Решение по делу № 33а-11405/2022 от 14.09.2022

34RS0004-01-2022-002274-71№ 2а-1952/2022

Судья Мурашкина И.А. № 33а-11405/2022

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

29 сентября 2022 г. г. Волгоград

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Балашовой И.Б.,

судей Еромасова С.В., Поликарпова В.В.,

при ведении протокола помощником судьи Тороповой Т.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Прокурора Красноармейского района г. Волгограда в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к администрации Волгограда, МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда» об обязании реализовать мероприятия антитеррористической безопасности

по апелляционной жалобе администрации Волгограда

на решение Красноармейского районного суда г.Волгограда от 30 июня 2022 г., которым постановлено:

административное исковое заявление прокурора Красноармейского района г. Волгограда в защиту неопределенного круга лиц удовлетворить частично.

Признать незаконным бездействие администрации Волгограда, выразившееся в непринятии мер по обеспечению антитеррористической безопасности объекта (территории) МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда».

Обязать администрацию Волгограда и МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда» в течение 6 месяцев с момента вступления решения в законную силу организовать мероприятия антитеррористической безопасности МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда», расположенного по <адрес>, путем оснащения объекта охранной сигнализацией, стационарными или ручными металлоискателями, обеспечения охраны образовательного учреждения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти.

В удовлетворении оставшейся части исковых требований прокурору Красноармейского района Волгограда отказать.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Балашовой И.Б., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Красноармейского района г.Волгограда обратился в суд с административным иском к администрации Волгограда, МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда», указывая, что в результате проведенной прокуратурой Красноармейского района г. Волгограда проверки деятельности МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда» установлено, что антитеррористическая защищенность учебного заведения должным образом не обеспечена: детский сад не оснащен охранной сигнализацией; стационарными или ручными металлоискателями; отсутствует охрана образовательного учреждения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, на 1-м этаже не имеется помещения для охраны с установкой в нем системы видеонаблюдения.

Сославшись на указанные обстоятельства, с учетом уточнения исковых требований, прокурор просил признать незаконным бездействие административных ответчиков, выразившегося в непринятии мер по обеспечению антитеррористической безопасности объекта (территории) образовательного учреждения, обязав их в течение 2 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу организовать мероприятия антитеррористической безопасности МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда» путем оснащения объекта охранной сигнализацией, стационарными или ручными металлоискателями; обеспечения объекта охраной образовательного учреждения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти; оборудования на 1 этаже помещения для охраны с установкой в нем системы видеонаблюдения.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе администрация Волгограда оспаривает законность и обоснованность постановленного судом решения. Просит решение суда отменить, постановить новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу участвующий в деле прокурор просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Выслушав представителей администрации Волгограда Ряховскую Т.А. и Департамента по образованию администрации Волгограда Алексеенко Л.А. поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения на них прокурора отдела прокуратуры Волгоградской области Еланскова В.В., проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в полном объёме, исследовав материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация вправе обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, местного самоуправления, иного органа, организации, наделенными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимся в постановлении от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия.

В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ следует, что решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными возможно при установлении судом совокупности таких условий, как несоответствие этих действий, решений нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

В силу части 1 статьи 178 КАС РФ суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.

Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции, МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда» является муниципальным учреждением, осуществляющем в качестве основного вида своей деятельности образовательную деятельность по основной образовательной программе дошкольного образования. Учредителем детского сада является муниципальное образование – городской округ город-герой Волгоград, функции и полномочия учредителя от имени муниципального образования осуществляет администрация Волгограда и ее структурные подразделения.

В Уставе МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда» закреплено, что детский сад обязан осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе создавать безопасные условия обучения, воспитания, присмотра и ухода за воспитанниками, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье воспитанников, работников детского сада (пункт 2.6). Из раздела 6 Устава следует, что детский сад самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность, решает вопросы, связанные с заключением договоров, определением своих обязательств и иных условий, не противоречащих законодательству Российской Федерации и Уставу.

В соответствии с актом обследования и категорирования от 17 сентября 2019г. объекту МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда», расположенному по <адрес> присвоена 3 категория антитеррористической защищенности объекта и утвержден паспорт безопасности.

Из паспорта безопасности МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда», утвержденного 6 декабря 2019 г. следует, что в соответствии с требованиями Постановления Правительства № 1006 от 2 августа 2019г. в целях обеспечения антитеррористической защищенности объекта необходимо осуществить следующие мероприятия: обеспечить объект охранной сигнализацией; обеспечить охрану объекта сотрудниками частных охранных организаций, оборудовать на 1 этаже помещение для охраны с установкой в нем систем видеонаблюдения, охранной сигнализации и средств передачи тревожных сообщения в подразделения войск национальной гвардии РФ (подразделения вневедомственной охраны войск национальной гвардии РФ); оснастить объект стационарными или ручными металлоискателями (л.д. 13-24).

Прокуратурой Красноармейского района Волгограда проведена проверка исполнения антитеррористического законодательства при обеспечении антитеррористической защищенности объекта (территории) МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда».

В ходе проверки установлено, что МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда», расположенное по <адрес>, не оснащено охранной сигнализацией; стационарными или ручными металлоискателями; отсутствует охрана образовательного учреждения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями вневедомственной охраны федеральных органов исполнительной власти; на 1-м этаже не имеется помещения для охраны с установкой в нем системы видеонаблюдения.

Установление указанных обстоятельств явилось поводом для обращения прокурора с административным иском в суд.

Суд первой инстанции, разрешая возникший спор, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 г. № 1006, пришел к выводу о наличии со стороны администрации Волгограда незаконного бездействия, выразившегося по неосуществлению надлежащего финансирования образовательного учреждения для организации соответствующих мероприятий по обеспечению охраны объекта (территорий), что повлекло несоответствие образовательного учреждения Требованиям, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2019 г. № 1006. Незаконного бездействия со стороны МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда» суд не установил, исходил из того, что образовательное учреждение не является органом государственной власти или органом местного самоуправления, не наделено в установленном законом порядке отдельными государственными или иными публичными полномочиями. При этом, определяя способ защиты права неопределенного круга лиц, суд возложил на обоих административных ответчиков обязанность организовать мероприятия антитеррористической безопасности МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда», расположенного по <адрес>, путем оснащения объекта охранной сигнализацией, стационарными или ручными металлоискателями, обеспечения охраны образовательного учреждения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями вневедомственной охраны федеральных органов исполнительной власти.

Судебная коллегия считает, что при разрешении спора судом первой инстанции неправильно применены нормы материального и процессуального права, что привело к принятию неверного решения. Свои выводы судебная коллегия основывает на следующем.

Согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина-обязанность государства.

В части 1 статьи 20 и части 1 статьи Конституции Российской Федерации закреплено, что каждый имеет право на жизнь и охрану здоровья.

Одной из основных задач правового регулирования отношений в сфере образования является обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование (пункт 1 части 3 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2021 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закона № 273-ФЗ).

В силу пункта 2 части 6, части 7 статьи 28 Закона № 273-ФЗ, образовательная организация обязана осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе, создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации. Она несет ответственность в установленном законодательством Российской Федерации порядке за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции, за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом, качество образования своих выпускников, а также за жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

Исходя из положений пункта 2 и 13 части 3 статьи 28 Закона № 273-ФЗ к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся: материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами; создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья.

Охрана здоровья воспитанников включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность ( пункт 8 части 1 статьи 41 Закона № 273-ФЗ).

Согласно подпункту «д» статьи 11 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 г., одной из основных задач противодействия терроризму является обеспечение граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест с массовым пребыванием людей.

В соответствии с положениями части 13 статьи 30 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" для обеспечения защиты от несанкционированного вторжения в зданиях образовательных организаций должны быть предусмотрены меры, направленные на уменьшение возможности криминальных проявлений и их последствий, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях в зданиях и сооружениях должны быть устроены системы телевизионного наблюдения, системы сигнализации и другие системы, направленные на обеспечение защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 г. №1006 утверждены Требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий) (далее – Требования).

В целях установления дифференцированных требований к антитеррористической защищенности объектов (территории) с учетом степени угрозы совершения на них террористического акта и возможных последствий его совершения на основании оценки состояния защищенности соответствующего объекта (территории), учитывающей его значимость для инфраструктуры и жизнеобеспечения и степень потенциальной опасности совершения террористического акта, проводится категорирование объектов (пункт 6 Требований).

С учетом степени угрозы совершения террористического акта и возможных последствий его совершения объектам (территориям) присваивается одна из четырех категорий опасности (пункт 27 Требований).

В соответствии с пунктом 25 Требований в отношении объектов (территорий) третьей категории опасности дополнительно к мероприятиям, предусмотренным пунктом 24 настоящих требований, осуществляются следующие мероприятия:

а) оснащение объектов (территорий) системами видеонаблюдения, охранной сигнализации;

б) обеспечение охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны;

в) оборудование на 1-м этаже помещения для охраны с установкой в нем систем видеонаблюдения, охранной сигнализации и средств передачи тревожных сообщений в подразделения войск национальной гвардии Российской Федерации (подразделения вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации);

г) оборудование основных входов в здания, входящие в состав объектов (территорий), контрольно-пропускными пунктами (постами охраны);

д) оснащение объектов (территорий) стационарными или ручными металлоискателями.

В силу пункта 7.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений.

В силу пункта 5 части 1 статьи 9 Закона № 273-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

Из приведенного правого регулирования следует, что обязанность по оснащению охранной сигнализацией, стационарными или ручными металлоискателями; охраной образовательного учреждения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями вневедомственной охраны федеральных органов исполнительной власти; оборудования на 1 этаже помещения для охраны с установкой в нем системы видеонаблюдения возложена законом непосредственно на образовательное учреждение. Обязанность по осуществлению указанных мероприятий органом местного самоуправления ни Законом № 131-ФЗ, ни Законом № 273-ФЗ прямо не предусмотрена.

Исходя из того, что МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда» не выполнены положения пункта 25 Требований, то в соответствии с требованиями вышеприведенного законодательства, судебная коллегия находит обоснованным предъявление прокурором административного иска к данному административному ответчику, а оснований для оспаривания бездействия администрации Волгограда и понуждению ее к выполнению мероприятий, изложенных в просительной части уточненных исковых требований не имелось.

Помимо того, судебная коллегия считает необходимым отметить, что в силу требований статьи 16 КАС РФ об обязательности судебных актов, статьи 187 КАС РФ об исполнении решения суда и разъяснений пункта 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение суда должно быть исполнимым.

Так, в соответствии с пунктом 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", исходя из того, что решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств (абз. 1). В связи с этим в ней должно быть четко сформулировано кто, какие конкретно действия и в чью пользу должен произвести обязанное судом лицо.

Обращаясь в суд с требованиями к административным ответчикам о возложении обязанности организовать мероприятия антитеррористической безопасности МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда» путем оснащения объекта охранной сигнализацией, стационарными или ручными металлоискателями; обеспечения объекта охраной образовательного учреждения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями вневедомственной охраны федеральных органов исполнительной власти; оборудования на 1 этаже помещения для охраны с установкой в нем системы видеонаблюдения, истец не указал, кто и какие мероприятия должен исполнить каждый из них.

Удовлетворяя указанные требования прокурора, районный суд не учел, что при исполнении решения суда невозможно будет определить вид мероприятий антитеррористической направленности, которые должен выполнить каждый из ответчиков, что в конечном счете, приведет к невозможности исполнения решения суда.

При таких обстоятельствах, постановленное по делу решение подлежит отмене, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного иска прокурора к администрации Волгограда и удовлетворении требований прокурора, предъявленных к МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда», с возложением на него обязанности устранить допущенные нарушение в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Определяя 6-месячный срок исполнения данной обязанности, судебная коллегия исходит из необходимости реального его исполнения, обеспечения наиболее разумного и справедливого баланса публичных интересов и интересов административного ответчика.

На основании изложенного, и руководствуясь статьями 308-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноармейского районного суда г.Волгограда от 30 июня 2022 г. отменить, постановить новое решение.

В удовлетворении административного иска прокурора Красноармейского района г. Волгограда к администрации Волгограда о признании незаконным бездействия администрации Волгограда, выразившегося в непринятии мер по обеспечению антитеррористической безопасности объекта (территории) МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда», возложении на администрацию Волгограда обязанности организовать мероприятия антитеррористической безопасности МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда», расположенного по <адрес> - отказать.

Признать незаконным бездействие МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда», выразившегося в непринятии мер по обеспечению антитеррористической безопасности МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда» путем его оснащения охранной сигнализацией; стационарными или ручными металлоискателями; охраной образовательного учреждения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями вневедомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, оборудованием на 1-м этаже помещения для охраны с установкой в нем системы видеонаблюдения.

Обязать МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда» в течение 6 месяцев с момента вступления решения в законную силу организовать мероприятия антитеррористической безопасности МДОУ «Детский сад № <...> Красноармейского района Волгограда», расположенного по <адрес>, путем его оснащения охранной сигнализацией; стационарными или ручными металлоискателями; охраной образовательного учреждения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями вневедомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, оборудованием на 1-м этаже помещения для охраны с установкой в нем системы видеонаблюдения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий судья

Судьи