Решение по делу № 3а-106/2020 от 03.04.2020

Дело № 3а -106/2020

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

16 июля 2020 года                             г. Челябинск

Челябинский областной суд в составе председательствующего Феофиловой Л.В., при секретаре Окладниковой М.Э.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Сенькова Алексея Александровича к Собранию депутатов Карталинского муниципального района г. Карталы о признании недействующим в части нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления,

у с т а н о в и л :

Сеньков А.А. обратился в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением к Собранию депутатов Карталинского муниципального района г. Карталы Челябинской области, в котором просит:

признать недействующими нормы Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района, утвержденного решением Собрания депутатов от 31 октября 2019 года № 710: абзац 19 пункта 33 в части отсутствия четких критериев оценки кандидатов на этапе конкурса «Выступление»; абзацы 28 и 29 пункта 33 в части отсутствия четких критериев оценки кандидатов на этапе конкурса «Оценка представленных документов»; абзац 2 пункта 32, абзац 1 пункта 33, абзац 2 пункта 33 в части противоречий объема требуемого уровня профессиональных знаний и навыков зарегистрированных кандидатов и объема вопросов этапа «Тестирование».

В обоснование заявленных требований Сеньков А.А. указал, что является жителем Карталинского муниципального района, подавшим заявление на участие в конкурсе на должность главы Карталинского муниципального района. Полагает, что нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования, на основании которого проходило избрание главы района, результатом которого стало утверждение протокола заседания счетной комиссии по избранию главы Карталинского муниципального района от 26 марта 2020 года № 2 (п. 1) и избрание главой района Вдовина А.Г. (п. 2), является незаконным. Ссылается, что порядок объявления и проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района установлен Положением о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района, утвержденным решением Собрания депутатов от 31 октября 2019 год № 710.

Первый конкурс по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района был объявлен решением Собрания депутатов от 5 декабря 2019 года № 724-Н, однако был отменен решением Собрания депутатов от 27 января 2020 года № 749-Н, поскольку предусматривал применение в ходе конкурса Положения в редакции, идентичной редакции аналогичного Положения об избрании главы города Челябинска, которое апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2019 года по делу 48-АПА 19-21 признано частично не действующим. Отменив первый конкурс, Собрание депутатов, решением от 27 января 2020 года № 750, внесло в Положение изменения, однако новая редакция Положения не имеет четких критериев оценки кандидатов на этапах конкурса «Выступление» и «Оценка представленных документов», что не соответствует требованиям точности, ясности и недвусмысленности, в связи с чем правовая норма содержит неопределенность и допускает возможность нарушения принципа равенства в процессе правоприменения, что, как указал Верховный Суд РФ, недопустимо.

Кроме того, имеет место противоречие объема требуемого уровня профессиональных знаний и навыков зарегистрированных кандидатов и объема вопросов этапа «Тестирование». Законодателем определено для оценки 93 блока вопросов по темам законодательства, а также три блока: знания показателей социально-экономического развития, демографических показателей, историко-географических и картографических особенностей района (абз. 11-13 п. 32 Положения), то есть всего 96 блоков вопросов. 30 вопросов тестирования не могут содержать 96 вышеуказанных блоков, в связи с чем, более чем две трети тем, которые в силу абз. 2 п. 32 Положения, конкурсная комиссия обязана оценить, остаются без оценки.

Указывает, что вышеприведенные неопределенности и противоречия нарушили права заявителя, как участника конкурса, поскольку при отсутствии данных неопределенностей и противоречий список кандидатов - оппонентов заявителя, представленных для избрания депутатами был бы иным.

Административный истец Сеньков А.А. в судебном заседании на удовлетворении административных исковых требований настаивал.

Представитель административного ответчика Собрания депутатов Карталинского муниципального района Бакатнюк М.Ф., действующая на основании доверенности от 01 июня 2020 года № 203 (л.д. 224), в удовлетворении заявленных требований просила отказать.

В письменном отзыве указала, что оспариваемое решение Собрания депутатов от 31 октября 2019 года № 710 принято в соответствии с нормами законодательства, Уставом и Регламентом Собрания депутатов Карталинского муниципального района в пределах его полномочий и не нарушает права и законные интересы административного истца.

Заслушав участников процесса, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС Российской Федерации) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании статьи 12, части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В соответствии с частью 2.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования.

В силу части 2 статьи 24 Устава Карталинского муниципального района Челябинской области, глава муниципального образования избирается Собранием депутатов Карталинского муниципального района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса сроком на 5 лет, и возглавляет местную администрацию (л.д. 124-161).

В соответствии с частью 1 статьи 32 Регламента Собрания депутатов Карталинского муниципального района, решения Собрания депутатов принимаются открытым или тайным голосованием в соответствии с Уставом, настоящим Регламентом, а в случаях, не предусмотренных указанными правовыми актами, по решению Собрания депутатов, принятому большинством голосов депутатов, присутствующих на заседании (л.д. 162-185).

В силу абзаца 2 статьи 18 Регламента Собрания депутатов Карталинского муниципального района заседание Собрания депутатов правомочно, если на нем присутствует не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Согласно протоколу № 64 заседания Собрания депутатов Карталинского муниципального района от 31 октября 2019 года на заседании присутствовали 24 депутата из 30 избранных (л.д. 217-220).

На обсуждение был поставлен вопрос о принятии решения «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района». «За» принятие решения проголосовало 24 человека, «против» - 0 человек, «воздержались» - 0 человек.

На основании вышеуказанного голосования, Собранием депутатов Карталинского муниципального района Челябинской области принято решение от 31 октября 2019 года № 710 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района» (далее – Положение) (л.д. 18-43)

В соответствии с пунктом 35 Решения Собрания депутатов Карталинского муниципального района Челябинской области от 27 мая 2010 года № 33 О Положении "О муниципальных правовых актах Карталинского муниципального района" Официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в печатном периодическом издании - газете "Карталинская новь".

Решение Собрания депутатов Карталинского муниципального района Челябинской области от 31 октября 2019 года № 710 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района» было опубликовано в газете «Карталинская новь», выпуск № 33 от 16 ноября 2019 года (л.д. 215).

Согласно протоколу № 69 заседания Собрания депутатов Карталинского муниципального района от 27 января 2020 года на заседании присутствовали 26 депутатов из 30 избранных (л.д. 221-223).

На обсуждение был поставлен вопрос о внесении изменений в Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района». «За» принятие решения проголосовало 26 человека, «против» - 0 человек, «воздержались» - 0 человек.

На основании вышеуказанного голосования, Собранием депутатов Карталинского муниципального района Челябинской области принято решение от 27 января 2020 года «О внесении изменений в Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района» (л.д. 201-214).

Решение Собрания депутатов Карталинского муниципального района Челябинской области от 27 января 2020 года № 750 ««О внесении изменений в Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района» было опубликовано в газете «Карталинская новь», выпуск № 3 от 28 января 2020 года (л.д. 3)

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят решением Собрания депутатов Карталинского муниципального района в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия данного правового акта, введения его в действие.

Согласно пункту 33 Положения, члены конкурсной комиссии оценивают грамотность, четкость, логичность изложения информации в выступлении зарегистрированного кандидата, а также взаимосвязь выступления с деятельностью и актуальными задачами органов местного самоуправления Карталинского муниципального района по балльной системе, от 0 до 3 баллов включительно. Результаты оценки выступлений зарегистрированных кандидатов вносятся в оценочные листы зарегистрированных кандидатов по форме согласно приложению 4 к Положению (абзац 19).

Члены конкурсной комиссии оценивают общие навыки управленческой деятельности зарегистрированных кандидатов по результатам рассмотрения представленных ими сведений об осуществлении трудовой (служебной) деятельности, выступлений зарегистрированных кандидатов по балльной системе, от 0 до 3 баллов включительно, согласно следующим критериям:

координирование управленческой деятельности, оперативное принятие и реализация управленческих решений, ведение переговоров и публичные выступления, организация и планирование работы, контроль, анализ и прогнозирование последствий принимаемых решений, разрешение и урегулирование конфликтов, работа со служебной информацией, со сведениями, составляющими государственную тайну; рассмотрение проектов местных бюджетов, исполнение местных бюджетов (участие в бюджетном процессе) (абзацы 28-29).

Согласно абзацу 2 пункта 32 Положения конкурсная комиссия оценивает уровень профессионального образования и перечисленных в указанной норме профессиональных знаний и навыков зарегистрированных кандидатов.

По подсчетам административного истца, указанный объем содержит 93 блока вопросов по темам законодательства, а также три блока на знание показателей социально-экономического развития, демографических показателей, историко-географических и картографических особенностей района, всего 96 блоков.

В соответствии с абзацами 1 и 2 пункта 33 Положения, тестирование проводится с целью оценки знаний и навыков зарегистрированных кандидатов, указанных в пункте 32 настоящего Положения.

Для проведения тестирования конкурсной комиссией разрабатывается тестовое задание, содержащее 30 вопросов с четырьмя вариантами ответов на каждый из вопросов. Правильный вариант ответа на вопрос может быть только один. Правильные ответы отмечаются зарегистрированными кандидатами непосредственно в тексте тестового задания путем выделения одного правильного, по их мнению, варианта ответа на каждый вопрос. Каждая страница тестового задания подписывается зарегистрированным кандидатом, указываются его фамилия, имя, отчество, дата выполнения задания (л.д. 201-208).

Проверяя соответствие содержания Положения в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований.

В соответствии с абзацами седьмым и восьмым части 2.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Согласно статьям 2 и 9 Закона Челябинской области от 11 июня 2015 года № 189-ЗО «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области» главы муниципального района Челябинской области избираются представительными органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляют местные администрации. Данные положения применяются после истечения срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до дня вступления в законную силу настоящего Закона.

В соответствии с Законом Челябинской области от 28.12.2016 № 488-ЗО «О требованиях к уровню профессионального образования, профессиональным знаниям и навыкам, являющимся предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области, и о признании утратившими силу некоторых законов Челябинской области» (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) установлены учитываемые в условиях конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования требования, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области:

1) к уровню профессионального образования - наличие высшего профессионального образования;

2) к профессиональным знаниям - наличие следующих профессиональных знаний в области законодательства Российской Федерации и Челябинской области:

а) знание положений статьи 132 Конституции Российской Федерации;

б) знание Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - в части принципов финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

в) знание Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - в части порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществления отдельных государственных полномочий, государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

г) знание Устава (Основного Закона) Челябинской области - в части предметов ведения и полномочий Челябинской области;

д) знание законов Челябинской области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - в части наименований указанных законов Челябинской области;

3) к профессиональным навыкам - наличие навыков управленческой деятельности: опыт работы на руководящих должностях в организациях, государственных органах, органах местного самоуправления, а также деятельность в качестве индивидуального предпринимателя, являющегося работодателем.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 3 июля 2018 года № 1676-О, при оценке приведенных законоположений в части установления соответствующих дополнительных профессиональных требований следует учитывать, что, хотя какие-либо специальные критерии определения таких требований федеральным законодателем напрямую не оговариваются, неограниченная свобода усмотрения представительного органа муниципального образования при этом не предполагается. Пределы его дискреции очерчиваются как общими положениями, касающимися профессиональных требований к кандидату, так и вытекающими из названных законоположений дополнительными требованиями, связанными с проведением соответствующего конкурса: сам смысл введения таких требований применительно к конкурсу на замещение должности главы муниципального образования, являющегося высшим должностным лицом муниципального образования и возглавляющего местную администрацию (часть 1 и пункт 5 части 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), состоит в создании условий для замещения этой должности квалифицированным лицом, чей уровень и качество профессиональной подготовки отвечают объективной специфике данной муниципальной должности.

В связи с этим федеральным законодателем не исключается установление представительным органом муниципального образования разумно обоснованных недискриминационных требований, предъявляемых в том числе к уровню образования и квалификации лица, участвующего в конкурсе на замещение должности главы муниципального образования.

Оспариваемыми абзацами 19, 28-29 Положения членам конкурсной комиссии предоставлено право оценивать грамотность, четкость, логичность изложения информации кандидатом, взаимосвязь выступления с деятельностью и актуальными задачами органов местного самоуправления Карталинского муниципального района, а также общие навыки управленческой деятельности зарегистрированных кандидатов по результатам рассмотрения представленных ими сведений об осуществлении трудовой (служебной) деятельности, по балльной системе, от 0 до 3 баллов включительно.

Для оценки управленческих навыков перечислены критерии, позволяющие членам конкурсной комиссии определить уровень баллов в зависимости от наличия (отсутствия) перечисленных навыков.

Анализ оспариваемых абзацев 19, 28-29 и Положения в целом с учетом количества баллов, в пределах которых варьируется усмотрение членов конкурсной комиссии лиц, включение в состав комиссии профессиональных участников правоотношений, касающихся деятельности органов представительной и исполнительной власти, позволяет прийти к выводу о том, что закрепленные в них и оспариваемые административным истцом критерии оценки кандидатов не допускают необоснованно широкие пределы усмотрения конкурсной комиссии при принятии решения при оценке соответствия кандидатов предъявляемым требованиям.

Суд также не усматривает противоречий между абзацем 2 пункта 32 и абзацами 1 и 2 пункта 33 Положения в части объема требуемого уровня профессиональных знаний и навыков зарегистрированных кандидатов и объема вопросов на этапе тестирования.

Разработка конкурсной комиссией тестового задания, содержащего 30 вопросов из 96 блоков, изложенных в пункте 32, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, позволяет выделить круг вопросов, являющихся предпочтительными для осуществления главой муниципального образования своей деятельности.

Согласно материалам дела, Собранием депутатов Карталинского муниципального района 30 января 2020 года вынесено решение №767-Н «Об объявлении конкурса по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района». Назначено проведение конкурса по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района на 20 марта 2020 года (л.д. 100).

12 февраля 2020 года Сеньковым А.А. подано заявление о допуске к участию в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района (л.д.13-14).

Согласно итоговому протоколу заседания конкурсной комиссии от 20 марта 2020 года, Сеньков А.А., Вдовин А.Г., Гошенко П.А. признаны победителями конкурса, их кандидатуры представлены Собранию депутатов Карталинского муниципального района для проведения голосования на должность главы Карталинского муниципального района, что свидетельствует об отсутствии нарушения прав административного истца оспариваемыми положениями нормативного правового акта.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административных исковых требований Сенькова Алексея Александровича к Собранию депутатов Карталинского муниципального района г. Карталы о признании недействующими норм Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Карталинского муниципального района, утвержденного решением Собрания депутатов от 31 октября 2019 года № 710: абзац 19 пункта 33 в части отсутствия четких критериев оценки кандидатов на этапе конкурса «Выступление»; абзацы 28 и 29 пункта 33 в части отсутствия четких критериев оценки кандидатов на этапе конкурса «Оценка представленных документов»; абзац 2 пункта 32, абзац 1 пункта 33, абзац 2 пункта 33 в части противоречий объема требуемого уровня профессиональных знаний и навыков зарегистрированных кандидатов и объема вопросов этапа «Тестирование», отказать.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий