Решение по делу № 3а-8/2020 от 12.11.2019

№ 3а-8/2020

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

06 февраля 2020 г. г.Петрозаводск

Верховный Суд Республики Карелия в составе председательствующего судьи Кудряшовой Е.П.при секретареСафоновой М.В., с участием прокурора Иовлева Д.С., административных истцов Тренькина Н.А., Горлова А.Ю. и их представителя Манышевой О.И., представителя административного ответчика Петрозаводского городского Совета Бурлаковой В.Л., представителя заинтересованного лица администрации Петрозаводского городского округа Слабко К.Ю., уполномоченного по защите прав предпринимателейв Республике Карелия Гнетовой Е.Г.,рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлениюиндивидуальных предпринимателей Тренькина Н.А., Горлова А.Ю, о признании не действующим в части абзаца 3 пункта 1 статьи 17решения Петрозаводского городского Совета 27 сессии 27 созыва от 03 июня 2014 г. № 27/27-414 «Об утверждении Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в Петрозаводском городском округе»,

установил:

индивидуальные предприниматели Тренькин Н.А. и Горлов А.Ю. обратились Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением о признании не действующимабзаца 3 пункта 1 статьи 17 решения Петрозаводского городского Совета 27 сессии 27 созыва от 03 июня 2014 г. № 27/27-414 «Об утверждении Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в Петрозаводском городском округе» (далее - Правила) в части запрета размещения некапитальных нестационарных сооружений на газонах, ближе 20 м - от окон жилых помещений, перед витринами торговых предприятий.

В дальнейшем требования были изменены в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), административное исковое заявление дополнено признанием недействующим также положений, изложенных в указанной выше норме, в части слов«ближе 3-х метров от ствола дерева».

Тренькин Н.А. и Горлов А.Ю. полагают, что оспариваемые положения противоречат Федеральному закону от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), ГОСТ Р 54608-2011 «Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли», а также содержат правовую неопределенность при их толковании.

В судебном заседании административные истцы и их представитель поддержали заявленные требования по изложенным в административном исковом заявлении основаниям, считая, что оспариваемое положение также противоречит Федеральному закону «Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Уполномоченный по правам предпринимателей в Республике Карелия считала административный иск подлежащим частичному удовлетворению.

Представители Петрозаводского городского Совета и администрации Петрозаводского городского округа возражали против удовлетворения требований, полагая, что оспариваемая в части правовая норма не противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Иные лица, участвующие в деле, в заседание суда не явились, извещены надлежащим образом, об отложении разбирательства по делу не просили.

Выслушав явившихся лиц, показания свидетеля М. И.О., исследовав материалы административного дела № (...) и настоящего дела, заслушав заключение прокурора Иовлева Д.С., полагавшего административные требования неподлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа № 2582 от 28 июля 2017 г. утверждена схема размещения нестационарных торговыхобъектов на территории Петрозаводского городского округа, в соответствии с которой утверждены места размещения нестационарных торговых объектов по адресам: г. Петрозаводск, пр.Ленина у дома № 23, пр. Ленина у дома № 25/ул. Герцена у дома № 41 (строки 178,179).

С административными истцами заключены договоры аренды № (...) от 25 июля 2006 г. и № (...) от 25 марта 2011 г.

Решением комиссии администрации Петрозаводского городского округа по вопросам внесения изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа от 10 августа 2019 г. (протокол № 2) исключены из Схемы нестационарные торговые объекты: пр. Ленина, 23 киоск по продаже сувенирной продукции (место размещения - нестационарный торговый объект находится в границах 20-метровой зоны от окон жилых помещений многоквартирного дома № 23 по пр.Ленина), арендатор Тренькин Н.А.; пр. Ленина, 25/ул. Герцена павильон по продаже цветочной продукции (место размещения - нестационарный торговый объект находится в границах 20-метровой зоны от окон жилых помещений многоквартирного дома № 13 по ул. Энгельса, в границах газона, в границах «Центрального сквера»), арендатор Горлов А.Ю.

Таким образом,в отношении административных истцов были применены оспариваемые положения нормативного правового акта, следовательно, они обладают правомна обращение с настоящим административным иском.

Отношения, связанные с благоустройством территорий, регулирует Федеральный закон№ 131-ФЗ и Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 19 части 1 статьи 14, части 1 статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения относятся к вопросам местного значения, входят в полномочия органов местного самоуправления городского поселения.

Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ «Овнесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»к вопросам местного значения поселения, городского округа было отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения, городского округа, установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, организация благоустройства территории поселения, городского округа.

Согласно абзацу 21 части 1 статьи 2Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) благоустройство территории поселения (городского округа) - это комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

В настоящее время в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2017 г.№ 463-ФЗ«Овнесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 463-ФЗ)абзац21 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ дает определение правил благоустройства территории муниципального образования, под которым понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Федеральным законом № 463-ФЗ внесены изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, согласно которым градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий. Под благоустройством территорий понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.

Федеральным законом№ 463-ФЗ в Федеральный закон № 131-ФЗ введенастатья 45.1, предусматривающая содержание правил благоустройства территории муниципального образования. Так, правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы, в том числе проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями; осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования.

Из приведенных выше норм следует, что благоустройство территорий осуществляется в рамках градостроительной деятельности и его целями являются обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территорий, содержание территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов.

Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования отнесено Федеральным законом№ 463-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Представительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе утверждению правил благоустройства территории, является Петрозаводский городской Совет (статьи15 и 64 Устава муниципального образования Петрозаводский городской округ).

В силу части 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Решением Петрозаводского городского Совета 27 сессии 27 созыва от 03 июня 2014 г. № 27/27-414 утверждены Правила благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в Петрозаводском городском округе, которые опубликованы в периодическом печатном издании органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа - «Информационный бюллетень» № 78 от 11 июня 2014 г.

В настоящее время Правила действуют в редакции решенияПетрозаводского городского Советаот 05 июня 2019 г. № 28/24-483.

Оспариваемые Правила приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением порядка их подготовки и принятия, а также опубликования.

Процедура принятия Правил проверялась в судебном порядке по гражданскому делу по заявлению закрытого акционерного общества «Тандер» о признании недействующим нормативного правового акта в части, в связи с чем в силу статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Абзацем 11 части 1 статьи 17 Правил установлен запрет на размещение некапитальных нестационарных сооружений под козырьками вестибюлей, в арках зданий, на газонах, площадках (детских, отдыха, спортивных, транспортных стоянок), в охранной зоне водопроводных и канализационных сетей, трубопроводов, а также ближе 25 м - от вентиляционных шахт, 20 м - от окон жилых помещений, перед витринами торговых предприятий, 3 м - от ствола дерева.

Вместе с тем, Правила под некапитальными нестационарными сооружениями понимают сооружения, не предусматривающие заглубленных фундаментов и подземных сооружений (в том числе объекты мелкорозничной торговли, бытового обслуживания и питания, остановочные павильоны, наземные туалетные кабины, боксовые гаражи).

Данная норма содержится в статье, регламентирующей требования к размещению нестационарного торгового объекта как элемента благоустройства на территории муниципального образования.

Таким образом, есть противоречия в том, распространяется указанный в норме запрет только на объекты мелкорозничной торговли либо на все некапитальные нестационарные сооружения.

По своему содержанию оспариваемая норма фактически определяет права и обязанности участников гражданского оборота.

Между тем, закрепляя в абзаце 22 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ понятие правил благоустройства, законодатель предусмотрел не произвольное установление требований в муниципальном правовом акте, а на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования.

Как разъяснил Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 05 декабря 2019 г. № 3273-О «По жалобе граждан КасимоваИрикаНаильевича, Мухаметзяновой Наили Фавасимовны и Хадеева Алексея Эдуардовича, а также товарищества собственников жилья «Мирный» на нарушение конституционных прав и свобод абзацем двадцать вторым части 1 статьи 2, пунктом 25 части 1 статьи 16, пунктов 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частью 7 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации и пунктом 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации» решение вопросов благоустройства территории муниципального образования не может сопровождаться установлением норм права, предполагающих ограничения и запреты в отношении существа (основных характеристик) экономической деятельности, непосредственно не связанных с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества и не содержащихся в отраслевом (специальном) законодательстве. Иное означало бы признание за органами местного самоуправления городского округа, по сути, неограниченных регулятивных полномочий.

Принимая муниципальные правовые акты, органы местного самоуправления городского округа должны обеспечивать взаимную согласованность предметно связанных между собой норм различной отраслевой принадлежности.

Обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности является одной из целей Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 381-ФЗ).

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности (пункт 3 статьи 1 Федерального закона № 381-ФЗ).

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Федерального закона № 381-ФЗ органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (пункт 1 статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ).

Таким образом, находящиеся во взаимосвязи со статьей 10 Федерального закона № 381-ФЗ по их буквальному смыслу и в системной связи с общедозволительными нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 1, 9, 209 и др.), Земельного Кодекса Российской Федерации (статьи 2, 40) не предполагают возможности для органов местного самоуправления, самостоятельно, в качестве первичного нормотворчества, вводить несоразмерные ограничения нестационарной торговли, создавая тем самым произвольные препятствия для осуществления законной предпринимательской деятельности (статьи 34, 55 Конституции Российской Федерации).

Из пояснений представителей административного ответчика и заинтересованного лица администрации Петрозаводского городского округа следует, что норма абзаца 11 части 1 статьи 17 Правил воспроизводит правило, содержавшееся в приказе Минрегиона России от 27 декабря 2011 г. № 613 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований», который признан недействующим апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2015 г. № АПЛ15-557 со дня его вынесения.

В настоящее время требования к размещению нестационарного торгового объекта как элемента благоустройства на территории муниципального образования регламентируются приказом Минстроя России от 13 апреля 2017 г. № 711/пр«Об утверждении методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов», в которых отсутствуют закрепленные в оспариваемой норме требования.

В соответствии с пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г.№ 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» воспроизведение в муниципальном правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

Пунктом 6.2 «ГОСТ Р 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли», утвержденного и введенногов действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 08 декабря 2011 г. № 742-ст,предусмотрен запрет на размещение объектов мелкорозничной торговли в арках зданий, на газонах, цветниках, площадках (детских, отдыха, спортивных) на расстоянии менее 5 м от окон зданий и витрин стационарных торговых объектов.

Настоящий Стандарт устанавливает общие требования к объектам мелкорозничной торговли и предназначен для юридических лиц различных организационно-правовых форм и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги торговли в объектах мелкорозничной торговли.

Таким образом, установление в Правилах благоустройства административным ответчиком запрета на размещение нестационарных объектов мелкорозничной торговли на газонах является воспроизведением положений, закрепленных в нормативных правовых актах, имеющих большую юридическую силу, в связи с чем в этой части административные исковые требования удовлетворению не подлежат.

Однако суд соглашается с обоснованностью заявленного административного иска в части слов«20 м - от окон жилых помещений, перед витринами торговых предприятий, 3 м - от ствола дерева», поскольку с учетом вышеприведенного анализа правовых норм административный ответчик принял Правила с нарушением компетенции органа местного самоуправления.

В силу статьи 213 КАС РФ обязанность доказать правомерность принятого нормативного правового акта возлагается на административного ответчика.

Представителем Петрозаводского городского Совета не представлено доказательств, обосновывающих установление указанных в Правилах положений.

Вопреки доводам административного ответчика показания свидетеля М. И.О. не подтверждают правильность установленных в Правилах расстояний.

Все вышеизложенное позволяет суду сделать вывод о том, что Совет Петрозаводского городского округа, закрепив в Правилах благоустройства такой запрет, вышел за пределы полномочий органа местного самоуправления.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части принимается судом, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку установлено применение оспариваемого нормативного правового акта, на основе которого реализованы права граждан и юридических лиц, суд признает его не действующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.

Пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ предусмотрено, что в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

С учетом положений части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения судом подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в законную силу в официальном печатном издании административного ответчика.

В соответствии со статьей 111 КАС РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны, понесенные судебные расходы.

При подаче административного искового заявления административными истцами была уплачена государственная пошлина в размере 300 руб., которая подлежит взысканию в их пользу с административного ответчика по 150 руб. в пользу каждого.

Руководствуясь статьями 111, 175-180, 215-217Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявлениеТренькина Н.А., Горлова А.Ю, удовлетворить частично.

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу в абзаце 3 пункте 1 статьи 17решения Петрозаводского городского Совета 27 сессии 27 созыва от 03 июня 2014 г. № 27/27-414 «Об утверждении Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в Петрозаводском городском округе»,слова «20 м - от окон жилых помещений, перед витринами торговых предприятий, 3 м - от ствола дерева».

Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании административного ответчика.

Взыскать с Петрозаводского городского Советав пользу Тренькина Н.А. понесенные административным истцом судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300руб.

Взыскать с Петрозаводского городского Совета в пользу Горлова А.Ю, понесенные административным истцом судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 руб.

В удовлетворении административных исковых требований в остальной части отказать.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Верховный Суд Республики Карелия.

СудьяЕ.П. Кудряшова

Мотивированное решение

составлено 14 февраля 2020 г.