Решение по делу № П16-382/2024 [П16-2022/2023, 16-2022/2023] от 22.02.2024

                      № П16-382/2024

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Владивосток                                                                                 21 марта 2024 года

Судья Девятого кассационного суда общей юрисдикции Королева Е.В., рассмотрев жалобу Щербакова Д.В. на вступившие в законную силу постановление мирового судьи судебного участка № 26 судебного района «Центральный район г. Хабаровска» Хабаровского края - исполняющего обязанности мирового судьи судебного участка № 71 того же судебного района от 20 января 2023 года и решение судьи Центрального районного суда г. Хабаровска Хабаровского края от 3 апреля 2023 года по делу об административном правонарушении, предусмотренного статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Хабаровскому краю Щербакова Дмитрия Викторовича,

у с т а н о в и л а:

постановлением мирового судьи судебного участка № 26 судебного района «Центральный район г. Хабаровска» Хабаровского края - исполняющего обязанности мирового судьи судебного участка № 71 того же судебного района от 20 января 2023 года, оставленным без изменения решением судьи Центрального районного суда г. Хабаровска Хабаровского края от 3 апреля 2023 года, руководитель управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Хабаровскому краю Щербаков Д.В. (далее – Управление Росреестра по Хабаровскому краю, Управление) признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и подвергнут наказанию в виде штрафа в размере 5 000 рублей.

В жалобе, поданной в Девятый кассационный суд общей юрисдикции в соответствии с частью 1 статьи 30.12 КоАП РФ, Щербаков Д.В. просит судебные акты отменить, производство по делу прекратить

ФИО3, признанный потерпевшим по делу, в соответствии с требованиями части 2 статьи 30.15 КоАП РФ извещен о принесении жалобы, в направленном электронном сообщении поддержал состоявшиеся судебные акты.

Изучив материалы истребованного дела, доводы жалобы, прихожу к следующим выводам.

Статьей 5.59 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 названного кодекса, что влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Требования к порядку рассмотрения таких обращений установлены Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ).

В силу статьи 33 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 2 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Частью 1 статьи 13 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан.

Лица, виновные в нарушении Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации (статья 15 названного закона).

В Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии в целях единого порядка рассмотрения обращений граждан в соответствии, в том числе с Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ, утверждена Инструкция об организации работы с обращениями и личного приема граждан в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, определяющая сроки и порядок рассмотрения обращений граждан.

Приказом Росреестра от 4 августа 2015 года № П/413 утвержден регламент деятельности ведомственных центров телефонного обслуживания Росреестра.

Разделом 2.3 означенного регламента определен порядок записи на личный прием к должностному лицу Росреестра по входящему звонку (электронному обращению) заявителя.

По делу установлено, что 1 ноября 2022 года ФИО3 через оператора вневедомственного центра телефонного обслуживания Россреестра направил электронное обращение с просьбой записать его на прием к руководителю управления Росреестра по Хабаровскому краю Щербакову Д.В. 1 ноября 2022 года на электронный адрес ФИО3 поступил ответ, что личный прием граждан временно приостановлен, разъяснено, что для разрешения вопросов организована «горячая линия» по телефонам в зависимости от существа вопроса заявителя. 2 ноября 2022 года Кутиков С.Х. повторно обратился с аналогичным обращением о причинах приостановления личного приема граждан в Управлении. 9 ноября 2022 года ФИО3 поступил ответ о том, что личный прием граждан приостановлен в соответствии с приказом руководителя Росреестра № П/0083 от ДД.ММ.ГГГГ и по решению оперативного штаба Управления Росреестра по Хабаровскому краю по предупреждению распространения коронавирусной инфекции. Информация о приостановлении личного приема граждан размещена на сайте Управления и в местах приема граждан для всех заявителей.

Указанные обстоятельства, по мнению прокурора, свидетельствуют о незаконном отказе руководителем Управления Росреестра по Хабаровскому краю заявителю ФИО3 в личном приеме, повлекли нарушение установленного Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ порядка рассмотрения обращений граждан, что послужило основанием для возбуждения в отношении Щербакова Д.В. дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 КоАП РФ.

Оспаривая законность возбуждения в отношении его настоящего дела об административном правонарушении, Щербаков Д.В. ссылался на то, что личный прием граждан в Управлении приостановлен не по его распоряжению, а на основании приказа руководителя Росреестра №П/0083 от 18 марта 2020 года «О неотложных мерах по предупреждению распространения коронавирусной инфекции (COVID-19)» (далее – приказ Росреестра №П/0083 от 18 марта 2020 года) и решения оперативного штаба Управления Росреестра по Хабаровскому краю по предупреждению распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) (далее – Оперативный штаб) (л.д. 31-37, 71-75).

Соглашаясь с виновностью Щербакова Д.В. в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ, мировой судья отклонил возражения Щербакова Д.В., указав на то, что постановлением Правительства Хабаровского края от 9 июня 2022 года № 279-пр «О снятии отдельных ограничительных мероприятий, установленных в связи с введением режима повышенной готовности в условиях распространения новой коронавирусной инфекции» (далее - постановление Правительства Хабаровского края от 9 июня 2022 года № 279-пр), отдельные ограничительные мероприятия, установленные постановлением № 100-пр, сняты 9 июня 2022 года. Сохранены лишь ограничения по соблюдению масочного режима при нахождении в медицинских организациях, стационарных организациях социального обслуживания, а также для сотрудников дошкольных образовательных организаций, общеобразовательных организаций при проведении «утреннего фильтра» детей. Следовательно, отказ в личном приеме ФИО3 незаконен и повлек ограничение его права на личный прием, то есть конституционное право на обращение в государственные органы.

Признана несостоятельной и ссылка Щербакова Д.В. на необходимость выполнения им - руководителем Управления - действующего приказа Росреестра от 18 марта 2020 года № П/0083, поскольку данный локальный акт расценен как противоречащий законодательству Российской Федерации.

С выводами мирового судьи согласился судья Центрального районного суда г. Хабаровска Хабаровского края, последовательно по тем же мотивам отклонив доводы Щербакова Д.В.

В силу статьи 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению: наличие события правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственности; виновность лица в совершении административного правонарушения и другие обстоятельства, перечисленные в указанной норме закона.

Установление виновности предполагает доказывание не только вины субъекта, но и его непосредственной причастности к совершению действия, то есть объективной стороны деяния (необходимо доказать, что именно данное лицо совершило административное правонарушение). Выяснение указанного вопроса имеет основополагающее значение для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела и своевременного привлечения виновного лица к административной ответственности.

Прихожу к выводу, что нижестоящими судами указанные процессуальные положения были нарушены, дело не было разрешено всесторонне, полно и объективно, некоторые из значимых обстоятельств остались без внимания и оценки.

Правовым актом, определяющим общие организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Федеральный закон о защите от чрезвычайных ситуаций), действие которого распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (преамбула).

В силу данного Федерального закона органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации могут функционировать в одном из следующих режимов: а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации; б) повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации; в) чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации (пункт 6 статьи 4.1).

Подпунктом «а.2» пункта «а» статьи 10 Федерального закона о защите от чрезвычайных ситуаций к компетенции Правительства Российской Федерации отнесено установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Такие правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417 (далее - Правила).

Правила предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт «б» пункта 3, подпункты «в», «г» пункта 4 Правил).

Разграничивая полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, Федеральный закон о защите от чрезвычайных ситуаций предусматривает, что при введении на территории субъекта Российской Федерации режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения, региональные органы государственной власти принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункты «а», «м» пункта 1 статьи 11).

Правительством Хабаровского края 13 февраля 2020 года издано распоряжение от № 120-рп «О введении режима повышенной готовности» в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции на территории Хабаровского края (далее – распоряжение Правительства Хабаровского края № 120-рп), которое являлось действующим на момент возникновения рассматриваемого правоотношения.

В целях предупреждения распространения новой коронавирусной инфекции в Российской Федерации председателем Правительства Российской Федерации 18 марта 2020 года № ММ-П12-1950 дано поручение создать ведомственные оперативные штабы и утвердить ведомственные планы неотложных мероприятий по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции по прилагаемой форме. Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предписано в срок до 19 марта 2020 года довести указанную информацию до крупных работодателей и рекомендовать им создать оперативные штабы и утвердить планы указанных мероприятий.

Во исполнение данного поручения Росреестром издан приказ от 18 марта 2020 года № П/0083, предписывающий руководителям территориальных органов приступить к исполнению плана неотложных мероприятий по предупреждению распространения коронавирусной инфекции незамедлительно (пункт 5), отнеся к таким мероприятиям и временное ограничение личного приема граждан до получения соответствующего распоряжения Правительства Российской Федерации (Аппарата Правительства Российской Федерации) (пункт 2.5).

Приказом руководителя Управления Росреестра от 19 марта 2020 года № 053-П «О неотложных мерах по предупреждению распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) в Управлении для указанных целей создан Оперативный штаб, утвержден его состав под руководством заместителя руководителя Управления, положение и план неотложных действий (л.д.38).

26 апреля 2022 года руководителем Управления издан приказ № 93-П аналогичного названия, утвердивший новый состав Оперативного штаба, положение о нем, план неотложных мероприятий. Руководителем Оперативного штаба назначен заместитель руководителя Управления ФИО4

Согласно пункту 2 Положения, Оперативный штаб в своей деятельности руководствуется санитарным законодательством Российской Федерации, решениями оперативных штабов и комиссий, созданных на уровне Правительства Российской Федерации, приказами Росреестра (л.д.48-51).

В силу пункта 2.6 утвержденного плана неотложных мероприятий по предупреждению распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) в Управлении временно ограничен личный прием граждан. Пришедшим на личный прием рекомендовано обращаться в письменной форме. Разместить данную информацию на стендах, на официальном сайте, срок исполнения – до получения соответствующего распоряжения (л.д.74).

Как установлено по делу и не оспаривалось, на момент поступления заявлений ФИО3 о записи на личный прием к руководителю Управления от 1 и 2 ноября 2022 года соответствующего распоряжения от оперативных штабов и комиссий, созданных на уровне Правительства Российской Федерации, Росреестра в Оперативный штаб, руководству Управления не поступало. На территории Хабаровского края продолжал действовать режим повышенной готовности, введенный распоряжением Правительства Хабаровского края № 120-рп (был отменен распоряжением Правительства Хабаровского края от 29 мая 2023 года № 316-рп «Об отмене режима повышенной готовности»).

Следовательно, взятый за основу вывод о том, что сохраняющееся в Управлении временное ограничение на личный прием граждан было неоправданным, противоречило законодательству российской Федерации, аргументированным не является.

Положенное судами в обоснование выводов о виновности Щербакова Д.В. в незаконном отказе гражданину ФИО3 в личном приеме 1 и 2 ноября 2022 года суждение о том, что к означенному периоду времени в соответствии с постановлением Правительства Хабаровского края от 9 июня 2022 года № 279-пр на территории края были отменены почти все обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности (исключение составили лишь соблюдение масочного режима при нахождении в медицинских организациях, стационарных организациях социального обслуживания, а также для сотрудников дошкольных образовательных организаций, общеобразовательных организаций при проведении «утреннего фильтра» детей), состоятельным признать нельзя в силу следующего.

Распоряжениями Правительства Хабаровского края в период действия режима повышенной готовности ввиду угрозы возникновения чрезвычайной ситуации вследствие распространения коронавирусной инфекции, исходя из конкретной санитарно-эпидемиологической обстановки в крае и прогнозом ее изменения, предусматривались определенные обязательные к исполнению гражданами и организациями санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, направленные на «разрыв» передачи механизма инфекции. К их числу, среди прочего, были отнесены: введение масочного режима на территории; ограничения и запреты для проведения некоторых видов мероприятий; приостановление деятельности отдельных организаций, индивидуальных предпринимателей; введение режима самоизоляции; вакцинация; соблюдение социальной дистанции и другие. Между тем вопросы организации личного приема граждан в федеральных органах власти органом исполнительной власти Хабаровского края не регулировались.

Таким образом, отсутствие в постановлении Правительства Хабаровского края от 9 июня 2022 года № 279-пр упоминания на ограничение личного приема граждан в федеральных государственных органах правого значения для обстоятельств настоящего дела не имеет.

Вместе с тем то обстоятельство, что по состоянию на 1 - 2 ноября 2022 года на территории Хабаровского края продолжал действовать режим повышенной готовности, имело правовое значение для настоящего дела, но было оставлено судьями без внимания.

Следует также отметить, что компетенция Щербакова Д.В. применительно к деятельности Оперативного штаба, по решению которого, в частности, временно и был приостановлен личный прием граждан, ни прокурором, ни судами не выяснялась и не обсуждалась, вопросы наличия у Щербакова Д.В. властно-распорядительных полномочий в отношении принимаемых Оперативным штабом решений, равно как и правомерности совершения действий вопреки разработанным Оперативным штабом мероприятиям, не разрешались.

Граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (статья 19 Федерального закона о защите от чрезвычайных ситуаций).

Конституция Российской Федерации (статьи 2, 7 и 41) исходит из того, что жизнь и здоровье человека - высшее благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а потому забота об их сохранении и укреплении образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства.

В связи с этим Российская Федерация возлагает на себя ответственность за обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе путем принятия и исполнения законов, направленных на предотвращение и устранение рисков для жизни и здоровья граждан, возникающих в связи с эпидемическими заболеваниями.

Изложенное также осталось без внимания и оценки.

Подобное разрешение дела не отвечает требованиям, установленным статьями 24.1, 26.1 КоАП РФ, что признается существенным процессуальным нарушением, не позволившим всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Состоявшиеся при таком разрешении дела выводы судов о доказанности вины Щербакова Д.В. в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ, нельзя признать состоятельными.

        В силу пункта 4 части 2 статьи 30.17 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 названного Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

    В связи с изложенным, постановление мирового судьи судебного участка № 26 судебного района «Центральный район г. Хабаровска» Хабаровского края - исполняющего обязанности мирового судьи судебного участка № 71 того же судебного района от 20 января 2023 года и решение судьи Центрального районного суда г. Хабаровска Хабаровского края от 3 апреля 2023 года по делу об административном правонарушении, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ, в отношении руководителя Управления Росреестра по Хабаровскому краю Щербакова Д.В. подлежат отмене, а производство по делу – прекращению вследствие недоказанности обстоятельств, на основании которых они вынесены.

Руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Девятого кассационного суда общей юрисдикции,

п о с т а н о в и л а:

жалобу Щербакова Дмитрия Викторовича удовлетворить.

Постановление мирового судьи судебного участка № 26 судебного района «Центральный район г. Хабаровска» Хабаровского края - исполняющего обязанности мирового судьи судебного участка № 71 того же судебного района от 20 января 2023 года и решение судьи Центрального районного суда г. Хабаровска Хабаровского края от 3 апреля 2023 года по делу об административном правонарушении, предусмотренного статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении руководителя управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Хабаровскому краю Щербакова Дмитрия Викторовича отменить, производство по делу прекратить в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых они вынесены.

Судья

Девятого кассационного суда

общей юрисдикции                                                                                 Е.В. Королева