Решение по делу № 8а-13672/2021 [88а-12886/2021] от 25.06.2021

ВОСЬМОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

№ 88А-12886/2021

г. Кемерово                                                                                 12 августа 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А.,

судей Черемисина Е.В. и Евтифеевой О.Э.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области, поданной через суд первой инстанции 9 июня 2021 года, на решение Тулунского городского суда Иркутской области от 14 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 16 декабря 2020 года по административному делу № 2а-1128/2020 по административному иску Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределённого круга лиц к Министерству природных ресурсов и экологии Иркутской области о признании незаконным бездействия органа государственной власти.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А., пояснения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области Эрро Е.А., поддержавшей доводы кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Козлицкой О.С., возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

установила:

Братский межрайонный природоохранный прокурор в интересах неопределённого круга лиц обратился в Тулунский городской суд Иркутской области с административным исковым заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Иркутской области о признании незаконным бездействия органа государственной власти.

В обоснование требований указал, что в ходе проведённой проверки исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области требований природоохранного законодательства были установлены нарушения требований водного законодательства Российской Федерации, выразившиеся в невыполнении предусмотренных Схемой комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал (далее - СКИОВО, Схема), утвержденной приказом руководителя Енисейского бассейнового водного управления от 20 ноября 2014 года № 183, мероприятий, указанных в пункте 52 таблицы 4 книги 6, связанных с экологической реабилитацией водных объектов, нарушенных молевым сплавом леса на реке Ия, на протяжении 50 км, которые должны были быть реализованы в период 2015 —2019 года. Полагает, что бездействие министерства свидетельствует о необеспечении права граждан на благоприятную окружающую среду, гарантированное статьей 41 Конституции Российской Федерации, и не позволяет устранить проблему загрязнения водных объектов, вследствие чего может быть причинён вред водным биологическим ресурсам.

Просил с учетом уточнения требований и частичного отказа от административного иска признать незаконным бездействие министерства, выразившееся в невыполнении мероприятий по экологической реабилитации водных объектов, нарушенных молевым сплавом на р. Ия, в период 2015-2019 года па протяжении 50 км, предусмотренного пунктом 52 таблицы 4 книги 6 СКИОВО, календарного плана-графика реализации и финансирования мероприятий по улучшению оперативного управления в бассейне р. Ангара; обязать министерство устранить нарушения части 1 статьи 7.1, части 5 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации, пункта 11 Правил разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования водных объектов, внесения изменений в эти схемы, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 года № 883, и выполнить мероприятие по экологической реабилитации водных объектов, нарушенных молевым сплавом на р. Ия, на протяжении 50 км, предусмотренного к реализации в период 2015-2019 года пунктом 52 таблицы 4 книги 6 СКИОВО, календарного плана-графика реализации и финансирования мероприятий по улучшению оперативного управления в бассейне р. Ангара в срок до 1 января 2024 г.

Решением Тулунского городского суда Иркутской области от 14 августа 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 16 декабря 2020 года требования административного истца удовлетворены.

В кассационной жалобе Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований, указывая на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам административного дела.

Заявитель указывает на невозможность исполнения решения суда первой инстанции, поскольку в судебном акте не определено, в каком именно месте протекания реки Ия необходимо провести мероприятия по экологической реабилитации.

Учитывая, что река Ия протекает по территории Нижнеудинского, Тулунского, Куйтунекого и Братского районов Иркутской области, считает нарушенными процессуальные нормы о подсудности заявленных прокурором требований, направление административного иска в Тулунский городской суд Иркутской области ничем не аргументировано. Полагает, что для целей определения подсудности административного иска необходимо было установить место действия (бездействия) государственного органа, а также место наступления последствий такого действия (бездействия), чего не было сделано судами.

Полагает невозможным придерживаться материалов СКИОВО вследствие изменения водохозяйственной обстановки в результате произошедшего в 2019 году обильного паводка рек в Иркутской области, в том числе реки Ия в Тулунском районе, и выполнения административным ответчиком мероприятий для ликвидации последствий паводка, в том числе по расчистке русла реки Ия, так как необходимость проведения данного мероприятия определена по результатам работы государственной комиссии в период чрезвычайных ситуаций. Доказательств того, что река Ия нуждается в проведении иных мероприятий, в дело не представлено, однако суды оставили без внимания данные обстоятельства.

Считает, что суды необоснованно не применили к спорным правоотношениям положения приказа Минприроды России от 29 сентября 2010 года № 425 «Об утверждении Методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации», определяющих приоритетность водных объектов, в то время как административным истцом не представлено доказательств наличия у реки Ия приоритетных признаков, исходя из которых административный ответчик должен был проводить на ней мероприятия по экологической реабилитации, и не проводить иные водные мероприятия запланированные на период 2015-2020 годов.

Кроме того, указывает на письмо министерства от 26 февраля 2021 года № 02-66-1234/21, направленное в Енисейское бассейновое водное управление, которое ранее не было приобщено к материалам дела, согласно которому Министерство предлагает исключить мероприятие по экологической реабилитации реки Ия. Также ссылается на недостаточность финансирования мероприятий, предусмотренных СКИОВО, необходимость их корректировки.

Полагает, что СКИОВО не имеет юридической силы и не подлежит применению, поскольку утверждена органом, не наделенным на то полномочиями, с нарушением порядка принятия, так как подлежит обязательной государственной регистрации в органах Министерства юстиции Российской Федерации, в отсутствие которой не может применяться в качестве нормативного правового акта; при опубликовании СКИОВО допущены нарушения, так как она не размещена на сайте Федерального агентства водных ресурсов, а представленная в материалы дела выкопировка не подтверждает ее принадлежность к СКИОВО, как цельному документу.

Полагает, что суд при вынесении решения о признании незаконным бездействия Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области необоснованно не применил нормы бюджетного законодательства о размере субвенций, предоставляемых из федерального бюджета на реализацию мероприятий в области водных отношений.

Относительно доводов кассационной жалобы Братской межрайонной природоохранной прокуратурой принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

При рассмотрении дела установлено, что приказом Енисейского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 20 ноября 2014 года была утверждена Схема комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал (СКИОВО).

Пунктом 52 таблицы 4 книги 6 СКИОВО (Сводной ведомости требуемых финансовых затрат на реализацию мероприятий по улучшению оперативного управления в бассейне р. Ангара, календарный план-график реализации и финансирования мероприятий) на министерство возложена обязанность по экологической реабилитации водных объектов, нарушенных молевым сплавом на р. Ия, на протяжении 160 км в срок до 31 декабря 2030 года, в том числе в период 2015-2019 года. - 50 км, 2020-2024 года - 50 км, 2025-2030 года - 60 км.

В ходе проведённой проверки исполнения требований природоохранного законодательства было установлено, что министерством допущены нарушения требований водного законодательства Российской Федерации, выразившиеся в невыполнении предусмотренных пунктом 52 таблицы 4 книги 6 Схемы комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал, связанных с экологической реабилитацией водных объектов, нарушенных молевым сплавом леса на реке Ия, на протяжении 50 км, которые должны были быть реализованы в период 2015 – 2019 года.

Разрешая заявленные по существу требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, исходил из того, что административным истцом представлены доказательства бездействия министерства, связанные с неисполнением указанных в административном иске мероприятий, предусмотренных СКИОВО, в том числе связанных с не обращением в Росводресурсы за согласованием прогнозных показателей на очередной финансовый год и плановый период. При этом административным ответчиком не представлены доказательства, которые бы свидетельствовали об исполнении министерством возложенных на него обязанностей по экологической реабилитации водных объектов, нарушенных молевым сплавом леса на протяжении 50 км, реализация которых предусмотрена СКИОВО в период 2015-2019 года.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Выводы судов являются правильными.

В соответствии со статьей 24 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся наряду с другими владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности; разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы (пункты 1 и 2).

Осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства на осуществление этих полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (пункт 2 части 1, часть 3 статьи 26 названного Кодекса).

Федеральный законодатель в статье 55 Водного кодекса Российской Федерации, устанавливая основные требования к охране водных объектов, возлагая обязанность на их собственников осуществлять мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений, прямо определил, что охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных статьями 24 - 27 названного Кодекса (часть 1).

В соответствии со статьями 29, 32, 33, 6.1 Водного кодекса Российской Федерации и статьи 6.1 Федерального закона от 3 июня 2006 года N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" вся территория Российской Федерации поделена по бассейновому принципу на гидрографические единицы и водохозяйственные участки. По указанному территориальному принципу в целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов созданы бассейновые советы, включающие представители уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Бассейновый совет с учетом данных государственного мониторинга состояния водных объектов, мнения входящих в него лиц осуществляет разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа, с учетом которых принимаются схемы комплексного использования и охраны водных объектов.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают систематизированные материалы о состоянии водных объектов и их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются в целях определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты; определения потребностей в водных ресурсах в перспективе; обеспечения охраны водных объектов; планирования и реализации водоохранных мероприятий, разработки региональных программ (планов) водохозяйственных мероприятий, регулирования водопользования, в том числе забора водных ресурсов и сброса сточных вод.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, рассматриваются, бассейновыми советами и утверждаются для каждого речного бассейна уполномоченным федеральным органом и являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Схемы разрабатываются в том числе в целях определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод, ими устанавливаются перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов (подпункт 2 части 3 статьи 33 Водного кодекса); предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов (подпункт 7 части 3 статьи 33 Кодекса).

Правилами разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 года N 883 (далее - Правила N 883), установлено, что схемы разрабатываются для каждого речного бассейна и представляют собой совокупность систематизированных материалов в текстовой, табличной и графической форме на электронных и бумажных носителях о состоянии водных объектов и об их использовании, полученных в результате наблюдений, исследований состояния водных объектов, изысканий, предпроектных и проектных работ по планированию и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий, а также осуществления мероприятий по уменьшению негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод.

Схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет и отражают количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речному бассейну, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов Российской Федерации (пункт 2 Правил N 883), очередность разработки схем определяется Федеральным агентством водных ресурсов исходя из водохозяйственной обстановки в границах речных бассейнов (пункт 3 Правил N 883).

В том числе схемами устанавливается перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах, разрабатываемый Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (подпункт "б" пункта 6 Правил N 883).

Федеральное агентство водных ресурсов рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем, после чего направляет проекты схем на государственную экологическую экспертизу и в 2-недельный срок после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы утверждает схемы (пункт 8 Правил N 83).

Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод (пункт 11 Правил N 883).

С учетом приведенного правового регулирования, установив факт невыполнения Министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области плановых мероприятий СКИОВО по экологической реабилитации водных объектов, нарушенных молевым сплавом на р. Ия, на протяжении 50 км., которые указанный орган должен был выполнить в период 2015-2019 годов, судебные инстанции пришли к обоснованным выводам об удовлетворении заявленных требований.

Доводы кассационной жалобы об обратном правильных выводов судебных инстанций не опровергают и не могут служить основаниями к отмене либо изменению судебных актов.

Исходя из того, что корректировка мероприятий схемы комплексного использования и охраны водных объектов может быть осуществлена исключительно Федеральным агентством водных ресурсов на основании рекомендации бассейнового совета, посредством прохождения процедуры государственной экологической экспертизы, и материалы дела не содержат документов, подтверждающих факт исполнения установленной законом процедуры внесения изменений в СКИОВО в части исключения мероприятия по экологической реабилитации водного объекта, нарушенного молевым сплавом леса на реке Ия, доводы кассатора о внесении в СКИОВО соответствующих изменений и исключении указанных мероприятий по экологической реабилитации водного объекта, не имеют правового значения и на законность обжалованных судебных актов не влияют.

Доводы кассационной жалобы, в том числе о нарушении подсудности рассмотрения спора; об отсутствии в иске прокурора и судебных актах перечня конкретных мероприятий, в которых нуждается река Ия и не установлении конкретного места проведения мероприятий по экологической реабилитации; о том, что СКИОВО не размещена на официальном сайте и нарушен порядок ее утверждения; о не актуальности проведения мероприятий СКИОВО в связи с изменением экологического состояния водного объекта река Ия, были предметом подробного изучения судов первой и апелляционной инстанций, и им дана надлежащая оценка, они направлены на оспаривание обоснованности выводов судов обеих инстанций об установленных обстоятельствах, иное толкование норм права, что не может служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшихся по делу судебных постановлений, поскольку суд кассационной инстанции правом переоценки доказательств не наделен.

Утверждения кассатора о том, что в настоящее время Министерством заключены контракты на расчистку русел рек, строительство береговых дамб не свидетельствует о выполнении мероприятий по экологической реабилитации и не доказывает отсутствие бездействия по невыполнению мероприятий, запланированных СКИОВО на период 2015 -2019 годы.

Довод кассационной жалобы о незаконности оспариваемых судебных актов ввиду принятия их судами без учета положений Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2010 N 425 основан на неверном толковании норм права.

Во исполнение положений статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2010 г. N 425 утверждены Методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации (далее - Методические указания).

Кассатор ссылается на пункт 8 Методических указаний, устанавливающий приоритет водных объектов при формировании перечня водных объектов для последующей реализации мероприятий, направленных на охрану водных объектов, указывая, что в судебных актах не приведено, с учетом каких приоритетных признаков административный ответчик должен был осуществлять спорное мероприятие по экологической реабилитации реки Ия, и не проводить другие водные мероприятия, запланированные в период 2015-2019 годов.

Вместе с тем исходя из правового смысла пунктов 6, 7, 8 Методических указаний, в них идет речь о перечне водных объектов, который формируется в случае отсутствия утвержденной в установленном порядке СКИОВО, однако данное нормативное регулирование в рассматриваемом споре применено быть не может, так как в данном случае Схема комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал, утверждена в установленном законом порядке.

Доводы кассатора об отсутствии юридической силы Схемы комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал, являются надуманными, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, этим доводам судами нижестоящих инстанций дана надлежащая оценка. Кроме того, данные доводы направлены на оспаривание нормативного правового акта по процедуре его принятия, что к предмету настоящего административного иска не относится.

Вопреки доводам кассатора отсутствие финансового обеспечения соответствующих природоохранных мероприятий не является уважительной причиной для несоблюдения требований закона о проведении мероприятий по охране водных объектов, поскольку соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных и безопасных условий жизнедеятельности человека не может ставиться в зависимости от финансовой обеспеченности властно-публичного образования.

При этом, как верно отмечено нижестоящими судебными инстанциями, со стороны Министерства активные действия для получения надлежащего финансирования из федерального бюджета с целью проведения вышеуказанных мероприятий не предпринимались, вопрос о необходимости дополнительного финансирования перед федеральными органами власти не ставился, обращения к распорядителю денежных средств не направлялись. Доказательства, подтверждающие отсутствие реальной возможности для своевременного и надлежащего исполнения указанных требований Министерством не представлено. Факту бездействия административного ответчика дана надлежащая правовая оценка судами первой и второй инстанции.

Приложенные к кассационной жалобе предложения по корректировке Схемы не могут повлиять на законность судебных актов, поскольку данные документы не были предметом изучения и оценки судов первой и апелляционной инстанций, а суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют обстоятельствам административного дела, нормы материального и процессуального права применены правильно, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Тулунского городского суда Иркутской области от 14 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 16 декабря 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19 августа 2021 года.

Председательствующий

Судьи