и местонахождение административного центра – д. Орша.

Суд критически относится к доводам заявителя в части того, что протоколы внеочередных сессий Собрания депутатов от 24 марта 2015 года, подтверждающие рассмотрение депутатами указанных вопросов, являются сфальсифицированными.

Протоколы представлены суду для обозрения в оригинальном виде, изготовлены и подписаны собственноручно депутатами двух волостей Русаковой С.Х. и Алексеевой Г.А. В судебном заседании Главы волостей подтвердили факт наличия указанных депутатов, присутствия их на собрании, не оспаривали составление ими протоколов и их подписи.

Более того, Главы волостей Петрова Г.В. и Петрук И.В. в судебном заседании подтвердили проведение 24 марта 2015 года собрания депутатов, рассмотрение названных вопросов, факт и результаты голосования депутатов, т. е. соответствие сведений, изложенных в протоколах, фактическим обстоятельствам.

При таких обстоятельствах, у суда не имеется оснований сомневаться в достоверности представленных доказательств.

Факт согласования депутатами вопросов о наименовании волости и ее административного центра также подтверждается Решением Собрания депутатов сельского поселения «Оршанская волость» от 24 марта 2015 года № 1.

Данное Решение никем не оспорено, является действующим.

Доводы Глав волостей Петровой Г.В. и Петрука И.В. в части того, что внеочередные сессии, проведенные с нарушением регламента, нельзя признать состоявшимися, а принятые на них решения являются незаконными, суд находит необоснованными, поскольку, исходя из материалов дела, Главы волостей заинтересованы в сохранении волостей, выступают против их преобразования, этим и объясняется их критичное отношению к проведенному 24 марта 2015 года собранию депутатов.

Ссылаясь на нарушение положений Регламентов при проведении внеочередных сессий Собраний депутатов, Главы волостей не учли то обстоятельство, что именно они в соответствии с утвержденными Собраниями депутатов Регламентами (ст.ст. 5, 17, 19, 26, 27, 36 Решений Собрания депутатов сельского поселения «Вехнянская волость» от 30 ноября 2007 года (т. 1 л.д. 132-150) и Собрания депутатов «Оршанская волости» от 28 июня 2006 года (т.2 л.д. 136-151) обязаны обеспечить его соблюдение, созывать сессии, вести заседания, ставить вопросы на голосование, объявлять их результаты, подписывать решения и обнародовать их.

Однако 24 марта 2015 года на собрании депутатов волостей Главы устранились от исполнения своих обязанностей, поэтому нарушения положений Регламентов связаны, прежде всего, с бездействием Глав волостей.

Несостоятельны доводы заявителя о необходимости выдвижения новой инициативы о преобразовании волостей с наименованием вновь образуемой волости - «Вехнянская» и административным центром в д. Орша, а также проведении вновь публичных слушаний и сессий Собрания депутатов по данному вопросу, поскольку такой порядок не предусмотрен действующим законодательством.

Согласно п. 2 ст. 13 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Из чего следует, что закон не содержит требований о выдвижении инициативы о преобразовании с указанием наименования вновь образуемой волости и местонахождения ее административного центра.

Указание Главами волостей в Решениях от 01 декабря 2014 года о выдвижении инициативы о преобразовании муниципального образования и предполагаемых наименования вновь образуемой волости и месторасположения ее административного центра, направлено на выявление мнения населения волости при проведении публичных слушаний.

Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 15 июля 2010 г. N 931-О-О, к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, т.е. не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.

Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Таким образом, публичные слушания являются одним из способов выявления мнения населения (Определение Верховного Суда РФ от 04 февраля 2015 года № 4-АПГ14-23).

Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что по общему правилу граждане и организации в силу статей 3 и 4 ГПК РФ вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод.

Обращаясь в суд с заявлением, Рыжов Ю.В. указывает, что оспариваемой нормой нарушено его право на решение вопросов местного значения в сельском поселении «Вехнянская волость», на учет его мнения при выражении представительным органом муниципального образования согласия населения на преобразование муниципального образования.

Суд не соглашается с доводами заявителя, считает, что оспариваемой нормой права заявителя не нарушены.

В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Заявитель принял участие в публичных слушаниях по вопросу преобразования волости, где высказал свое мнение путем голосования.

Представительный орган сельского поселения «Вехнянская волость» 29 декабря 2014 года принял Решение № 9 о согласии на преобразование.

Данное Решение является действующим, не оспаривалось.

24 марта 2015 года депутаты сельского поселения большинством голосов проголосовали за наименование вновь образуемой волости «Вехнянская» с административным центром в д. Орша.

Таким образом, права заявителя на участие в местном самоуправлении как самостоятельно, так и через представительные органы муниципального образования, не нарушены.

Как указано выше, депутаты не связаны с мнением населения, выраженного на публичных слушаниях, оно носит рекомендательный характер, поэтому права заявителя на учет его мнения представительным органом поселения не нарушены.

В случае, если заявитель не согласен с решениями или (и) действиями депутатов, то он вправе оспорить их в установленном законом порядке.

Как указал заявитель в судебном заседании, с Решением Собрания депутатов Вехнянской волости от 29 декабря 2014 года он согласен. Из содержания данного Решения и оспариваемой нормы Закона следует, что не совпадает лишь населенный пункт, в котором будет располагаться административный центр вновь образуемой волости, депутаты предлагали – д. Вехно, Законом области определен – д. Орша.

Расположением административного центра образуемой волости права Рыжова Ю.В. на местное самоуправление не нарушены, доказательств обратного заявителем не представлено.

В связи с изложенным, суд не может согласиться с доводами заявителя и его представителя о том, что Закон Псковской области в оспариваемой части принят в нарушение положений ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ при отсутствии согласия населения объединяемых волостей, выраженного представительными органами поселений, а также о нарушении оспариваемой нормой прав заявителя.

Согласия на преобразование волостей выражены представительным органом каждого из объединяемых поселений в решениях от 29 декабря 2014 года. Кроме того, 24 марта 2015 года депутатами волостей согласованы наименование вновь образуемой волости и месторасположение ее административного центра.

Принимая во внимание данные обстоятельства, областное Собрание депутатов имело законные основания для принятия ст. 20 Закона области.

Иные доводы заявителей и их представителя суд оставляет без внимания, поскольку они правового значения для рассматриваемого спора не имеют.

Таким образом, оспариваемый Закон Псковской области в рассматриваемой части не противоречит требованиям ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ.

Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего требования.

Поскольку оспариваемый в части Закон Псковской области не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 – 199, ГПК РФ,

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявления Рыжова Юрия Валентиновича о признании недействующей и не имеющей юридической силы с момента принятия ст. 20 Закона Псковской области от 30 марта 2015 года № 1508-ОЗ «О преобразовании муниципальных образований» - отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Псковский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено и оглашено 22 июня 2015 года.

Председательствующий судья подпись М.М. Анашкина

Справка:

Определением Верховного Суда РФ от 30 сентября 2015г. решение суда оставлено в силе.