Решение по делу № 66а-1126/2021 от 25.08.2021

№ 66а-1126/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                                                                  28 сентября 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Бутковой Н.А.,

судей Пластинина И.В., Шадриной Е.В.

с участием прокурора Капсамун И.С.

при секретаре Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-29/2021 по апелляционной жалобе Кочергина А.А. на решение Верховного Суда Республики Коми от 16 апреля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Контрольно-счетной комиссии муниципального образования городского округа «Воркута» о признании недействующим решения Совета муниципального образования городского округа «Воркута» от 25 ноября 2020 года № 51 «О внесении изменения в решение Совета муниципального образования городского округа «Воркута» от 17.12.2012 № 210 «О контрольно-счетной комиссии муниципального образования городского округа «Воркута» отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А., судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

17 декабря 2012 года Советом муниципального образования городского округа «Воркута» было принято решение № 210 «О контрольно-счетной комиссии муниципального образования городского округа «Воркута» (далее – решение № 210 от 17 декабря 2012 года), которым были утверждены Положение о контрольно-счетной комиссии муниципального образования городского округа «Воркута» (приложение 1), а также структура и штатная численность контрольно-счетной комиссии муниципального образования городского округа «Воркута» (приложение 2).

В указанное решение к моменту разрешения вышеназванного административного спора были внесены изменения решениями Совета муниципального образования городского округа «Воркута» (далее – Совет МО ГО «Воркута») от 26 февраля 2015 года № 662, от 30 сентября 2016 года № 245, от 23 декабря 2016 года № 317, от 5 сентября 2018 года № 539, от 29 апреля 2019 года № 621, от 25 ноября 2020 года № 51.

Пункт 3 статьи 4 Положения о контрольно-счетной комиссии муниципального образования городского округа «Воркута» (приложение 1 к решению № 210 от 17 декабря 2012 года) в его первоначальной редакции предусматривал, что структура и штатная численность контрольно-счетной комиссии утверждается решением Совета городского округа. Структура и штатная численность контрольно-счетной комиссии может быть изменена Советом городского округа по предложению председателя контрольно-счетной комиссии с целью приведения ее в соответствие с объемом полномочий контрольно-счетной комиссии.

Решением Совета МО ГО «Воркута» от 25 ноября 2020 года № 51 (далее – решение № 51 от 25 ноября 2020 года) в приложение 1 внесены изменения, согласно которым пункт 3 статьи 4 изложен в следующей редакции: «Структура и штатная численность контрольно-счетной комиссии утверждается решением Совета городского округа. Структура и штатная численность контрольно-счетной комиссии может быть изменена Советом городского округа в соответствии с объемом полномочий контрольно-счетной комиссии. Председатель контрольно-счетной комиссии вправе вносить свои предложения в Совет городского округа по структуре и штатной численности контрольно-счетной комиссии».

Контрольно-счетная комиссия муниципального образования городского округа «Воркута» (далее – КСК МО ГО «Воркута», Комиссия) обратилась в суд с административным иском о признании решения № 51 от 25 ноября 2020 года не действующим с момента его принятия, ссылаясь на нарушение установленной процедуры принятия нормативно-правового акта, конфликт интересов и на то, что оспариваемое решение, позволившее любому субъекту правотворческой инициативы вносить предложения по изменению структуры и штатной численности Комиссии, привело к утрате ею функциональной и организационной независимости и самостоятельности при осуществлении своей деятельности, что противоречит положениям статей 3, 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и Уставу муниципального образования городского округа «Воркута» (далее – Устав МО ГО «Воркута», Устав).

Решением Верховного Суда Республики Коми от 16 апреля 2021 года в удовлетворении административного иска КСК МО ГО «Воркута» отказано.

В апелляционной жалобе, срок на подачу которой восстановлен определением суда от 7 июля 2021 года, Кочергин А.А., являвшийся председателем КСК МО ГО «Воркута» до 31 мая 2021 года, привлеченный судом первой инстанции к участию в деле в качестве заинтересованного лица, просит отменить решение суда как незаконное и необоснованное и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Апелляционная жалоба КСК МО ГО «Воркута» возвращена определением судьи Верховного Суда Республики Коми от 28 июня 2021 года в связи с неисполнением указаний, содержащихся в определении от 3 июня 2021 года об оставлении жалобы без движения, в связи с чем вопрос о принятии отказа от данной апелляционной жалобы от 10 августа 2021 года, подписанного временно исполняющим председателя КСК МО ГО «Воркута» Соповым В.К., не подлежит разрешению судом апелляционной инстанции.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований к отмене или изменению обжалуемого решения.

Проанализировав положения части 2 статьи 2, статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», статей 36, 38, 43, 46, 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 2, 3, 7 Закона Республики Коми от 9 декабря 2014 года № 153-РЗ «О некоторых вопросах местного самоуправления в Республике Коми», части 1 статьи 30, статьей 31, 34, пункта 2 части 2 статьи 35, статей 40, 44, 45, 53, 56, 59 Устава МО ГО «Воркута», статей 28, 37, 43 Регламента Совета муниципального образования городского округа «Воркута», утвержденного решением Совета МО ГО «Воркута» от 12 марта 2020 года № 735, суд первой инстанции на основе надлежащей оценки исследованных доказательств пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме и с соблюдением порядка подписания и официального опубликования (обнародования) муниципального нормативного правового акта.

Вывод суда о недопущении существенных нарушений процедуры принятия оспариваемого закона, влекущих признание его недействующим, соответствует материалам административного дела и полностью согласуется с разъяснением Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 29 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», о том, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд не дал должной оценки доводам административного истца о неподписании оспариваемого акта председателем Совета МО ГО «Воркута» и о том, что этот акт был подписан и обнародован от имени главы МО ГО «Воркута» неуполномоченным лицом, опровергаются содержанием обжалуемого судебного постановления, в котором подробно изложены мотивы, по которым суд пришел к своим выводам. Несогласие Кочергина А.А. с такой мотивировкой не может повлечь отмену принятого судом решения.

Как установлено судом и подтверждено материалами дела, на основании решения Совета МО ГО «Воркута» от 12 ноября 2019 года № 682 полномочия главы МО ГО «Воркута» - председателя Совета МО ГО «Воркута» пятого созыва Д. были прекращены досрочно в связи со смертью.

К моменту прекращения полномочий Д. в Устав МО ГО «Воркута» решением Совета МО городского округа «Воркута» от 27 января 2017 года № 323 были внесены изменения, исключающие возможность совмещения должности главы МО ГО «Воркута» и председателя Совета МО ГО «Воркута», которые сохраняют действие в последней редакции Устава от 6 июня 2018 года.

Согласно части 1 статьи 30 Устава МО ГО «Воркута» (здесь и далее в указанных редакциях) структуру органов местного самоуправления муниципального образования «Воркута» составляют:

- Совет муниципального образования городского округа «Воркута»;

- глава муниципального образования городского округа «Воркута» - руководитель администрации муниципального образования городского округа «Воркута»;

- администрация муниципального образования городского округа «Воркута»;

- контрольно-счетная комиссия муниципального образования городского округа «Воркута».

В силу частей 1 и 2 статьи 36 Устава председатель Совета муниципального образования городского округа «Воркута» является должностным лицом местного самоуправления городского округа «Воркута», осуществляющим свои полномочия на постоянной основе в течение срока полномочий Совета городского округа «Воркута», избирается из состава Совета городского округа «Воркута», подотчетен и подконтролен Совету городского округа «Воркута».

Согласно частей 1 и 3 статьи 44 Устава глава городского округа – руководитель администрации городского округа является высшим должностным лицом городского округа «Воркута», наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; избирается Советом городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа, сроком на 5 лет.

Частью 9 этой же статьи предусмотрено, что полномочия главы городского округа в случае его отсутствия (болезнь, отпуск, командировка), невозможности выполнения своих обязанностей осуществляет первый заместитель (заместитель) руководителя администрации в соответствии с распоряжением главы городского округа. При отсутствии распоряжения главы городского округа его полномочия осуществляет первый заместитель (заместитель) руководителя администрации в соответствии с решением Совета городского округа.

Решением Совета МО ГО «Воркута» от 12 ноября 2019 года № 685 исполнение обязанностей главы МО ГО «Воркута» было возложено соответственно с 12 ноября 2019 года по 24 ноября 2019 года на заместителя председателя совета Герт М.Б., а с 25 ноября 2019 года до избрания главы МО ГО «Воркута» - руководителя администрации МО ГО «Воркута» – на заместителя председателя совета Сенчу И.Г.

13 сентября 2020 года состоялись выборы депутатов Совета МО ГО «Воркута» шестого созыва (2020-2025 гг.).

На заседании Совета МО ГО «Воркута» шестого созыва от 23 сентября 2020 года, оформленного протоколом № 1, были приняты решения об избрании председателем Совета МО ГО «Воркута» Сенчи И.Г. и о назначении временно исполняющим обязанности главы городского округа «Воркута» - руководителя администрации городского округа «Воркута» Сметанина Л.И., первого заместителя руководителя администрации.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 45 Устава МО ГО «Воркута» глава городского округа подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые Советом городского округа.

Эта норма корреспондирует части 3 статьи 59 Устава, согласно которой принятые Советом городского округа решения нормативного характера направляются Главе городского округа для подписания и опубликования (обнародования) в течение 10 дней.

В свою очередь, председатель Совета городского округа подписывает принятые Советом городского округа решения ненормативного характера (часть 4 названной статьи).

Приведенные положения Устава не противоречат нормам статей 36 и 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющим правовой статус, порядок избрания, назначения на должность, полномочия главы муниципального образования и главы местной администрации, и статей 3 и 6 Закона Республики Коми от 9 декабря 2014 года № 153-РЗ «О некоторых вопросах местного самоуправления в Республике Коми».

Учитывая, что оспариваемое решение № 51 от 25 ноября 2020 года подписано Сметаниным Л.И. в период исполнения им обязанностей главы городского округа «Воркута» - руководителя администрации городского округа «Воркута», суд первой инстанции правильно признал, что оно подписано лицом, уполномоченным на подписание и обнародование нормативных правовых актов, принятых Советом МО ГО «Воркута».

Ссылки в жалобе на нарушение сроков проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования, установленных частью 8.1-1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и на установленный подпунктом «б» пункта 2 части 1 статьи 14 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» для муниципальных служащих запрет на замещение должности муниципальной службы в случае избрания или назначения на муниципальную должность, не могут быть приняты во внимание, так как решение Совета МО ГО «Воркута» от 23 сентября 2020 года о назначении Сметанина Л.И. временно исполняющим обязанности главы МО ГО «Воркута» - руководителя администрации МО ГО «Воркута» в установленном законом порядке незаконным не признано. Оснований для вывода о явном противоречии указанного решения, влекущем невозможность его применения, приведенным выше положениям Устава МО ГО «Воркута», в том числе части 9 статьи 44, допускающей возможность осуществления полномочий главы городского округа заместителем руководителя администрации на основании решения Совета городского округа, и о несоответствии самого Устава в этой части требованиям части 7 статьи 36 вышеназванного Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, определяющей, кто может временно исполнять полномочия главы местного образования, а также иным положениям федерального и регионального законодательства не имеется.

Как установлено судом, решение № 51 от 25 ноября 2020 года официально опубликовано (обнародовано) в соответствии с положениями статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 6 статьи 56 Устава в печатном периодическом информационном бюллетене муниципального образования городского округа «Воркута» – «Информационный вестник муниципального образования городского округа «Воркута», № 23, 26 ноября 2020 года и размещено в справочно-правовой системе «КонсультантПлюс» согласно статье 47 Регламента Совета муниципального образования городского округа «Воркута», утвержденного решением Совета МО ГО «Воркута» от 12 марта 2020 года № 735 (далее – Регламент).

Доводов, опровергающих эти обстоятельства, апелляционная жалоба не содержит.

Изложенные в жалобе доводы о процедурных нарушениях, допущенных при принятии решения № 51 от 25 ноября 2020 года, были подробно исследованы и оценены судом, который установил, что проект оспариваемого акта был внесен субъектом правотворческой инициативы – депутатом Совета МО ГО «Воркута» К. 18 ноября 2020 года вместе с пояснительной запиской.

Соответствующее право депутата предусмотрено положениями статьи 40, части 5 статьи 56 Устава МО ГО «Воркута» и статьи 28 Регламента.

Из протокола № 3 заседания Совета МО ГО «Воркута» от 25 ноября 2020 года следует, что на нем из 23 избранных депутатов было зарегистрировано 20 депутатов. Таким образом, кворум, необходимый для принятия решений в силу положений части 2 статьи 34 Устава, имелся.

Повестка дня, в которую был включен вопрос о внесении изменений в решение № 210 от 17 декабря 2012 года, принята депутатами единогласно.

При обсуждении проекта внесения изменений в указанное решение было заслушано мнение председателя КСК МО ГО «Воркута» Кочергина А.А., присутствовавшего на этом заседании.

За предложенный проект проголосовало 13 депутатов, то есть большинство голосов от установленной численности депутатов Совета (24 депутата – часть 2 статьи 31 Устава), необходимое для принятия решений Совета нормативного характера согласно части 2 статьи 59 Устава и части 9 статьи 43 Регламента.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу, что имевшие место незначительные нарушения установленного Регламентом порядка внесения проекта на рассмотрение Совета не свидетельствуют о существенном нарушении процедуры принятия оспариваемого акта и не могут повлечь признание его недействующим.

Доводы апелляционной жалобы о том, что при принятии решения № 51 от 25 ноября 2020 года имел место конфликт интересов, что нарушает требования статьи 10 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», нельзя признать состоятельными, так как согласно части 1 указанной статьи под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Приведенная норма не применима к решениям представительного органа городского округа, принимаемым большинством голосов депутатов.

Утверждение Кочергина А.А. о непроведении антикоррупционной экспертизы оспариваемого акта опровергается представленными доказательствами, из которых следует, что проект решения № 51 от 25 ноября 2020 года был направлен для проведения правовой и антикоррупционной экспертизы в прокуратуру города Воркуты, которая письмом № 10-231в-2020 от 23 ноября 2020 года на имя председателя Совета МО ГО «Воркута» сообщила, что данный проект соответствует требованиям федерального законодательства и не содержит коррупциогенных факторов.

Проведение указанной экспертизы органами прокуратуры отвечает требованиям пункта 1 части 1, части 2 статьи 3, пункта 1 части 1 статьи 4 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Проверяя оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции правильно исходил из того, что общие принципы организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов муниципальных образований установлены Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Из положений части 2 статьи 3 названного Федерального закона и части 1 статьи 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

В соответствии со статьей 7 Закона Республики Коми от 9 декабря 2014 года № 153-РЗ «О некоторых вопросах местного самоуправления в Республике Коми» контрольно-счетные органы муниципальных образований формируются в порядке, установленном федеральным законодательством и муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 30 Устава МО ГО «Воркута» контрольно-счетная комиссия муниципального образования городского округа «Воркута» входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования «Воркута».

Пунктом 7 части 2 статьи 35 Устава формирование контрольно-счетной комиссии городского округа, утверждение ее структуры, штатов, назначение на должность председателя и аудиторов контрольно-счетной комиссии отнесены к полномочиям Совета городского округа.

В силу положений частей 1-4 статьи 53 Устава контрольно-счетная комиссия городского округа представляет собой постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, образуется Советом городского округа и подотчетна ему, является юридическим лицом и действует на основании Положения о контрольно-счетной комиссии городского округа, утвержденного Советом городского округа. Структура и штатная численность контрольно-счетной комиссии городского округа утверждаются Советом городского округа. Председатель и аудиторы контрольно-счетной комиссии городского округа назначаются на должность и освобождаются от должности решением Совета городского округа в порядке, определенном Положением о контрольно-счетной комиссии городского округа.

Приведенные положения Устава соответствуют требованиям статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», определяющей статус контрольно-счетных органов, а также статьи 5 данного Федерального закона, регулирующей вопросы образования, состав и структуру контрольно-счетных органов.

В соответствии с частями 2 и 6 статьи 5 названного Федерального закона контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа. В состав аппарата контрольно-счетного органа входят инспекторы и иные штатные работники.

Из части 5 данной статьи следует, что структура контрольно-счетного органа муниципального образования определяется в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Частью 8 этой же статьи в действующей редакции предусмотрено, что штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

С учетом приведенных положений Устава и норм федерального и регионального законодательства суд первой инстанции правильно исходил из того, что решение вопросов о структуре и штатной численности КСК МО ГО «Воркута» отнесено к компетенции Совета депутатов МО ГО «Воркута», который наделен полномочиями по утверждению Положения о контрольно-счетной комиссии городского округа, ее структуры и штатной численности.

Судом также правильно отмечено, что оспариваемые изменения не содержат положений, предусматривающих возможность произвольного пересмотра структуры и штатной численности КСК МО ГО «Воркута» и ограничивающих право председателя Комиссии вносить предложения по этим вопросам и участвовать в заседаниях представительного органа муниципального образования.

Указанные изменения также не предполагают ограничения организационной и функциональной независимости и самостоятельной деятельности КСК МО ГО «Воркута», не лишают ее должностных лиц гарантий профессиональной независимости.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правильно не усмотрел оснований для вывода о несоответствии решения № 51 от 25 ноября 2020 года действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и отказал в удовлетворении административного иска.

Признание решения № 210 от 17 декабря 2012 года № 51 с последующими изменениями, в том числе внесенными решением № 51 от 25 ноября 2020 года, утратившим силу решением Совета МО ГО «Воркута» № 167 от 16 июня 2021 года, которым Положение о контрольно-счетной комиссии муниципального образования городского округа «Воркута» утверждено в новой редакции, на судьбу обжалуемого решения суда, состоявшегося 16 апреля 2021 года и соответствующего требованиями закона и обстоятельствам дела, при его проверке в апелляционном порядке, влиять не может.

Апелляционная жалоба доводов, влияющих на правильность выводов суда по существу рассмотренного административного дела, не содержит, о нарушениях судом норм материального и процессуального права при принятии обжалуемого решения не свидетельствует.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального и процессуального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, то решение суда является законным и обоснованным, оснований для отмены или изменения решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не находит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Верховного Суда Республики Коми от 16 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Кочергина А.А. – без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Коми в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: