Решение по делу № 33а-7186/2018 от 13.08.2018

Судья Ткачук М.А.

Судья-докладчик Петухова В.Г.                                    по делу № 33а-7186/2018

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

11 сентября 2018 года                                                                              г. Иркутск

Судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда в составе:

председательствующего судьи Туглаковой Л.В.,

судей Петуховой В.Г., Усовой Н.М.,

при секретаре Колесниковой К.О.,

с участием прокурора отдела прокуратуры Иркутской области Попова А.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании частную жалобу Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области на определение Иркутского областного суда от 25 июля 2018 года о передаче на рассмотрение по подсудности в другой суд административного дела по административным исковым заявлениям Акционерного общества «Корпорация развития Иркутской области» и Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области о признании недействующим «Стандарта Контрольно-счетной палаты Иркутской области СВФК-1 ПРАВИЛА ПРОВЕДЕНИЯ КОНТРОЛЬНОГО МЕРОПРИЯТИЯ», утвержденного приказом председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 02 марта 2015 года № 1-рп, в редакции последующих изменений,

установила:

Акционерное общество «Корпорация развития Иркутской области» (далее – АО «КРИО»), Аппарат Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области обратились в суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим «Стандарта Контрольно-счетной палаты Иркутской области СВФК-1 ПРАВИЛА ПРОВЕДЕНИЯ КОНТРОЛЬНОГО МЕРОПРИЯТИЯ» (далее – Стандарт), утвержденного приказом председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 02 марта 2015 года № 1-рп, в редакции последующих изменений, в обоснование требований указали на его применение в отношении них при проведении контрольных мероприятий, а также на то, что Стандарт является нормативным правовым актом, который принят с нарушением правил введения нормативных актов в действие, содержит неопределенные правовые нормы, не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Определением Иркутского областного суда от 25 июля 2018 года административные дела по административным исковым заявлениям                     АО «КРИО», Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области объединены в одно производство.

Определением Иркутского областного суда от 25 июля 2018 года административное дело передано для рассмотрения по подсудности в Кировский районный суд города Иркутска, в соответствии с положениями пункта 2 части статьи 27 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В частной жалобе представитель Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области Каменяр О.В. выразила несогласие с определением суда от 25 июля 2018 года о передаче административного дела на рассмотрение по подсудности в другой суд, поскольку оно принято судом с нарушением норм материального и процессуального права без учета обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, поскольку оспариваемый Стандарт является нормативным правовым актом, в связи с чем административное дело подлежит рассмотрению Иркутским областным судом по существу в порядке главы 21 КАС РФ, указала, что оспариваемым определением суда нарушено конституционное право административного истца на судебную защиту, на основании данных обстоятельств просила его отменить и разрешить вопрос по существу.

В отзывах на частную жалобу представитель Акционерного общества «Корпорация развития Иркутской области» Оборотова А.С., представитель Хараева Г.А. - Рахуба Е.Л. поддержали доводы частной жалобы, указав на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.

Представителем Законодательного Собрания Иркутской области Петровым А.А., и.о. председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области Махтиной Ю.Б. и представителем Контрольно-счетной палаты Иркутской области Калиновской Л.А., прокурором, участвовавшим в деле, поданы письменные возражения по доводам частной жалобы, в которых они просят оставить определение суда первой инстанции – без изменения, частную жалобу - без удовлетворения, указав на неверную интерпретацию заявителем норм материального и процессуального права.

Заслушав доклад судьи Петуховой В.Г., объяснения представителей Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области Каменяр О.В., Акционерного общества «Корпорация развития Иркутской области» Оборотовой А.С., поддержавших доводы частной жалобы, представителей Контрольно-счетной палаты Иркутской области Калиновской Л.А., Корень К.С., Вознесенской Ю.И.., Законодательного Собрания Петрова А.А., согласившихся с определением суда, заключение прокурора Попова А.Б., полагавшего определение суда не подлежащим отмене, проверив законность и обоснованность принятого судебного акта, судебная коллегия не находит оснований для его отмены.

Передавая дело на рассмотрение в Кировский районный суд города Иркутска, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Закона Иркутской области от 7 июля 2011 года № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Иркутской области», Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», приказом Росстандарта от 26 апреля 2011 года № 60-ст, «Общими требованиями к стандартам внешнего государственного и муниципального контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований, утвержденными Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 17 октября 2014 г. N 47К (993), а также разъяснениями в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 в редакции от 09 февраля 2012 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», исходил из того, что Контрольно-счетная палата Иркутской области является государственным органом с особым статусом, у которого не имеется полномочий на принятие нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо изменение или прекращение существующих правоотношений, в связи с чем пришел к выводу о том, что оспариваемый Стандарт является внутренним нормативным документом, определяющим общие требования, характеристики, правила и процедуры проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Иркутской области (далее - КСП), а его положения являются обязательными только для членов коллегии КСП, инспекторов и иных сотрудников аппарата КСП, в связи с чем оспариваемый приказ председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 02 марта 2015 года № 1-рп, в редакции последующих изменений, не отвечает признакам нормативного-правового акта.

Указанные выводы являются законными и обоснованными, исходя из следующего.

Как предусмотрено пунктом 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Согласно статье 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подведомственные судам административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 17.1, 18, 20 и 21 настоящего Кодекса, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

Пунктом 2 части 2 статьи 27 КАС РФ установлено, что суд передает административное дело на рассмотрение другого суда, если при рассмотрении административного дела в данном суде выяснилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подсудности.

Как следует из положений статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования (далее также - законодательные (представительные) органы).

Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Таким образом, не заслуживает внимания довод частной жалобы о преждевременности выводов суда первой инстанции об особом статусе контрольно-счетных органов, как не основанный на нормах действующего законодательства, поскольку судом подробно проанализированы нормы действующего законодательства, на основании которых суд пришел к указанному выводу.

Как предусмотрено статьей 11 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами:

1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации;

2) в отношении иных организаций - в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным законом.

При подготовке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля учитываются международные стандарты в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности.

В соответствии со статьей 2 Закона Иркутской области от 7 июля 2011 года № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Иркутской области» Контрольно-счетная палата Иркутской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Законодательным Собранием Иркутской области, является государственным органом Иркутской области, обладает правами юридического лица.

Статья 2 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» определяет, что под правовым актом области понимается официальный письменный документ, обязательный на территории области и направленный на установление, изменение или отмену общеобязательных норм (нормативный правовой акт), или официальный письменный документ индивидуального правового регулирования (ненормативный правовой акт), принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом области в пределах полномочий либо принятый на референдуме Иркутской области.

Как разъяснено в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 (в ред. от 9 февраля 2012 года) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Учитывая изложенное выше, судебная коллегия находит обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый Стандарт является внутренним нормативным документом, определяющим общие требования, характеристики, правила и процедуры проведения контрольных мероприятий КСП, а его положения являются обязательными только для членов коллегии КСП, инспекторов и иных сотрудников аппарата КСП, не отвечает признакам нормативно-правового акта, поскольку не содержат нормативных предписаний, адресованных неопределенному кругу лиц.

В связи с чем, доводы жалобы, связанные с тем, что оспариваемый Стандарт является нормативным правовым актом, подлежат отклонению, как основанные на собственной интерпретации заявителем норм материального права.

Не находит своего подтверждения довод жалобы о том, что оспариваемым определением суда грубо нарушено право административных истцов на судебную защиту, поскольку как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, право на судебную защиту предполагает, что рассмотрение дела должно осуществляться не произвольно выбранным, а законно установленным судом, т.е. судом, чья компетенция по рассмотрению данного дела определяется на основании закрепленных в законе критериев, которые в нормативной форме (в виде общего правила) заранее предопределяют, в каком суде будет рассмотрено то или иное дело, что позволяет суду, сторонам и другим участникам процесса избежать правовой неопределенности в этом вопросе, которую в противном случае приходилось бы устранять посредством решения, основанного на дискреции правоприменительного органа или должностного лица (постановления от 16 марта 1998 года № 9-П, от 2 февраля 1999 года № 3-П, от 25 февраля 2004 года№ 4-П, от 6 апреля 2006 года № 3-П, от 21 января 2010 года № 1-П, от 21 апреля 2010 года № 10-П, от 9 июня 2011 года № 12-П, от 20 июля 2012 года № 20-П и др.).

Содержанием протокола предварительного судебного заседания             от 25 июля 2018 года опровергаются доводы жалобы о том, что суд первой инстанции не исследовал оспариваемый Стандарт и его отдельные положения на предмет соответствия требованиям части 8 статьи 218 КАС РФ, данные вопросы были поставлены судом на обсуждение, лица, участвующие в деле, давали по ним подробные пояснения. Кроме того, судом участникам процесса разъяснены права, содержащиеся в статье 45 КАС РФ, в том числе право знакомиться с материалами административного дела. Заявителем жалобы замечания на протокол судебного заседания от 25 июля 2018 года не подавались.

При таком положении, учитывая, что нарушений норм материального и процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения частной жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 316 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда,

определила:

определение Иркутского областного суда от 25 июля 2018 года – оставить без изменения, частную жалобу Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области – без удовлетворения.

Председательствующий судья                Л.Г. Туглакова

Судьи                                В.Г. Петухова

                                                                                           Н.М. Усова