Решение по делу № 66а-1615/2021 от 21.09.2021

Дело № 66а-1615/2021
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Сочи	2 декабря 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И.,

судей Катанаевой А.С. и Печуриной Ю.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кирилловым Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-549/2021 (УИД 26OS0000-04-2021-000210-35) по административному исковому заявлению Сидоренко Анастасии Алексеевны о признании не действующими пунктов 3, 9, 11 Порядка предоставления мер социальной поддержки малообеспеченной многодетной семье, имеющей детей в возрасте от 1,5 до 3 лет, и малообеспеченной одинокой матери, имеющей ребенка (детей) в возрасте от 1,5 до 3 лет, утвержденного решением Ставропольской городской Думы от 25 ноября 2009 г. № 134 «О предоставлении дополнительных мер социальной поддержки малообеспеченной многодетной семье, имеющей детей в возрасте от 1,5 до 3 лет, и малообеспеченной одинокой матери, имеющей ребенка (детей) в возрасте от 1,5 до 3 лет» (в редакции решения Ставропольской городской Думы от 22 декабря 2016 г. № 45)

по апелляционным жалобам Ставропольской городской Думы, главы города Ставрополя, комитета труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя на решение Ставропольского краевого суда от 2 июля 2021 г., которым административные исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И., объяснения представителей Ставропольской городской Думы - Глызь О.П., главы города Ставрополя - Багировой Ю.В., комитета труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя - Авдиенко В.Д., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения административного истца Сидоренко А.А., ее представителя Жукова Г.А., заключение прокурора третьего отдела управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н., полагавшего решение суда подлежащим изменению, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

решением Ставропольской городской Думы от 25 ноября 2009 г. № 134 «О предоставлении дополнительных мер социальной поддержки малообеспеченной многодетной семье, имеющей детей в возрасте от 1,5 до 3 лет, и малообеспеченной одинокой матери, имеющей ребенка (детей) в возрасте от 1,5 до 3 лет» утвержден Порядок предоставления дополнительных мер социальной поддержки малообеспеченной многодетной семье, имеющей детей в возрасте от 1,5 до 3 лет, и малообеспеченной одинокой матери, имеющей ребенка (детей) в возрасте от 1,5 до 3 лет (далее - Порядок).

Данный документ опубликован 25 декабря 2009 г. в издании «Вечерний Ставрополь» № 236.

Решением Ставропольской городской Думы от 22 декабря 2016 г. № 45, опубликованным 27 декабря 2016 г. в издании «Вечерний Ставрополь» № 237, Порядок изложен в новой редакции.

Пунктом 3 Порядка установлено, что ежемесячное пособие назначается и выплачивается по заявлению одного из родителей (усыновителей, опекунов) малообеспеченной многодетной семьи, а также малообеспеченной одинокой матери, зарегистрированных по месту жительства на территории города Ставрополя, а при отсутствии регистрации по месту жительства - регистрации по месту пребывания на территории города Ставрополя (далее - заявители), на каждого рожденного (усыновленного, принятого под опеку) ребенка в возрасте от 1,5 до 3 лет.

Согласно пункту 9 Порядка в назначении ежемесячного пособия отказывается в случае отсутствия у заявителя регистрации по месту жительства на территории города Ставрополя или регистрации по месту пребывания на территории города Ставрополя.

Снятие заявителя с регистрационного учета по месту жительства на территории города Ставрополя или окончание срока регистрации по месту пребывания на территории города Ставрополя в силу пункта 11 Порядка является обстоятельством, влекущим прекращение выплаты ежемесячного пособия.

Сидоренко А.А. обратилась в Ставропольский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать не действующими пункт 3 Порядка в части слов «зарегистрированных по месту жительства на территории города Ставрополя, а при отсутствии регистрации по месту жительства - регистрации по месту пребывания на территории города Ставрополя», пункт 9 Порядка в части слов «отсутствие у заявителя регистрации по месту жительства на территории города Ставрополя или регистрации по месту пребывания на территории города Ставрополя», пункт 11 Порядка в части слов «снятие заявителя с регистрационного учета по месту жительства на территории города Ставрополя или окончание срока регистрации по месту пребывания на территории города Ставрополя» (в редакции решения Ставропольской городской Думы от 22 декабря 2016 г. № 45) как противоречащие части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации, статье 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации» и нарушающие ее право на предоставления дополнительных мер социальной поддержки малообеспеченной многодетной семье.

Заявленные требования мотивированы тем, что административный истец, являясь матерью троих несовершеннолетних детей и фактически проживая на территории города Ставрополя, в декабре 2020 г. обратилась в комитет труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя с заявлением о назначении ежемесячного пособия малообеспеченной многодетной семье, имеющей ребенка (детей) в возрасте от 1,5 до 3 лет. Уведомлением от 17 декабря 2020 г. № 19439 комитет труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя отказал в назначении административному истцу ежемесячного пособия со ссылкой на пункт 3 оспариваемого Порядка, поскольку Сидоренко А.А. не представлено доказательств наличия регистрации по месту жительства либо месту пребывания на территории г. Ставрополя.

По мнению Сидоренко А.А., регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Решением Ставропольского краевого суда от 2 июля 2021 г., с учетом вынесенного определения от 3 августа 2021 г. об исправлении описки, административное исковое заявление удовлетворено частично.

Судом признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу:

- пункт 3 Порядка (в редакции решения Ставропольской городской Думы от 22 декабря 2016 г. № 45) в части слов «зарегистрированных по месту жительства на территории города Ставрополя, а при отсутствии регистрации по месту жительства – регистрации по месту пребывания на территории города Ставрополя»;

- пункт 9 Порядка (в редакции решения Ставропольской городской Думы от 22 декабря 2016 г. № 45) в части слов «отсутствие у заявителя регистрации по месту жительства на территории города Ставрополя или регистрации по месту пребывания на территории города Ставрополя»;

- пункт 11 Порядка (в редакции решения Ставропольской городской Думы от 22 декабря 2016 г. № 45) в части слов «снятие заявителя с регистрационного учета по месту жительства на территории города Ставрополя или окончание срока регистрации по месту пребывания на территории города Ставрополя».

В апелляционных жалобах Ставропольская городская Дума, глава города Ставрополя, комитет труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя просят решение суда первой инстанции отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционных жалоб представителем административного истца, прокурором, участвующим в деле, поданы возражения.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора третьего отдела управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционных жалоб и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частью 5 статьи 20 приведенного Федерального закона закреплено право органов местного самоуправления осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Город Ставрополь является муниципальным образованием и наделен статусом городского округа Законом Ставропольского края от 4 октября 2004 г. № 88-кз «О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района».

В соответствии с частью 1 статьи 30, статьей 31 Устава муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, принятого решением Ставропольской городской Думы от 11 мая 2016 г. № 847 (далее - Устав), Ставропольская городская Дума является постоянно действующим коллегиальным представительным органом местного самоуправления города Ставрополя, выражающим интересы жителей города Ставрополя, наделенным полномочиями по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Ставропольского края, Уставом, по которым принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Ставрополя.

Судом первой инстанции установлено и усматривается из материалов административного дела, что Порядок, утвержденный нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, принят в пределах имеющейся у него компетенции, с соблюдением установленного порядка принятия, введения в действие и опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Удовлетворяя заявленные административным истцом требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушает права и законные интересы административного истца на дополнительные меры социальной поддержки, установленные органом местного самоуправления.

В указанной части позиция суда основана на правильном применении норм материального права, регулирующих спорные отношения.

Порядком установлены правила назначения и выплаты ежемесячного пособия малообеспеченной многодетной семье, имеющей детей в возрасте от 1,5 до 3 лет, и малообеспеченной одинокой матери, имеющей ребенка (детей) в возрасте от 1,5 до 3 лет.

Из содержания Порядка следует, что ежемесячное пособие устанавливается за счет бюджетных средств города Ставрополя с целью материальной поддержки малообеспеченных многодетных семей, имеющих детей в возрасте от 1,5 до 3 лет, и малообеспеченных одиноких матерей, имеющих ребенка (детей) в возрасте от 1,5 до 3 лет, проживающих в городе Ставрополе.

При этом, право на ежемесячное пособие установленным оспариваемыми нормами правовым регулированием ставится в зависимость от наличия у заявителя регистрации по месту жительства либо пребывания в городе Ставрополе.

Вместе с тем, как верно отмечено судом, оспариваемые административным истцом положения о таком дополнительном критерии на получение ежемесячного пособия как «наличие регистрации по месту жительства или месту пребывания в г. Ставрополе» фактически означают, что отдельные семьи, проживающие в г. Ставрополе, лишены возможности получить названное пособие при отсутствии у них такой регистрации, что является недопустимым.

Данный вывод суда основан на правовом анализе приведенного в обжалуемом решении законодательства, в частности, части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации, статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (статья 2 Протокола № 4), статей 2, 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 15 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713, а также правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, приведенных в постановлении от 2 февраля 1998 г. № 4-П, определении от 6 октября 2008 г. № 619-О-П.

Из изложенных правовых норм в их системном единстве следует, что федеральный законодатель рассматривает постановку гражданина Российской Федерации на регистрационный учет по месту жительства как один из способов учета граждан в пределах Российской Федерации, отражающий факт нахождения гражданина по месту жительства пребывания или жительства; отсутствие регистрации не исключает возможность установления места жительства гражданина на основе других данных, необязательно исходящих от органов регистрационного учета; факт постоянного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации как основание признания его жителем данного территориального образования, на которого распространяется законодательство субъекта Российской Федерации, может быть установлен судом общей юрисдикции на основе различных юридических фактов.

Таким образом, орган местного самоуправления, наделенный в рассматриваемом случае исключительной компетенцией самостоятельно определять отдельные категории граждан, которым могут быть установлены дополнительные меры социальной поддержки, предоставляемые за счет средств местного бюджета, оспариваемым правовым регулированием, закрепляющим возможность реализации гражданами права на ежемесячное пособие в зависимости от наличия регистрации по месту жительства либо пребывания в г. Ставрополе, ухудшил положение отдельных граждан, не имеющих такой регистрации, поскольку ограничил возможность подтверждения места жительства на территории г. Ставрополя лишь документами (сведениями), выданными органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства.

Однако реализация данного полномочия должна осуществляться с соблюдением всех норм и правовых принципов, закрепленных в действующем законодательстве, в частности, не допускающих установление дискриминационных и произвольных критериев определения круга лиц, которым может быть назначены такие меры поддержки.

С учетом изложенного судебная коллегия не находит оснований не согласиться с заключением суда первой инстанции о том, что полномочия органа местного самоуправления по установлению ежемесячного пособия малообеспеченным многодетным семьям в г. Ставрополе во всех случаях могут быть реализованы в соответствии с действующим законодательством при неукоснительном соблюдении норм и принципов федерального законодательства, конституционных предписаний (статья 15 Конституции Российской Федерации).

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическою силу, и о необходимости удовлетворения административных исковых требований.

Доводы апелляционных жалоб о непротиворечии оспариваемых правовых норм федеральному законодательству, являются несостоятельными, поскольку основаны на неверном толковании предписаний материального права.

Вместе с тем, верно определив, что применительно к оспариваемому правовому регулированию противоречит федеральному законодательству не сама по себе регистрация в качестве способа подтверждения места жительства на территории г. Ставрополя и обозначенная органами местного самоуправления как условие предоставления назначения и выплаты малообеспеченным многодетным семьям ежемесячного пособия, а тот факт, что оспариваемым Порядком исключается возможность подтверждения места жительства на территории г. Ставрополя иными документами и сведениями, необязательно исходящими от органов регистрационного учета, но позволяющими установить место жительства гражданина для целей Порядка, суд первой инстанции признал не действующими оспариваемые положения Порядка в части слов, в целом определяющих регистрацию как способ подтверждения места жительства или пребывания на территории г. Ставрополя, что нельзя признать правильным.

Кроме того, судебная коллегия считает, что исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для достижения цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца оспариваемые нормы Порядка подлежали признанию недействующими со дня их принятия.

В этой связи резолютивная часть обжалуемого решения подлежит изменению.

Доводы апелляционных жалоб выводы суда первой инстанции по существу рассмотренного административного дела не опровергают, основаны на неправильном толковании норм материального права, не могут служить основанием для отмены судебного акта в силу положений статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Ставропольского краевого суда от 2 июля 2021 г. изменить, изложив резолютивную часть решения суда в следующей редакции.

    Признать не действующими со дня принятия пункты 3, 9, 11 Порядка предоставления мер социальной поддержки малообеспеченной многодетной семье, имеющей детей в возрасте от 1,5 до 3 лет, и малообеспеченной одинокой матери, имеющей ребенка (детей) в возрасте от 1,5 до 3 лет, утвержденного решением Ставропольской городской Думы от 25 ноября 2009 г. № 134 «О предоставлении дополнительных мер социальной поддержки малообеспеченной многодетной семье, имеющей детей в возрасте от 1,5 до 3 лет, и малообеспеченной одинокой матери, имеющей ребенка (детей) в возрасте от 1,5 до 3 лет» (в редакции решения Ставропольской городской Думы от 22 декабря 2016 г. № 45), в той мере, в какой ими исключается возможность подтверждения места жительства на территории г. Ставрополя иными документами и сведениями, не обязательно исходящими от органов регистрационного учета по месту жительства или по месту пребывания, но позволяющими установить место жительства гражданина.

    В остальной части решение суда оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

    Мотивированное апелляционное определение составлено 16 декабря 2021 г.

Председательствующий

Судьи