Решение по делу № 2а-137/2018 от 20.03.2018

Дело № 2а-137/2017

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

20 апреля 2018 года с. Карпогоры

Пинежский районный суд Архангельской области в составе председательствующего Першиной Е.А., при секретаре судебного заседания Пукановой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению главы администрации муниципального образования «Карпогорское» о признании незаконным представления исполняющего обязанности прокурора Пинежского района от 6 сентября 2017 года №***,

у с т а н о в и л:

глава администрации муниципального образования «Карпогорское» Олейников Ю.Н. обратился с административным исковым заявлением о признании незаконным представления исполняющего обязанности прокурора Пинежского района от 6 сентября 2017 года №***.

В обоснование административного искового заявления истец указал, что оспариваемое представление незаконно возлагает на него обязанность по подписанию решения Совета депутатов муниципального образования «Карпогорское» «О передаче полномочий по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования «Карпогорское» услугами организаций культуры на 2018 год». Первоначально указанное решение, принятое на сессии 5 июля 2017 года, на основании ч. 13 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и ч. 3.1 ст. 20 Устава МО «Карпогорское», отклонено главой как не соответствующее требованиям ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и части 3 ст. 7 Устава МО «Карпогорское». В нарушение ч. 8 ст. 8 Регламента Совета депутатов МО «Карпогорское» и ч. 12 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ заключение главы по проекту данного решения не заслушивалось при его рассмотрении. Полагает, что принятие данного решения не относится к компетенции Совета депутатов. Кроме того, на подпись главе было предоставлено решение Совета депутатов муниципального образования «Карпогорское» от 05.07.2017, искажающее его действительное содержание. Председатель Совета депутатов С. неоднократно представляла главе МО на подпись решения Совета депутатов от 05.07.2017, тексты которого отличались друг от друга. Окончательный вариант пункта 2 решения: «Главе МО «Карпогорское» Олейникову Ю.Н. рекомендовать подготовить и подписать соглашение с администрацией МО «Пинежский муниципальный район» о передаче полномочий по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования «Карпогорское» услугами организаций культуры на 2018 год до 15 ноября 2017 года» не соответствует фактически принятому депутатами решению: «Рекомендовать Главе МО «Карпогорское» Олейникову Ю.Н. подготовить соглашение с администрацией МО «Пинежский муниципальный район» о передаче полномочий по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования «Карпогорское» услугами организаций культуры на 2018 год до 15 ноября 2018 года», о чем имеется аудиозапись.

Административный истец - глава администрации МО «Карпогорское» Олейников Ю.Н. и представитель заинтересованного лица – Совета депутатов МО «Карпогорское» в судебное заседание не прибыли, надлежащим образом извещены, о причинах неявки не сообщили, ходатайств об отложении судебного заседания не заявляли.

Представитель административного ответчика – помощник прокурора Шатровская Н.Н. возражала против удовлетворения административного иска, указав, что решения Совета депутатов МО «Карпогорское» от 05.07.2017 и от 20.07.2017 не оспорены главой МО «Карпогорское», их идентичность подтверждена копиями решений, представленных председателем Совета депутатов при обращении в прокуратуру с заявлением о принятии мер прокурорского реагирования, а также протоколами заседания Совета депутатов, согласно которым 20.07.2017 перед депутатами на голосование ставился вопрос именно о повторном принятии решения Совета депутатов от 05.07.2017 в ранее принятой редакции, которое было утверждено. Таким образом, глава обязан его подписать. Исправление технических ошибок в тексте решения не искажает его действительного содержания, как нормативно-правового акта о передаче полномочий по культуре району.

Заслушав помощника прокурора, исследовав материалы административного дела, аудиозаписи сессий Совета депутатов МО «Карпогорское» от 05.07.2017 и от 20.07.2017, суд установил следующее.

08 августа 2017 года председатель Совета депутатов МО «Карпогорское» С. обратилась к прокурору Пинежского района с заявлением о проведении проверки по факту бездействия главы МО «Карпогорское», выражающегося в не подписании решения Совета депутатов МО «Карпогорское» от 20.07.2017 №***.

К обращению приложены идентичные решения Совета депутатов МО «Карпогорское» от 05.07.2017 №*** и от 20.07.2017 №*** следующего содержания:

Руководствуясь пунктом 12 частью 1 статьи 14, частью 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом МО «Карпогорское»:

1. Передать муниципальному образованию «Пинежский муниципальный район» полномочия по созданию условий для организации досуга и обеспечению жителей муниципального образования «Карпогорское» услугами организации культуры на 2018 год.

2. Главе МО «Карпогорское» Олейникову Ю.Н. рекомендовать подготовить и подписать соглашение с администрацией МО «Пинежский муниципальный район» о передаче полномочий по созданию условий для организации досуга и обеспечению жителей муниципального образования «Карпогорское» услугами организации культуры на 2018 год до 15 ноября 2017 года.

3. Настоящее постановление опубликовать в Информационном бюллетене муниципального образования «Карпогорское».

4. Настоящее постановление вступает в силу с момента официального опубликования.

Также к обращению приложены протоколы заседания Совета депутатов МО «Карпогорское» от 5 июля 2017 года и от 20 июля 2017 года. Из содержания указанных протоколов следует, что 05.07.2017 перед депутатами на голосование было поставлено следующее решение:

1. Передать муниципальному образованию «Пинежский муниципальный район» полномочия по созданию условий для организации досуга и обеспечению жителей муниципального образования «Карпогорское» услугами организации культуры на 2018 год.

2. Главе МО «Карпогорское» Олейникову Ю.Н. рекомендовать подготовить и подписать соглашение с администрацией МО «Пинежский муниципальный район» о передаче полномочий по созданию условий для организации досуга и обеспечению жителей муниципального образования «Карпогорское» услугами организации культуры на 2018 год до 15 ноября 2017 года.

3. Настоящее постановление опубликовать в Информационном бюллетене муниципального образования «Карпогорское».

4. Настоящее постановление вступает в силу с момента официального опубликования.

Согласно протоколу заседания Совета депутатов от 20.07.2017 перед депутатами ставился вопрос об утверждении решения от 05.07.2017 в ранее принятой редакции, за которое проголосовало большинство депутатов, решение утверждено.

По итогам проведенной проверки и.о. прокурора Пинежского района Климов Е.В. внес главе администрации МО «Карпогорское» Олейникову Ю.Н. предписание об устранении нарушений законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 06.09.2017 №***, которым требовал:

1. Безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры района.

2. Принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений требований вышеуказанного законодательства, а именно подписать решение Совета депутатов муниципального образования от 20.07.2017 №***.

3. Решить вопрос о дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушение вышеназванного законодательства.

4. О результатах принятых мер с приложением копий приказов о наказании сообщить в прокуратуру района в установленный законом месячный срок.

Не согласившись с данным представлением, глава администрации МО «Карпогорское» Олейников Ю.Н. обратился с настоящим административным исковым заявлением.

На основании части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, ст. 17.7 КоАП РФ в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации.

С учетом изложенного представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ.

Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ ("Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015)", утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015).

Учитывая изложенное, глава администрации МО «Карпогорское» вправе оспорить в порядке главы 22 КАС РФ предписание прокурора.

Разрешая по существу административное заявление, суд приходит к следующему.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами местного самоуправления, является предметом надзора прокурора. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

На основании ч. 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре» прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 этого Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

В соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и ч. 3.1 ст. 20 Устава МО «Карпогорское» решение Совета депутатов муниципального образования «Карпогорское» направляется главе муниципального образования «Карпогорское» для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования «Карпогорское» имеет право отклонить решение Совета депутатов муниципального образования «Карпогорское». В этом случае указанное решение в течение 10 дней возвращается в Совет депутатов муниципального образования «Карпогорское» с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования «Карпогорское» отклонит решение Совета депутатов муниципального образования «Карпогорское», оно вновь рассматривается Советом депутатов муниципального образования «Карпогорское». Если при повторном рассмотрении указанное решение будет одобрено в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов Совета депутатов муниципального образования «Карпогорское», оно подлежит подписанию главой муниципального образования «Карпогорское» в течение семи дней и обнародованию.

Внося представление об устранении нарушений законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 06.09.2017 №***, и.о. прокурора Пинежского района обоснованно руководствовался указанными нормативно-правовыми актами.

Доводы главы администрации МО «Карпогорское» о несогласии с принятыми решениями Совета депутатов не могут быть приняты во внимание при оспаривании представления прокурора, поскольку проверка их законности не входит в компетенцию районного суда в соответствии со ст. ст. 19 и 20 КАС РФ. В случае несогласия с решениями Совета депутатов глава администрации вправе после их подписания и опубликования, то есть после придания им силы нормативно-правового акта, оспорить их в установленном административным законодательством порядке.

При этом суд считает возможным указать, что исправление технических ошибок в пункте 2 решения от 05.07.2017 допустимо и не свидетельствует о незаконности предписания и.о. прокурора.

Административным истцом не оспаривается идентичность пункта 1 решений Совета депутатов, касающегося вопроса о передаче полномочий поселения по организации полномочий по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования «Карпогорское» услугами организаций культуры на 2018 год, являющегося по сути нормативно-правовым актом, определяющим подведомственность полномочий по культуре.

Пункт 2 данного решения, идентичность которого оспаривается главой, фактически не является нормативно-правовым актом, а лишь раскрывает организационные мероприятия по исполнению решения Совета депутатов по передаче полномочий.

При этом, на основании п. «з» ч. 1 ст. 13 Устава МО «Карпогорское» глава Карпогорского муниципального образования как глава администрации Карпогорского муниципального образования подписывает договоры и соглашения от имени Карпогорского сельского поселения, в связи с чем дополнительного принятия депутатами решения о рекомендации ему подписать соглашение о передаче полномочий не требовалось при наличии принятого депутатами решения о передаче полномочий поселения.

В соответствии со статьей 130, частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Исходя из положений статьи 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Глава муниципального образования, обладающий статусом высшего должностного лица муниципального образования, должен выступать гарантом соблюдения конституционных прав населения на решение через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Приведенная норма пункта 13 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является императивной, содержащей властные предписания, отступление от которых не допускается, и не предоставляет главе муниципального образования право на повторное отклонение нормативного правового акта после его повторного одобрения квалифицированным большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования.

Уклонение главы муниципального образования от подписания решения Совета депутатов по формальным основаниям препятствует реализации представительным органом поселения полномочий по принятию решений, эффективной работе депутатов и приводит к нарушению прав граждан на участие в управлении делами поселения через своих представителей – депутатов, что не отвечает общественным интересам.

Учитывая изложенное, предписание и.о. прокурора, направленное на устранение нарушений законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, является законным и обоснованным, а оснований для удовлетворения административного иска не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 175-178, 227 КАС РФ, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административного искового заявления главы муниципального образования «Карпогорское» о признании незаконным представления исполняющего обязанности прокурора Пинежского района от 6 сентября 2017 года №*** отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Архангельского областного суда путем подачи через Пинежский районный суд Архангельской области в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме 24 апреля 2018 года.

Судья Е. А. Першина