Решение по делу № 33-1394/2019 от 19.06.2019

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

«24» июля 2019 г.

Судебная коллегия по гражданским делам Костромского областного суда в составе:

председательствующего судьи Никулинской Н.Ф.,

судей Лепиной Л.Л., Демьяновой Н.Н.

при секретаре Качаловой Л.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Колосова ФИО143, Григорьевой ФИО144, Коваленко ФИО145, Гапонова ФИО146, Канивца ФИО147, Кошелева ФИО148, Мурашовой ФИО149, Шилкиной-Побиванец ФИО150 на решение Свердловского районного суда г. Костромы от 3 апреля 2019 г., которым в удовлетворении исковых требований Колосова ФИО155, Григорьевой ФИО151, Коваленко ФИО152, Гапонова ФИО153, Канивца ФИО154, Кошелева ФИО156, Мурашовой ФИО157, Шилкиной-Побиванец ФИО158 к Администрации г. Костромы, ООО «Ивстрой» о признании в проекте межевания территории нарушений проекта детальной планировки в части наличия на земельном участке объектов недвижимости, признании строительства многоэтажного дома с нарушением проекта детальной планировки отказано.

Заслушав доклад судьи Лепиной Л.Л., выслушав объяснения Колосова ФИО66., Григорьевой ФИО67 Коваленко ФИО68., Гапонова ФИО69., Канивца ФИО70., Кошелева ФИО71 Шилкиной-Побиванец ФИО72., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Администрации г.Костромы Камышенцевой ФИО73., Королевой ФИО74., Кириллова ФИО75 Ивкова ФИО76., Грязновой ФИО77., Приваловой ФИО78., возражавших против удовлетворения жалобы, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Колосов ФИО79., Григорьева ФИО80., Коваленко ФИО81., Гапонов ФИО82., Канивец ФИО83., Кошелев ФИО84., Мурашова ФИО85 Шилкина-Побиванец ФИО86. обратились в суд с вышеназванным иском к Администрации г. Костромы, указав следующее. Проектом детальной планировки, ограниченной улицами <адрес>, <адрес>, <адрес>, <адрес>, утвержденным решением Комитета городского совета народных депутатов от 28 июля 1984 г. № 450 (далее - проект детальной планировки), предусмотрено строительство многоэтажных домов только по <адрес>, <адрес> и <адрес> и не предусмотрено строительство недвижимости <адрес>. Проектом межевания территории, ограниченной улицами <адрес>, <адрес>, <адрес>, <адрес>, утвержденным постановлением Администрации г.Костромы от 10 февраля 2016 г. № 274 предусматривается межевание земельного участка под строительство многоэтажного жилого дома по <адрес>. До настоящего времени корректирование или изменение проекта детальной планировки не проводилось. По результатам публичных слушаний от ДД.ММ.ГГГГ было вынесено заключение, согласно которому было предписано рассмотреть возможность увеличения границ земельного участка под многоквартирным жилым домом по адресу: <адрес>, предоставить материалы по обоснованию проекта межевания территории, нецелесообразность формирования земельного участка под разворотную площадку на существующей детской площадке. До настоящего времени указания заключения не выполнены. Постановлениями Администрации г.Костромы от 10 ноября 1998 г. № 4074, 15 апреля 1999 г. № 1377, 10 ноября 1998 г. № 4090, 27 сентября 1993 г. № 2189 были предоставлены земельные участки под строительство жилых домов по <адрес>, площадью <данные изъяты> кв. м, <адрес>, площадью <данные изъяты> кв. м, <адрес>, площадью <данные изъяты> кв. м, <адрес>, площадью <данные изъяты> кв. м. В соответствии с проектом детальной планировки была разработана проектная документация по строительству многоэтажных жилых домов на указанных земельных участках и получены положительные заключения экспертизы. Указанные выше жилые дома были приняты в эксплуатацию в 1993-2000 гг. Истцы, как собственники квартир в указанных многоквартирных домах, стали собственниками и земельных участков, на которых они расположены. Однако Администрация г. Костромы по заявке ООО «Ивстрой» отмежевала и перераспределила придомовую территорию и увеличила площадь земельного участка под цели строительства жилого дома по <адрес> с <данные изъяты> кв. м до <данные изъяты> кв. м без проведения торгов по продаже земельных участков, находящихся в муниципальной собственности в спорном районе. Отобрав незаконно дворовую территорию, Администрация г.Костромы необоснованно нарушила требования градостроительных, санитарно-эпидемиологических и противопожарных норм и правил, норм инсоляции, ухудшила условия и безопасность на право благоприятной жизнедеятельности, прав и законных интересов жильцов, вследствие несоответствия уменьшенной дворовой территории проекту детальной планировки, действующему и на сегодняшний день. Утвержденный проект межевания противоречит проекту детальной планировки. Доводы истцов подтверждены в представлении прокуратуры г. Костромы и предписания департамента строительства, архитектуры и градостроительства Костромской области в адрес Администрации г.Костромы.

С учетом изложенного, а также ссылаясь на положения Градостроительного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, истцы просят признать в проекте межевания территории, ограниченной улицами <адрес>, <адрес>, <адрес>, <адрес> нарушение проекта детальной планировки, утвержденного решением Комитета городского Совета народных депутатов от 28 июля 1984 г. № 450 в части наличия на земельном участке по <адрес> <адрес> объектов недвижимости; признать строительство многоэтажного дома по адресу: г.<адрес> нарушением проекта детальной планировки, утвержденного решением Комитета городского Совета народных депутатов от 28 июля 1984 г. № 450.

К участию в деле в качестве соответчика привлечено ООО «Ивстрой», в качестве третьих лиц: Взяткова ФИО87., Румянцев ФИО88., Шорохов ФИО89., Квасникова ФИО90., Виноградов ФИО91., Федотова ФИО92., Михеева ФИО93., Шумская ФИО94., Грязнова ФИО95., Левичев ФИО96 Королева ФИО97., Шваров ФИО98., Горелый ФИО99 Смирнов ФИО100., Афонина ФИО101., Неганов ФИО102., Герчик ФИО103., Родионова ФИО104., Белякова ФИО105., Абдурахманова ФИО106., Абдурахманов ФИО107., Кочкина ФИО108 Зелов ФИО109., Пучковская ФИО110., Кириллов ФИО114., Чистякова ФИО115., Садова ФИО117., Ивков ФИО118., Ивкова ФИО119., Мохов ФИО120., Соловьева ФИО121., Бородина ФИО122., Урюпина ФИО123., Жиров ФИО124., Привалова ФИО125., Марьенкина ФИО126., Копытова ФИО127., Бокова ФИО112., Кондаков ФИО111., Ильина ФИО113 Шкаралевич ФИО116., Комитет архитектуры и градостроительства Костромской области.

Судом постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.

В апелляционной жалобе Колосов ФИО128., Григорьева ФИО129 Коваленко ФИО130 Гапонов ФИО131., Канивец ФИО132., Кошелев ФИО133., Мурашова ФИО134 Шилкина-Побиванец ФИО135. просят решение суда отменить. Указывают, что судом не установлено, нарушен ли проект детальной планировки в части наличия на земельном участке по <адрес> объектов недвижимости, является ли строительство многоэтажного дома по <адрес> нарушением действующего проекта детальной планировки, утвержденного решением Комитета городского Совета народных депутатов от 28 июля 1984 г. № 450. Проекты межевания территорий в границах территории исторического поселения г. Костромы подлежат согласованию с Министерством культуры РФ, что до настоящего времени не сделано. Основой для разработки проекта межевания территории Свердловского района, ограниченного ул. <адрес>, <адрес>, <адрес> и <адрес>, является проект детальной планировки, ограниченной улицами <адрес>, <адрес>, <адрес>, <адрес>, которым не предусмотрено строительство недвижимости по <адрес>. Корректировка данного проекта детальной планировки не проводилась, изменения не вносились. До настоящего времени проект планировки Свердловского района, ограниченного улицами <адрес>, <адрес> <адрес> и <адрес>, не разработан и не согласован с Министерством культуры РФ. Полагают, что суд в своем решении необоснованно ссылается на приказ Минстроя России от 25 апреля 2017 г. № 738/пр, поскольку проект детальной планировки разработан и утвержден решением Комитета городского Совета народных депутатов от 28 июля 1984 г., когда действовала «ВСН 38-82. Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения схем и проектов районной планировки, планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов», утвержденная приказом Госгражданстроя от 29 декабря 1982 г., в п. 1.3 которой предусмотрен вид проектной градостроительной документации «проект детальной планировки» и в разделе 6 «Проект детальной планировки» требования к его содержанию и оформлению. На основании проекта детальной планировки Свердловского района, ограниченного ул. <адрес>, <адрес>, <адрес> и <адрес> и утвержденного решением Комитета городского Совета народных депутатов от 28 июля 1984 г. № 450, постановлениями администрации г. Костромы от 10 ноября 1998 г. № 4074, от 15 апреля 1999 г. № 1377, от 10 ноября 1998 г. № 4090, от 27 сентября 1993 г. № 2189 были предоставлены земельные участки под строительство жилых домов <адрес> площадью <данные изъяты> кв. м, <адрес> площадью <данные изъяты> кв. м, <адрес> площадью <данные изъяты> кв. м, <адрес> площадью <данные изъяты> кв. м. В соответствии с проектом детальной планировки была разработана проектная документация по строительству многоэтажных жилых домов на указанных земельных участках и получены положительные заключения экспертизы. Указанные выше жилые дома были приняты в эксплуатацию в 1993-2000 гг. Истцы, как собственники квартир в указанных многоквартирных домах, стали собственниками и земельных участков, на которых они расположены. Утвержденный проект межевания противоречит проекту детальной планировки. Доводы истцов подтверждены в представлении Прокуратуры г. Костромы и предписания департамента строительства, архитектуры и градостроительства Костромской области в адрес Администрации г.Костромы. В апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ г. подтверждается вывод Свердловского суда г. Костромы о нарушении Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», несоответствие проекта межевания проекту детальной планировки от 26 июля 1984 г. № 450 и нарушение законных прав и интересов истцов. Кроме того, истцы заявляли ходатайства о подложности доказательства, его исключения из числа доказательств по делу, а также о предоставлении оригинала документа.

На основании ч.3 ст.167 ГПК РФ судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие иных участников процесса, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания.

Проверив материалы дела, выслушав участников процесса, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из искового заявления, а также объяснений истцов в суде, последние фактически оспаривают результаты межевания, утвержденные постановлением Администрации г.Костромы от 10 февраля 2016 г. № 274, полагая, что межевание противоречит проекту детальной планировки, утвержденному решением Комитета городского совета народных депутатов от 28 июля 1984 г. № 450.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативны     правовой акт – это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 г. № 17-П и от 31 марта 2015 г. № 6-П).

В п.2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательным для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Согласно ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территории двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случае, указанных в частях 2-3.2, 4.1, 4.2 ст.45 ГрК РФ, утверждают уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района (ч.4 ст.5 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2-4.2, 5.2 ст.45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 ст.45 ГрК РФ (ч.5 ст.45, ч.13 ст.46 ГрК РФ).

Проект межевания подлежит обязательному опубликованию (ч.16 ст.45 ГрК РФ).

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (с.3 ГрК РФ).

Как указано в ст. 4 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения, в том числе по планировки территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (ч.1 ст.41 ГрК РФ). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человек, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений ( п.3 ст.1 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застороенных территории, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1, 2 ст.43 ГрК РФ).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта межевания территории, направлены на урегулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42-46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Из названных норм также следует вывод, что проект межевания территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Так, проект межевания территории содержит: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ; целевое назначение лесов, вид (виды) разрешенного использования лесного участка, количественные и качественные характеристики лесного участка, сведения о нахождении лесного участка в границах особо защитных участков лесов (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и (или) изменяемых лесных участков). На чертежах межевания территории отображаются среди прочего: границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с п.2 ч.2 указанной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы публичных сервитутов. Материалы по обоснованию проекта межевания территории включают в себя чертежи, на которых отображаются: границы существующих земельных участков; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы особо охраняемых природных территорий; границы территорий объектов культурного наследия; границы лесничеств, лесопарков, участковых лесничеств, лесных кварталов, лесотаксационных выделов или частей лесотаксационных выделов (ст.43 ГрК РФ).

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного кругу лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект межевания территории подлежит обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (ст.5.1, части 4, 6 ст.46 ГрК РФ).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Таким образом, проект межевания территории отвечает признакам нормативного правового акта.

Особенности же рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрены положениями главы 21 КАС РФ, в то время как суд первой инстанции рассмотрел дело по правилам ГПК РФ.

Между тем правильное определение судами вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (подача заявления в порядке административного судопроизводства или гражданского судопроизводства).

Поскольку истцами фактически оспаривается проект межевания, который отвечает признакам нормативного акта, настоящее дело должно было рассматриваться по правилам КАС РФ.

Так, в соответствии с ч.7 ст.213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В силу ч.8 указанной статьи при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Частью 9 ст.213 КАС предусмотрено, что обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Кроме того, в силу п.4 ст. 213 КАС РФ административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора.

С учетом того, что судом первой инстанции допущены существенные нарушения норм процессуального права, принятый им судебный акт подлежит отмене, а дело - направлению в суд на новое рассмотрение в тот же суд в ином составе суда.

Кроме того, судебная коллегия учитывает и наличие в производстве Свердловского районного суда г.Костромы дела по административному иску Колосова ФИО136 Григорьевой ФИО137 Коваленко ФИО138 Гапонова ФИО139 Канивца ФИО140., Кошелева ФИО141 Шилкиной-Побиванец ФИО142. к Администрации г. Костромы о признании постановления Администрации г. Костромы от 10 февраля 2016 г. № 274 в части, предусматривающей согласно утвержденному проекту межевания территории увеличение площади земельного участка по <адрес>, с <данные изъяты> кв. м до <данные изъяты> кв. м, незаконным.

Руководствуясь ст.309 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

    Решение Свердловского районного суда г.Костромы от 3 апреля 2019 г. отменить.

    Направить дело на новое рассмотрение в тот же суд в ином составе суда.

Председательствующий:

Судьи: