Решение по делу № 33а-1616/2020 от 29.07.2020

Судья Мохова А.В. Дело №33а-1616/2020

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

«31» августа 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе председательствующего Кулаковой И.А.,

судей Зиновьевой О.Н., Колесова Р.Н.,

с участием прокурора Рыловой Т.В.,

при секретаре Костиной М.Ю.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (УИД 44RS0027-01-2020-000238-22, №2а-275/2020) по апелляционной жалобе главы городского округа город Волгореченск Костромской области Балдина В.А. на решение Нерехтского районного суда Костромской области от 27 мая 2020 года, которым удовлетворено административное исковое заявление прокурора г. Волгореченска к администрации городского округа город Волгореченск Костромской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в необеспечении территории малоэтажной жилой застройки инженерными коммуникациями и дорогами, обязании устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой О.Н., выслушав объяснения представителя администрации городского округа город Волгореченск Костромской области Зеленовой Т.Н., поддержавшей апелляционную жалобу, возражения прокурора Рыловой Т.В. относительно апелляционной жалобы, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Прокурор г. Волгореченска Костромской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации городского округа город Волгореченск Костромской области (далее также – Администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в необеспечении территории малоэтажной жилой застройки, расположенной в кадастровом квартале № городского округа город Волгореченск Костромской области, инженерными коммуникациями и дорогами, обязании обеспечить указанную территорию дорожной сетью и инженерной инфраструктурой в соответствии с проектом планировки, утвержденным постановлением Администрации от 14 января 2013 года №10.

Требования мотивированы тем, что на основании обращения Сорокиной Л.Е. прокуратурой г. Волгореченска проведена проверка исполнения Администрацией требований градостроительного законодательства, законодательства о местном самоуправлении и социальной поддержке граждан, имеющих детей. В ходе проверки установлено, что семье Сорокиных, до 01 августа 2017 года являвшейся многодетной семьей, Администрацией 29 июля 2014 года в кадастровом квартале № предоставлен земельный участок для индивидуального жилищного строительства № с кадастровым номером №, однако технические условия на подключение предоставленного земельного участка к сетям инженерно-технического обеспечения, а также автомобильные дороги общего пользования отсутствуют.

Согласно представленной Администрацией информации в кадастровом квартале № в соответствии с проектом планировки определена территория для малоэтажной жилой застройки в количестве 100 земельных участков, 68 из которых определены для предоставления отдельным категориям граждан в соответствии с Законом Костромской области от 22 апреля 2015 года №668-5-ЗКО «О предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно» (далее также – Закон Костромской области №668-5-ЗКО), из которых 55 участков предоставлено, в том числе 51 земельный участок предоставлен многодетным семьям.

В настоящее время постановлением Администрации определен Перечень земельных участков, расположенных на территории городского округа город Волгореченск Костромской области, государственная собственность на которые не разграничена, предназначенных для предоставления в собственность бесплатно отдельным категориям граждан Российской Федерации на основании части 4 статьи 3 Закона Костромской области №668-5-ЗКО, в котором указано 14 земельных участков, расположенных в кадастровом квартале №.

Проект планировки территории малоэтажной жилой застройки в кадастровом квартале № утвержден постановлением Администрации от 14 января 2013 года №10 и предусматривает организацию транспортного обслуживания внутри территории жилой застройки, прокладку водопровода и установку пожарных гидрантов, прокладку внутриквартальных сетей ливневой канализации и сетей бытовой канализации, а также системы газоснабжения – прокладку газопровода низкого давления на отопление, горячее водоснабжение и пищеприготовление.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года №600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» в целях улучшения жилищных условий граждан Российской Федерации, дальнейшего повышения доступности жилья и качества жилищно-коммунальных услуг Правительству Российской Федерации поручено до июля 2012 года разработать порядок бесплатного предоставления земельных участков под строительство жилья экономического класса, комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

Согласно пункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также – ЗК РФ) предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Порядок формирования, утверждения и опубликования (размещения) перечней земельных участков, находящихся в собственности Костромской области, муниципальной собственности, земельных участков, расположенных на территории Костромской области, государственная собственность на которые не разграничена, предназначенных для предоставления в собственность бесплатно отдельным категориям граждан Российской Федерации, предусмотрен пунктом 5 статьи 6 Закона Костромской области №668-5-ЗКО, а также постановлением администрации Костромской области от 27 июля 2015 года №268-а. Обязанность обеспечения предоставляемого земельного участка сетями инженерно-технического обеспечения установлена статьями 44 и 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также Правилами определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 года №83.

Таким образом, предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно является мерой социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, в том числе в отношении многодетных семей, как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества. В силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, поскольку иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Обязанность по благоустройству соответствующих территорий лежит на органах публичной власти в целях того, чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, на момент их предоставления гражданам или в течение разумного срока после такого предоставления были снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом. Неисполнение органом местного самоуправления возложенной на него обязанности в части предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, обеспеченных необходимой инженерной инфраструктурой, нарушает права граждан и создает препятствия в реализации их прав и свобод относительно использования земельных участков по назначению и строительства индивидуального жилья, что является недопустимым.

По результатам проверки прокуратурой г. Волгореченска в адрес главы городского округа город Волгореченск Костромской области 25 июня 2019 года и 09 января 2020 года вносились представления, из ответов на которые следует, что денежные средства на строительство сетей инженерных коммуникаций и дорог в кадастровом квартале № бюджетом городского округа город Волгореченск на 2020 год не предусмотрены.

В ходе судебного разбирательства административный истец уточнил требования, просил признать незаконным бездействие Администрации, выразившееся в неисполнении полномочий по организации газо- и водоснабжения населения, водоотведения, дорожного движения на территории малоэтажной жилой застройки в кадастровом квартале № городского округа город Волгореченск Костромской области в период с 03 июля 2013 года по 21 февраля 2020 года, обязать Администрацию обеспечить территорию малоэтажной жилой застройки в кадастровом квартале № городского округа город Волгореченск Костромской области дорожной сетью и инженерной инфраструктурой в соответствии с проектом планировки территории малоэтажной жилой застройки в кадастровом квартале № городского округа город Волгореченск Костромской области, утвержденным постановлением администрации городского округа город Волгореченск Костромской области от 14 января 2013 года №10, в течение двух лет с момента вступления решения суда в законную силу.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Сорокины Л.Е. и Н.П.

Решением Нерехтского районного суда Костромской области от 27 мая 2020 года признано незаконным бездействие администрации городского округа город Волгореченск Костромской области, выразившееся в неисполнении полномочий по организации газо- и водоснабжения населения, водоотведения, дорожного движения на территории малоэтажной жилой застройки в кадастровом квартале № городского округа город Волгореченск Костромской области в период с 03.07.2013 г. по 21.02.2020 г.

На администрацию городского округа город Волгореченск Костромской области возложена обязанность обеспечить территорию малоэтажной жилой застройки в кадастровом квартале № городского округа город Волгореченск Костромской области дорожной сетью и инженерной инфраструктурой в соответствии с проектом планировки территории малоэтажной жилой застройки в кадастровом квартале № городского округа город Волгореченск Костромской области, утвержденным постановлением администрации городского округа город Волгореченск №10 от 14.01.2013 г. в течение двух лет с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе глава городского округа город Волгореченск Костромской области Балдин В.А., полагая решение суда незаконным, необоснованным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права, просит его отменить. Указывает, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает обязанность органов местного самоуправления городского округа совершать определенные действия по электро-, тепло-, газо- и водоснабжению населения, водоотведению на территории городского округа, а термин «организация» не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, поскольку в противном случае допускалась бы возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств.

На основании муниципального контракта от 02 октября 2018 № Администрацией разработана документация по строительству инженерной инфраструктуры квартала жилой застройки в границах <адрес> (кадастровый квартал №), а в 2019 году организована работа по определению направлений дорог (определение поворотных точек крайних земельных участков и закрепление их на местности) в кадастровом квартале №. В настоящее время в отношении указанного кадастрового квартала, где расположены предоставленные гражданам земельные участки, принимаются все предусмотренные законодательством меры для решения вопроса по обеспечению его инфраструктурой, а также проводятся мероприятия по оказанию всестороннего содействия многодетным семьям, что исключает факт незаконного бездействия со стороны органа местного самоуправления. Также Администрацией во взаимодействии с исполнительными органами государственной власти Костромской области ведется работа по организации обеспечения данного квартала газоснабжением через реализацию соответствующей государственной программы. Судом не учтено, что проект планировки предусматривает также электроснабжение, хотя в настоящее время линии электропередач в указанном квартале уже проложены. Указание в решении на проект планировки территории малоэтажной жилой застройки в кадастровом квартале № городского округа город Волгореченск Костромской области не устраняет неопределенность объема обязанностей, возложенных на Администрацию. Требование по обеспечению территории транспортной инфраструктурой не было мотивировано в административном исковом заявлении, и судом в решении не указано, на основании каких норм законодательства на органы местного самоуправления возложена обязанность по обеспечению транспортной инфраструктурой кадастрового квартала №.

Судом при принятии решения не были применены положения пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении», пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона «О теплоснабжении», статьи 8.1 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации», устанавливающие пределы компетенции органов местного самоуправления, а также положения постановления администрации городского округа город Волгореченск Костромской области от 01 июня 2016 года №292 «Об утверждении Программы комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры городского округа город Волгореченск Костромской области на 2016-2026 годы» (с изменениями от 14 августа 2019 года №615), постановления администрации городского округа город Волгореченск Костромской области от 01 августа 2016 года №432 «Об утверждении Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры городского округа город Волгореченск Костромской области на 2016-2036 годы» (с изменениями от 12 августа 2019 года №607), предусматривающие сроки реализации и источники финансирования программных мероприятий. Применение судом Методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, утвержденных приказом Минрегионразвития России от 09 сентября 2013 года №372, является неправомерным, поскольку они носят рекомендательный характер и не являются нормативным правовым актом.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд возложил на Администрацию обязанность по обеспечению всего кадастрового квартала № инженерными коммуникациями и дорожной сетью, однако не принял во внимание то обстоятельство, что только часть земельных участков предусмотрена для предоставления в собственность льготным категориям граждан бесплатно. В настоящее время часть земельных участков в указанном кадастровом квартале была предоставлена при проведении аукционов. Согласно представленному в материалы дела извещению о проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для индивидуального жилищного строительства земельные участки на аукционе предоставлялись на следующих условиях: водоснабжение – выполнить от индивидуальных водяных скважин с локальными очистными сооружениями (фильтрами); канализация – выполнить при помощи установки септиков или локальных очистных канализационных сооружений; теплоснабжение – обеспечить от индивидуальных котлов с использованием местного топлива (дрова, торф) или альтернативных видов топлива (использовать пеллеты, электрические котлы, газгольдер); электроснабжение – в кадастровом квартале № установлена КТП, для осуществления технологического присоединения арендатору необходимо подать заявку в ПАО «МРСК Центра» – «Костромаэнерго» на технологическое присоединение, заключить и исполнить договоры в соответствии с законодательством. Многие земельные участки, предоставленные льготным категориям граждан в кадастровом квартале №, проданы и в настоящее время имеют собственников, не относящихся к льготным категориям.

В ходе судебного разбирательства Администрация, ссылаясь на положения Устава Костромской области и полагая, что настоящий спор затрагивает права и законные интересы иных лиц, заявляла ходатайство о привлечении к участию в деле администрации Костромской области и департамента финансов Костромской области, однако оно неправомерно было отклонено судом. Также Администрация заявляла о пропуске срока исковой давности, поскольку административному истцу еще в 2014 году было известно о предоставлении земельных участков многодетным семьям в кадастровом квартале №.

Отмечает, что из административного искового заявления следует, что прокурор г. Волгореченска обратился в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, хотя в данном случае граждан, в защиту которых он обратился, можно индивидуализировать. К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены лица, утратившие статус многодетной семьи в 2017 году, и в административном иском заявлении не указано, какие права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц нарушаются оспариваемыми решением, действием (бездействием).

Заинтересованные лица Сорокины Л.Е. и Н.П., участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены. На основании статей 150 и 307 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации (далее также – КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом установлено и из материалов дела следует, что постановлением главы администрации городского округа город Волгореченск Костромской области от 14 января 2013 года №10 утвержден проект планировки и проект межевания территории малоэтажной жилой застройки в кадастровом квартале № городского округа город Волгореченск Костромской области (том 1 л.д. 74).

Проект планировки территории малоэтажной жилой застройки в кадастровом квартале № городского округа город Волгореченск Костромской области предусматривает организацию транспортного обслуживания внутри территории жилой застройки, прокладку водопровода и установку пожарных гидрантов, прокладку внутриквартальных сетей ливневой и сетей бытовой канализации, а также системы газоснабжения – прокладку газопровода низкого давления на отопление, горячее водоснабжение и пищеприготовление (том 1 л.д.76-96).

Постановлением главы администрации городского округа город Волгореченск Костромской области от 12 апреля 2012 года №99 регламентировано, что вышеуказанный проект планировки разрабатывался в целях обеспечения правовых условий формирования жилых районов из отдельно стоящих жилых домов усадебного типа с минимально разрешенным набором услуг местного значения в части бесплатного предоставления в собственность отдельным категориям граждан земельных участков (том 1 л.д. 75).

Удовлетворяя административное исковое заявление прокурора, суд пришел к выводу о том, что Администрацией допущено незаконное бездействие, выразившееся в неисполнении полномочий по организации газо- и водоснабжения населения, водоотведения, дорожного движения на территории малоэтажной жилой застройки в кадастровом квартале № городского округа город Волгореченск Костромской области в период с 03 июля 2013 года по 21 февраля 2020 года.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

По настоящему делу прокурор предъявил иск в интересах неопределенного круга лиц и при этом в обоснование заявленных требований сослался на то, что неисполнение органом местного самоуправления обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, в части предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, не обеспеченных необходимой инженерной инфраструктурой, нарушает права граждан и создает препятствия к осуществлению их прав и свобод по использованию земельных участков, предоставленных в качестве мер социальной поддержки многодетным семьям, по назначению, а также в реализации права на строительство индивидуального жилья, что недопустимо.

Между тем суд, удовлетворив заявленные прокурором требования, в интересах неопределенного круга лиц, не указал, какое именно нарушение конкретного, а не абстрактного права неопределенного круга лиц было восстановлено, принимая во внимание, что льготный порядок предоставления земельных участков предусмотрен для многодетных семей, на что ссылался прокурор, однако, на территории малоэтажной жилой застройки в кадастровом квартале № городского округа город Волгореченск Костромской области земельные участки предоставлялись не только многодетным семьям, но приобретались гражданами на условиях аукциона.

Сведения о том, сколько земельных участков в кадастровом квартале № городского округа город Волгореченск Костромской области находилось в собственности многодетных семей на момент разрешения спора, в деле отсутствуют. Указанные обстоятельства не были предметом проверки суда первой инстанции.

В то же время из материалов дела усматривается, что в соответствии с постановлением исполняющего обязанности главы администрации городского округа город Волгореченск Костромской области от 29 июля 2014 года №351 земельный участок с кадастровым номером № площадью 1 006 кв.м., местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: <адрес>, кадастровый квартал №, земельный участок №, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для индивидуального жилищного строительства, был предоставлен бесплатно в собственность Сорокиной Л.Е., являющейся многодетной матерью (том 1 л.д. 22).

06 декабря 2019 года Сорокина Л.Е. обратилась в прокуратуру г. Волгореченска с жалобой на бездействие Администрации (том 1 л.д. 9).

09 января 2020 года главе городского округа город Волгореченск Бадину В.А. заместителем прокурора города Волгореченск ФИО10 внесено представление по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. В частности, указано, что семья Сорокиной Л.Е. является многодетной семьей, администрацией городского округа город Волгореченск в кадастровом квартале № ей предоставлен земельный участок для индивидуального жилищного строительства № с кадастровым номером №, однако, технические условия на подключение предоставленного земельного участка к сетям инженерно-технического обеспечения, а также автомобильные дороги общего пользования отсутствуют.

07 февраля 2020 года Сорокина Л.Е. и Сорокин Н.П. обратились в прокуратуру города Волгореченска с заявлением, в котором просили обратиться в их интересах и интересах их несовершеннолетних детей к администрации города Волгореченск об обязании обеспечить необходимыми инженерными коммуникациями и дорогами район малоэтажной застройки в кадастровом квартале №, где им предоставлен земельный участок для индивидуального жилищного строительства как многодетной семье.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что фактически административный иск обоснован прокурором необходимостью защиты интересов заинтересованных лиц Сорокиных Л.Е. и Н.П.

В соответствии с частью 2 статьи 38 КАС РФ под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, либо прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.

Разрешение вопроса о составе лиц, участвующих в деле, в том числе о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика входит в состав действий сторон и суда, совершаемых при подготовке административного дела к судебному разбирательству (пункт 3 части 3 статьи 135 КАС РФ).

Рассматривая настоящее дело, суд первой инстанции, нарушив указанные нормы, не разрешил вопрос о привлечении Сорокиных Л.Е. и Н.П. к участию в деле в качестве административных истцов.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 КАС РФ основанием для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Согласно пункту 3 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, если административное дело было рассмотрено судом в незаконном составе, или если административное дело рассмотрено в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, или если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Допущенные нарушения норм процессуального права не могут быть устранены судом апелляционной инстанции, в связи с чем судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Учитывая, что суд апелляционной инстанции не вправе предрешать существо решения, которое должно быть принято судом первой инстанции, доводы апелляционной жалобы не подлежат оценке.

При новом рассмотрении дела суду следует установить, в чьих конкретно интересах прокурор предъявил иск, поскольку от разрешения вопроса о том, в чьих интересах предъявлен иск прокурором в настоящем деле, зависит и правильное разрешение вопроса о невыполнении органом публичной власти обязанности по благоустройству соответствующей территории в связи с предоставлением земельных участков в собственность гражданам бесплатно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворении потребностей граждан в жилище.

Руководствуясь статьей 309 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Нерехтского районного суда Костромской области от 27 мая 2020 года отменить.

Административное дело по административному исковому заявлению прокурора г. Волгореченска к администрации городского округа город Волгореченск Костромской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в необеспечении территории малоэтажной жилой застройки инженерными коммуникациями и дорогами, обязании устранить допущенные нарушения направить на новое рассмотрение в тот же суд.

На судебные акты может быть подана кассационная жалоба через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: