Решение по делу № 66а-24/2020 от 18.12.2019

№ 66а-24/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                                                                       11 февраля 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.,

судей Бутковой Н.А. и Шадриной Е.В.,

с участием прокурора Яковлевой Н.В.,

при секретаре – помощнике судьи Михайловой Т.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Совета Прионежского муниципального района Республики Карелия на решение Верховного Суда Республики Карелия от 21 октября 2019 года по административному делу №3а-168/2019 по административному исковому заявлению Горбачева В.В. о признании не действующим в части решения Совета Деревянского сельского поселения IX сессии III созыва от 23 мая 2014 года № 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Деревянского сельского поселения» (в редакции решения X сессии IV созыва Совета Прионежского муниципального района от 17 июля 2018 года №2).

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А., объяснения представителя административного истца по доверенности Тумакова А.С., заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

Горбачев В.В. обратился в Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением, уточнив и дополнив требования которого, просил признать не действующими Правила землепользования и застройки Деревянского сельского поселения, утвержденные решением Совета Деревянского сельского поселения от 23 мая 2014 года № 6 (в редакции решения X сессии IV созыва Совета Прионежского муниципального района от 17 июля 2018 года №2), в части неустановления градостроительных регламентов на земельные участки с кадастровыми номерами 10:20:0064702:681, 10:20:0064702:682, 10:20:0064702:1707, а также обязать Совет Прионежского муниципального района внести изменения в оспариваемые Правила, установив территориальную зону Р1п (зона, предназначенная для отдыха и туризма (перспективной застройки)) на указанные земельные участки.

В обоснование заявленных требований Горбачев В.В. указал, что является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами 10:20:0064702:681 и 10:20:0064702:682, имеющих вид разрешенного использования – для размещения домов отдыха, пансионатов, кемпингов, и собственником земельного участка с кадастровым номером 10:20:0064702:1707, вид разрешенного использования – под строительство базы отдыха. Отсутствие градостроительных регламентов в отношении данных участков противоречит требованиям пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает права административного истца, так как он не имеет возможности осуществить реализацию инвестиционного проекта по строительству на этих участках туристического комплекса <данные изъяты>

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 21 октября 2019 года административный иск удовлетворен частично: решение Совета Деревянского сельского поселения IX сессии III созыва (в решении ошибочно указано – IV созыва) от 23 мая 2014 года № 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Деревянского сельского поселения» в редакции, измененной решением X сессии IV созыва Совета Прионежского муниципального района от 17 июля 2018 года №2, признано не действующим со дня вступления в законную силу решения суда в той мере, в которой не произведено градостроительное зонирование территории, на которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами 10:20:0064702:681, 10:20:0064702:682, 10:20:0064702:1707, расположенные в Прионежском районе Республики Карелия. В удовлетворении остальной части административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Совет Прионежского муниципального района Республики Карелия просит отменить указанное решение и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применении судом норм материального и процессуального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным истцом Горбачевым В.В. и заместителем прокурора Республики Карелия представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 20 части 1, частей 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакциях Федеральных законов №78 от 28 декабря 2013 года и №121 от 03 июля 2018 года, действующих на момент принятия оспариваемого решения и внесения в него изменений), пункта 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32, части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм и положений подпункта 21 пункта 1 статьи 8, подпункта 3 пункта 1 статьи 24 Устава муниципального образования «Деревянское сельское поселение», подпункта 14 пункта 1 статьи 4, пункта 16 статьи 21 Устава муниципального образования Прионежского муниципального района Республики Карелия, а также на основе надлежащей оценки доказательств суд первой инстанции правильно признал, что Правила землепользования и застройки Деревянского сельского поселения, утвержденные решением Совета Деревянского сельского поселения от 23 мая 2014 года № 6, и оспариваемая административным истцом редакция Правил, утвержденная решением Совета Прионежского муниципального района от 17 июля 2018 года №2, приняты уполномоченными на тот момент органами в пределах их компетенции в установленной форме и с соблюдением порядка опубликования нормативного правового акта, что не оспаривается административным истцом.

Вместе с тем, поскольку в ходе судебного разбирательства административные ответчики, на которых в силу положений части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежало бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта, не представили доказательств соблюдения установленного статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядка подготовки проекта правил землепользования и застройки и внесения в них изменений в части проведения публичных слушаний или общественных обсуждений, суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, что свидетельствует о его несоответствии требованиям градостроительного законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Каких-либо доводов, опровергающих этот вывод суда, в апелляционной жалобе не приведено.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции также правильно исходил из того, что в соответствии с частью 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии с пунктом 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Из пункта 8 этой же статьи следует, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно пунктам 2 и 3 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя, в частности, карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты.

Частью 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Часть 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В силу части 2 этой же статьи градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Из приведенных норм следует, что градостроительное зонирование, к документам которого относятся правила землепользования и застройки сельского поселения, направлено на определение правового режима земель соответствующего поселения, которое закрепляется в определении границ территориальных зон и установлении градостроительных регламентов к соответствующим территориальным зонам. Отсутствие градостроительного зонирования создает правовую неопределенность в правоприменении и не позволяет обеспечить соблюдение принципа равенства всех перед законом и судом, который закреплен в статье 19 Конституции Российской Федерации.

Между тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (Постановления от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П), правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности правовой нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, суду необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

При таком положении, установив, что земельные участки с кадастровыми номерами 10:20:0064702:1707, 10:20:0064702:681, 10:20:0064702:682, принадлежащие Горбачеву В.В. на праве собственности и аренды, согласно Правилам землепользования и застройки Деревянского сельского поселения в оспариваемой административным истцом редакции не отнесены к какой-либо территориальной зоне, что входит в противоречие с вышеуказанными нормами и не отвечает критерию правовой определенности, а также влечет нарушение прав административного истца на использование земельных участков в соответствии с разрешенным видом использования, суд первой инстанции обоснованно признал оспариваемый нормативный правовой акт не действующим в той мере, в которой не произведено градостроительное зонирование территории, на которой расположены спорные земельные участки.

Учитывая, что установление территориальных зон путем утверждения правил застройки и землепользования относится к вопросам местного значения, по которым принимаются муниципальные правовые акты, однако в данном случае соответствующий вопрос в отношении спорных земельных участков уполномоченным органом разрешен не был, удовлетворение требования Горбачева В.В. об обязании Совета Прионежского муниципального района внести изменения в оспариваемые Правила, установив территориальную зону Р1п на спорные земельные участки, повлекло бы вмешательство суда в нормотворческую деятельность уполномоченного на это органа, в связи с чем суд правомерно отказал в удовлетворении административного иска в этой части. Правильность решения суда в указанной части административный истец не оспаривает.

В апелляционной жалобе Совет Прионежского муниципального района Республики Карелия ссылается на то, что обжалуемое решение не отвечает требованиям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку не содержит указания, какая именно часть (раздел, статья, пункты, абзацы) названных Правил признана не действующей. По мнению административного ответчика, отсутствующая правовая норма или допущенная правовая неопределенность недействующими признаваться не могут, а требование административного истца фактически сводится к обжалованию бездействия Совета, выразившегося в неустановлении градостроительного зонирования территории спорных земельных участков, и не могло рассматриваться по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Указанные доводы не могут быть приняты во внимание, поскольку не исключают необходимости утверждения документов градостроительного зонирования с соблюдением требований закона и не опровергают изложенные выше выводы суда о том, что оспариваемый нормативный правовой акт в части неотнесения спорных земельных участков к конкретной территориальной зоне не отвечает критериям определенности и допускает его неоднозначное толкование.

Отсутствие в этом акте положений, направленных на установление правового режима спорных земельных участков, свидетельствует о его противоречии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не является препятствием для рассмотрения требования о признании данного акта недействующим в указанной части в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Ссылка в апелляционной жалобе на несоблюдение административным истцом пункта 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации не может быть признана состоятельной, поскольку данная норма предусматривает право, но не обязанность физических или юридических лиц обратиться с предложением о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения таких правил причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений, и не влияет на право избрать гражданином способ защиты нарушенного права путем обращения в суд с требованием об оспаривании нормативного правового акта.

Таким образом, обжалуемое решение следует признать правильным, и оснований для его отмены или изменения по доводам апелляционной жалобы, не имеется.

Нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению административного спора, судом не допущено.

Указание в резолютивной части обжалуемого судебного постановления решения Совета Деревянского сельского поселения IX сессии IV созыва вместо правильного – III созыва – свидетельствует о явной описке суда, которая может быть исправлена в порядке статьи 184 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и не дает оснований для отмены принятого судом решения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Верховного Суда Республики Карелия от 21 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета Прионежского муниципального района Республики Карелия – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: