Решение по делу № 8а-1827/2020 [88а-3502/2020] от 04.03.2020

Дело № 2а-8161/2019,

                                                                              № 88а-3502/2020

К А С С А Ц И О Н Н О Е    О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

город Владивосток                              29 апреля 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А., Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Благовещенска на решение Благовещенского городского суда Амурской области от 14 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 21 января 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора города Благовещенска, действующего в интересах неопределённого круга лиц, к администрации города Благовещенска о признании незаконным бездействия и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А., выслушав пояснения прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А., полагавшей, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

прокурор города Благовещенска, действующий в интересах неопределённого круга лиц, обратился в Благовещенский городской суд Амурской области с административным исковым заявлением к администрации города Благовещенска Амурской области (далее – Администрация) о признании незаконным бездействия в части непринятия полного комплекса мер по обеспечению участков, предоставленных многодетным семьям в районе «5-й стройки» города Благовещенска транспортной инфраструктурой и о возложении обязанности.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в ходе проверки соблюдения законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федераций, о безопасности дорожного движения, об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, проведённой прокуратурой города Благовещенска, было установлено, что полномочия органов местного самоуправления в области дорожной деятельности (в сфере проектирования и строительства автомобильных дорог (подъездов) местного значения) реализуются ненадлежащим образом.

Так, постановлением Администрации от 7 октября 2014 года № 4135 утверждена муниципальная программа «Развитие транспортной системы города Благовещенска на 2015-2020 годы», включающая в себя подпрограмму «Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения», в рамках реализации которой предполагается строительство дорог в районе «5-й стройки» для обеспечения транспортной инфраструктурой земельных участков, предоставленных многодетным семьям.

Между тем в настоящее время административным ответчиком проводятся мероприятия, направленные лишь на частичное исполнение указанной подпрограммы: на строительство участков дорог по ул. Энтузиастов (от ул. Придорожной до ул. Песчаной), по ул. Центральная (от ул. Дальняя до ул. Песчаная), тогда как организация и осуществление мероприятий по строительству иных участков дорог в районе «5-й стройки» не производится.

В административном исковом заявлении прокурор указывал, что соответствующее бездействие органа местного самоуправления, выраженное в непринятии мер по строительству дорог в районе «5-й стройки» города Благовещенска, нарушает основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения, а также права многодетных семей на беспрепятственное пользование жилыми домами и земельными участками, поскольку на предоставленных им в 2013 году городских территориях – участках ул. Степная и ул. Лесная (от ул. Молодежная до ул. Театральная), а также по ул. Молодежная (от ул. Энтузиастов до ул. Центральная) дороги фактически отсутствуют. Кроме того, на данных участках улиц Степная, Лесная и Молодежная в нарушение требований строительных правил и норм отсутствуют водоотводные канавы и водосборные непроточные ямы.

13 сентября 2019 года по данному факту прокуратурой города мэру города Благовещенска вносилось представление, по результатам рассмотрения которого необходимые меры, направленные на полное устранение допущенных нарушений закона, приняты не были.

С учётом уточнения административных исковых требований, прокурор города Благовещенска просил суд: признать незаконным бездействие Администрации в части непринятия полного комплекса мер по обеспечению участков, предоставленных многодетным семьям в районе «5-й стройки» города Благовещенска, транспортной инфраструктурой; возложить на административного ответчика обязанность построить дороги по ул. Молодежная (от ул. Энтузиастов до ул. Центральная), ул. Лесная (от ул. Молодежная до ул. Театральная), ул. Степная (от ул. Молодежная до ул. Театральная) города Благовещенска Амурской области в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50597-2017 «Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля» с водоотводящими устройствами в соответствии со строительными нормами и правилами.

Определением судьи Благовещенского городского суда Амурской области от 23 августа 2019 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Благовещенска, муниципальное учреждение «Городское управление капитального строительства».

Определением Благовещенского городского суда Амурской области от 27 сентября 2019 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Правительство Амурской области, Министерство финансов Амурской области.

Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 14 ноября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 21 января 2020 года, административные исковые требования прокурора города Благовещенска удовлетворены: признано незаконным бездействие Администрации в части непринятия полного комплекса мер по обеспечению участков, предоставленных многодетным семьям в районе «5-й стройки» города Благовещенска транспортной инфраструктурой; на Администрацию возложена обязанность обеспечить строительство дорог по ул. Молодежная (от ул. Энтузиастов до ул. Центральная), ул. Лесная (от ул. Молодежная до ул. Театральная), ул. Степная (от ул. Молодежная до ул. Театральная) города Благовещенска Амурской области в соответствие с требованиями ГОСТ Р 50597-2017 «Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля» с водоотводящими устройствами в соответствии со строительными нормами и правилами.

4 марта 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Администрации, поданная 19 февраля 2020 года через Благовещенский городской суд Амурской области, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения по мотиву их незаконности и необоснованности, а также о принятии по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

    Представители административного ответчика и заинтересованных лиц, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились, не возражали против рассмотрения дела в их отсутствие. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие представителей административного ответчика и заинтересованных лиц.

        Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Благовещенского городского суда Амурской области от 14 ноября 2019 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 21 января 2020 года по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, в соответствии с положениями Закона Амурской области от 13 октября 2011 года № 539-ОЗ «О порядке бесплатного предоставления отдельным категориям граждан в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства», действовавшего до 1 марта 2015 года, Администрация предоставляла в 2013 году бесплатно в собственность для индивидуального жилищного строительства в пределах территории Благовещенского городского округа в районе «5-й стройки» по ул. Молодежная (от ул. Энтузиастов до ул. Центральная), ул. Лесная (от ул. Молодежная до ул. Театральная), ул. Степная (от ул. Молодежная до ул. Театральная) земельные участки семьям, имеющим трёх и более детей.

Между тем строительство дорог по ул. Молодежная, ул. Лесная, ул. Степная в указанных границах не ведётся, следствием чего является нарушение прав и законных интересов граждан, получивших соответствующие земельные участки в собственность для индивидуального жилищного строительства.

В силу положений подпункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа гражданам, имеющим трёх и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пунктам 2 и 6 части 1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения. В свою очередь, под «дорожной деятельностью» понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (пункт 6 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ).

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определено разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трёх и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

В соответствии с пунктом 65 части 1 статьи 33 Устава муниципального образования города Благовещенска, принятого решением Думы города Благовещенска от 26 мая 2005 года № 62/89) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа отнесена к полномочиям Администрации.

Пунктом 14 раздела 5 подпрограммы «Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного назначения» муниципальной программы «Развитие транспортной системы города Благовещенска на 2015-2020 годы», утверждённой постановлением Администрации от 7 октября 2014 года № 4135, предусматривались мероприятия по строительству дорог в районе «5-й стройки» для обеспечения транспортной инфраструктурой земельных участков, предоставленных многодетным семьям.

Проанализировав положения приведённых нормативных правовых актов, а также оценив в соответствии со статьёй 84 КАС РФ представленные участвующими в деле лицами доказательства, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что на Администрации лежит обязанность по организации строительства дорог местного значения в пределах границ городского округа, в то же время, необходимые меры, направленные на обеспечение земельных участков в районе «5-й стройки» в городе Благовещенске (по ул. Молодежная (от ул. Энтузиастов до ул. Центральная), ул. Лесная (от ул. Молодежная до ул. Театральная), ул. Степная (от ул. Молодежная до ул. Театральная) соответствующей транспортной инфраструктурой административным ответчиком приняты не были.

При указанных обстоятельствах, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ, Благовещенский городской суд Амурской области в решении, признав бездействие Администрации незаконным, верно возложил на неё обязанность обеспечить строительство дорог по ул. Молодежная (от ул. Энтузиастов до ул. Центральная), ул. Лесная (от ул. Молодежная до ул. Театральная), ул. Степная (от ул. Молодежная до ул. Театральная) города Благовещенска Амурской области в соответствие с требованиями ГОСТ Р 50597-2017 «Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля» с водоотводящими устройствами в соответствии со строительными нормами и правилами.

Довод кассационной жалобы о том, что обеспечение земельных участков, предоставляемых многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, инженерной инфраструктурой, не является обязанностью органов местного самоуправления, основан на неверном толковании положений действующего законодательства.

Согласно правовым позициям, изложенным Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 9 ноября 2017 года № 2516-О, в случае, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом. Понятие «организация», используемое в части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг.

В то же время, по результатам рассмотрения настоящего административного дела суды первой и апелляционной инстанций установили, что административный ответчик не принимает необходимые меры, направленные на решение вопросов местного значения – обеспечение земельных участков, предоставленных многодетным семьям в пределах указанных прокурором улиц на территории городского округа в собственность для индивидуального жилищного строительства, дорогами местного значения.

Отсутствие или недостаточное софинансирование строительства соответствующих дорог со стороны бюджета субъекта Российской Федерации исходя из положений пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, пунктов 2 и 6 части 1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ не может являться основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Ссылки в кассационной жалобе на то, что Администрация не бездействует, а, напротив, принимает все необходимые меры (в рамках своих финансовых возможностей) для обеспечения земельных участков в районе    «5-й стройки» транспортной и инженерной инфраструктурой: в 2016 году разработала и утвердила проект планировки и проект межевания территории, предусматривающие размещение линейных объектов улично-дорожной сети в указанном районе города Благовещенска; на 2021-2022 годы запланировано строительство дорог по улицам Молодежная, Степная, Хвойная, Березовая, Ольховая; в 2015-2017 годах были построены и введены в эксплуатацию дороги по улицам Центральная, Ромашковая, Придорожная, в 2018 году выдано разрешение на строительство дороги по улице Энтузиастов, – не опровергают выводов судов о том, что Администрация не приняла в разумный срок мер для обеспечения земельных участков, расположенных по ул. Молодежная (от ул. Энтузиастов до ул. Центральная), ул. Лесная (от ул. Молодежная до ул. Театральная), ул. Степная (от ул. Молодежная до ул. Театральная), которые были предоставлены многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства ещё в 2013 году, транспортной инфраструктурой.

Таким образом, при рассмотрении административного дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по делу не установлены.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Благовещенского городского суда Амурской области от 14 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 21 января 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Благовещенска – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи