Решение по делу № 66а-2784/2021 от 26.05.2021

№ 66а-2784/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                                  8 июля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего                          Стоян Е.В.,

судей                                      Васильевой Т.Г.,

                                                                                Кольцюка В.М.,

с участием прокурора                                                     Слободина С.А,

при секретаре                                                                   Борковской А.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело            № 3а-12/2021 по апелляционным жалобам Новгородской областной Думы и Губернатора Новгородской области на решение Новгородского областного суда от 25 февраля 2021 года, которым удовлетворено административное исковое заявление прокурора Новгородской области в защиту прав, свобод и законных интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Новгородской областной Думе, Губернатору Новгородской области о признании пункта 3 статьи 1 Областного закона Новгородской области от 2 июня 2009 года № 542-ОЗ «Об установлении исключительных случаев заготовки древесины, елей и (или) деревьев других хвойных пород на основании договора купли-продажи лесных насаждений» недействующим.

Заслушав доклад судьи Васильевой Т.Г., объяснения представителя административного ответчика Губернатора Новгородской области Поморжанского-Авдеева А.А., представителя заинтересованного лица Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Новгородской области Смирновой Д.Б., прокурора Слободина С.А., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

27 мая 2009 года постановлением Новгородской областной Думы №1046-ОД принят и 2 июня 2009 года Губернатором Новгородской области подписан Областной закон Новгородской области № 542-ОЗ «Об установлении исключительных случаев заготовки древесины, елей и (или) деревьев других хвойных пород на основании договора купли-продажи лесных насаждений» (далее – Областной закон № 542-ОЗ), действующий в редакции Областных законов от 6 ноября 2009 года № 632-ОЗ, от 5 мая 2011 года № 977-ОЗ, от 2 июня 2014 года № 568-ОЗ, от 29 августа 2016 года № 1016-ОЗ, от 25 ноября 2016 года № 22-ОЗ.

Первоначальный текст Областного закона № 542-ОЗ опубликован в печатном издании – областная газета «Новгородские ведомости» (официальный вестник) от 10 июня 2009 года № 13, изменения и дополнения в первоначальный текст закона опубликованы в газете «Новгородские ведомости» от 11 ноября 2009 года № 12, от 14 мая 2011 года № 51, от 6 июня 2014 года № 20, от 2 сентября 2016 года № 10, от 30 ноября 2016 года № 24.

Статьей 1 Областного закона установлены исключительные случаи осуществления заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договора купли-продажи лесных насаждений.

Пунктом 3 указанной статьи предусмотрено, что к исключительным случаям осуществления заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договора купли-продажи лесных насаждений относится заготовка древесины при проведении рубок в целях осуществления уставной деятельности государственными или муниципальными учреждениями, финансируемыми за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Прокурор Новгородской области обратился в суд в защиту прав, свобод и законных интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 3 статьи 1 Областного закона № 542-ОЗ, обосновывая требования тем, что оспариваемая норма не соответствует статье 29, части 2 статьи 29.1, части 2 статьи 50 Лесного кодекса Российской Федерации, статье 4 Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», статьям 9.1 и 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», части 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункту 8 части 1 статьи 15, статье 16 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в той части, в которой допускает в качестве исключительного случая заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений для обеспечения государственных или муниципальных нужд при проведении рубок осуществление всего комплекса целей уставной деятельности государственных или муниципальных учреждений, в том числе для извлечения прибыли; предполагает возможность заготовки древесины победителем аукциона только на основании договора купли-продажи лесных насаждений без выполнения мероприятий, связанных с охраной, воспроизводством и защитой лесов, для последующей ее реализации иным хозяйствующим субъектам; предоставляет возможность осуществления деятельности в рамках государственных и муниципальных заданий не только за счет федерального бюджета и бюджетов государственных бюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов, но и за счет внебюджетных источников; содержит признаки ограничения конкуренции, поскольку закрепляет преимущественные условия при приобретении лесных насаждений для определенной категории хозяйствующих субъектов – государственных и муниципальных учреждений, финансируемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; не отвечает требованиям правовой определенности, так как позволяет предоставлять без проведения конкурса древесину Новгородским областным автономным учреждениям – лесхозам, в дальнейшем использующим ее не для обеспечения уставной деятельности, а для перепродажи по более высокой цене, что свидетельствует о ее коррупциогенности. Указанными обстоятельствами нарушаются права Российской Федерации и неопределенного круга лиц на природопользование, в том числе на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в соответствии с действующим законодательством.

Решением Новгородского областного суда от 25 февраля 2021 года административное исковое заявление удовлетворено: признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3 статьи 1 Областного закона Новгородской области от 2 июня 2009 года № 542-ОЗ «Об установлении исключительных случаев заготовки древесины, елей и (или) деревьев других хвойных пород на основании договора купли-продажи лесных насаждений».

В апелляционной жалобе председатель Новгородской областной Думы просит решение суда отменить, указывая в обоснование требований на нарушение норм материального права. Считает, что Областной закон                 № 542-ОЗ принят в соответствии с частью 2 статьи 29.1, частью 4.1 статьи 32 Лесного кодекса Российской Федерации; в исключительных случаях заготовка древесины как разновидность предпринимательской деятельности, осуществляется лицам, заключившими по результатам аукциона договоры купли-продажи лесных насаждений и такая заготовка имеет целевое назначение – обеспечение государственных и муниципальных нужд, что соответствует статье 29.1 Лесного кодекса Российской Федерации; так как договоры купли-продажи лесных насаждений заключаются по результатам торгов на право заключения таких договоров, которые проводятся в форме открытого аукциона, вывод суда об ограничении конкуренции, ошибочен; оспариваемый пункт закона соответствует положениям Лесного кодекса Российской Федерации, отвечает общеправовому критерию формальной определенности, его содержание обеспечивает однозначное понимание и толкование.

В апелляционной жалобе представитель Губернатора Новгородской области просит решение отменить в связи с неправильным применением норм материального права. Приводит аналогичные доводы о соответствии оспариваемой нормы положениям Лесного кодекса Российской Федерации и критерию формальной определенности, об отсутствии ограничения конкуренции, дополнительно указывает на необоснованность выводов суда первой инстанции о не тождественности понятий уставной деятельности государственных учреждений и государственных нужд.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор Новгородской области и представитель заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области просят оставить решение без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

В отзыве и дополнении к нему представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Новгородской области полагает решение суда подлежащим отмене.

В судебное заседание представители Новгородской областной Думы, Управления Федеральной антимонопольной службы Новгородской области, Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации, АНО в сфере экологии «Экологический стандарт» Новгородской области, Новгородских областных автономных учреждений – лесхозов не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения представителя административного ответчика Губернатора Новгородской области, представителя заинтересованного лица Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Новгородской области, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего решение суда оставить без изменения, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений и отзыва на них, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Судом первой инстанции правильно установлено, что в силу взаимосвязи положений частей 1 и 2 статьи 39, части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурором Новгородской области реализовано право на обращение в областной суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим в части.

На основании части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Лесным кодексом Российской Федерации установлено, что в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (часть 2 статьи 29.1).

На основании указанных полномочий принят Областной закон Новгородской области от 2 июня 2009 года № 542-ОЗ «Об установлении исключительных случаев заготовки древесины, елей и (или) деревьев других хвойных пород на основании договора купли-продажи лесных насаждений», согласно оспариваемому пункту 3 статьи 1 которого к исключительным случаям заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений для обеспечения государственных или муниципальных нужд относится заготовка древесины при проведении рубок в целях осуществления уставной деятельности государственными или муниципальными учреждениями, финансируемыми за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Компетенция органа, принявшего нормативный правовой акт, порядок его принятия, введение в действие и официальное опубликование проверено судом первой инстанции и сторонами не оспаривается.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что Лесной кодекс Российской Федерации не содержит понятия «государственные или муниципальные нужды», в связи с чем суд первой инстанции в соответствии с положениями части 2 статьи 3 Лесного кодекса Российской Федерации правомерно сослался на положения Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Согласно пункту 3 части 1 статьи 1 указанного закона он регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, связанные с заключением гражданско-правового договора, предметом которого может являться, в том числе приобретение лесных насаждений.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

При этом неоднозначность представляет собой неопределенность – ситуацию, в которой понятию можно дать более одного толкования.

Формальная определенность нормы права является ее специфической характеристикой, означающей, что в ней содержатся указание относительно границ правомерности поведения их адресатов; точное указание на объем, содержание прав и обязанностей субъектов правоотношений.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Суд первой инстанции, проанализировав содержание оспариваемой нормы Областного закона № 542-ОЗ пришел к выводу, что она, закрепляя преимущественные, по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, условия приобретения лесных насаждений для определенной категории хозяйствующих субъектов – государственных и муниципальных учреждений, финансируемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в целях осуществления ими своей уставной деятельности, может привести к ограничению конкуренции, что недопустимо.

Действие данной нормы в контексте существующего правового регулирования предполагает возможность заготовки древесины победителем аукциона только на основании договора купли-продажи лесных насаждений без выполнения мероприятий, связанных с охраной, воспроизводством и защитой лесов, чем создаются условия для нарушения требований действующего лесного и антимонопольного законодательства.

Кроме того, конструкция оспариваемой нормы не позволяет установить факт использования заготовленной древесины победителем аукциона исключительно для обеспечения государственных или муниципальных нужд, что не согласуется с целевым назначением установленного в статье 29.1 Лесного кодекса Российской Федерации, правового регулирования удовлетворения потребностей соответствующих публичных образований за счет осуществления лесозаготовок на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.

Так, решением Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области от 25 сентября 2020 года Министерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Новгородской области и ряд лесхозов признаны нарушившими положения Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемая норма предполагает необоснованно широкое усмотрение участников лесных отношений в вопросах, какие нужды следует отнести к государственным, какие из них являются исключительными, и не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер.

Судебная коллегия отмечает, что о неопределенности правового регулирования в указанной части и неоднозначности толкования свидетельствует и конструкция оспариваемой нормы, которая не позволяет определить как исключительные случаи осуществления заготовки древесины для обеспечения муниципальных нужд на основании договора купли-продажи лесных насаждений, перечень таких нужд, к которым относится заготовка древесины при проведении рубок, и конкретные цели осуществления уставной деятельности муниципальными учреждениями.

Обжалуемое решение Новгородского областного суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется. Указанные доводы повторяют правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции, и как основанные на неверном толковании норм материального права признаны судебной коллегией несостоятельными.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

определила:

    решение Новгородского областного суда от 25 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Новгородской областной Думы и Губернатора Новгородской области – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи