Решение по делу № 33а-2368/2020 от 30.07.2020

Судья Буш В.Е. № 33а-2368/2020 (10RS0017-01-2020-000914-53)

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

11 августа 2020 года г. Петрозаводск

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Данилова О.И.,

судей Соляникова Р.В., Колбасовой Н.А.

при секретаре Сафоновой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика на решение Сортавальского городского суда Республики Карелия от 16 июля 2020 года по административному делу № 2а-731/2020 по административному исковому заявлению Крупина С. В. к Совету Сортавальского городского поселения об оспаривании решения от 2 июля 2020 года №8 «Об удалении Главы муниципального образования «Сортавальское городское поселение» Крупина С. В. в отставку».

Заслушав доклад председательствующего, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Решением Совета Сортавальского городского поселения от 2 июля 2020 года № 8 «Об удалении Главы муниципального образования «Сортавальское городское поселение» Крупина С. В. в отставку» (далее также – решение об удалении в отставку) Крупин С.В., 21 сентября 2015 года вступивший в должность Главы муниципального образования «Сортавальское городское поселение» (далее также – Глава городского поселения), был удален в отставку в связи с неисполнением в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) и Уставом муниципального образования «Сортавальское городское поселение» (далее – Устав города Сортавала). Ссылаясь на отсутствие условий, предусмотренных пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, для принятия Советом Сортавальского городского поселения (далее также – Совет) решения об удалении Главы городского поселения в отставку, Крупин С.В. просил суд признать незаконным и отменить оспариваемое решение; восстановить его на работе по ранее занимаемой должности; взыскать заработную плату за время вынужденного прогула; взыскать компенсацию морального вреда.

Исковое заявление поступило в Сортавальский городской суд Республики Карелия 8 июля 2020 года и принято к производству суда 13 июля 2020 года.

Определением от 13 июля 2020 года требования об оспаривании решения Совета Сортавальского городского поселения от 2 июля 2020 года № 8 «Об удалении Главы муниципального образования «Сортавальское городское поселение» Крупина С. В. в отставку» выделены в отдельное производство для рассмотрения в порядке административного судопроизводства.

Решением суда административный иск удовлетворен. Оспариваемое решение признано незаконным.

С принятым судебным постановлением не согласен административный ответчик, в апелляционной жалобе, подписанной председателем Совета Сортавальского городского поселения Головченко В.А., просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обосновании жалобы указывает на допущенные судом первой инстанции нарушения норм процессуального права и неправильное применение норм материального права. Полагает, что суд первой инстанции нарушил право административного ответчика на судебную защиту, не сразу допустил к участию в деле заместителя председателя Совета Баксалову О.В. и отказал в допуске на основании устного заявления Баксаловой О.В. к участию в деле в качестве представителя Совета Назаровой Л.А.; отклонил ходатайства о приобщении к материалам дела протоколов заседаний Совета и копий принятых Советом решений; не привлек к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Главу Республики Карелия, Администрацию Главы Республики Карелия, администрацию Сортавальского муниципального района; не допросил депутатов Совета и сотрудников администраций Сортавальского муниципального района и Сортавальского городского поселения. Считает необоснованными выводы суда первой инстанции о несвоевременном уведомлении Крупина С.В. об инициативе депутатов Совета об удалении Главы городского поселения в отставку, об отсутствии у Крупина С.В. возможности выступить на заседании Совета, на котором принималось оспариваемое решение, о несоблюдении требований закона о публикации оспариваемого решения и особого мнения Главы городского поселения в официальном печатном издании. Указывает, что Главой городского поселения на протяжении свыше трех месяцев допущено бездействие, выразившееся в оставлении без подписания и обнародования решения Совета от 17 марта 2020 года «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение», подтвержденное не вступившим в законную силу решением Сортавальского городского суда Республики Карелия от 11 июня 2020 года, а также иных решений Совета от 17 марта 2020 года и от 30 апреля 2020 года. Также полагает неверным вывод суда первой инстанции о представлении Главой городского поселения ежегодного отчета о результатах своей работы. Ссылаясь на направленное в адрес Совета представление прокурора от 21 мая 2020 года № 07-03-2020 «Об устранении нарушений закона в сфере муниципального нормотворчества», в котором указано на несоответствие Устава города Сортавала действующему законодательству, полагает, что Устав города Сортавала не приведен в соответствие с законом из-за бездействия прежнего состава Совета и Главы городского поселения, который имеет право законодательной инициативы. Считает, что Глава городского поселения в течение более трех месяцев допустил неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ и Уставом города Сортавала, и правомерно удален в отставку.

В ходе апелляционного разбирательства с учетом наличия безусловного основания для отмены судебного постановления суда первой инстанции, предусмотренного пунктом 4 части 1 статьи 310 КАС РФ, и установленного пунктом 3 статьи 309 КАС РФ права суда апелляционной инстанции направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, судебная коллегия, руководствуясь пунктом 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции», приняла новое решение без направления дела на новое рассмотрение с привлечением к участию в деле в качестве заинтересованного лица Главы Республики Карелия.

При этом судебная коллегия исходила из следующего.

Согласно части 1 статьи 221 КАС РФ состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

В силу статьи 37 КАС РФ лицами, участвующими в деле, помимо сторон являются заинтересованные лица.

В соответствии со статьей 47 КАС РФ под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела (часть 1).

Заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда (часть 2).

Заинтересованные лица пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности одной из сторон, за исключением права на изменение основания или предмета административного иска, отказ от административного иска, признание административного иска или заключение соглашения о примирении, подачу встречного административного иска (часть 3).

Согласно частям 3, 4 и 16 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В случае, если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.

Как следует из материалов дела, Глава Республики Карелия был уведомлен об инициативе группы депутатов Совета об удалении Главы городского поселения в отставку, указанная инициатива была им поддержана, его мнение доведено до депутатов.

По мнению судебной коллегии, применительно к статье 47 КАС РФ Глава Республики Карелия как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, мнение которого учитывается при рассмотрении инициативы депутатов по удалению главы муниципального образования в отставку, а также обладающее согласно части 1 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ правом на выдвижение инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку, по настоящему административному делу является заинтересованным лицом, которое должно было быть привлечено судом первой инстанции по своей инициативе к участию в деле.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 КАС РФ принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле, является безусловным основанием к отмене решения суда.

По результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле (пункт 3 статьи 309 КАС РФ).

Вместе с тем согласно пункту 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции» суд апелляционной инстанции в целях реализации задач административного судопроизводства при установлении оснований для направления административного дела на новое рассмотрение вправе принять новое решение без направления дела на новое рассмотрение, например, по делу, подлежащему рассмотрению в сокращенный срок, либо делу, решение по которому подлежит немедленному исполнению, в том числе по делу о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни (статьи 3, 9, 10 КАС РФ).

Учитывая, что данная категория дел рассматривается в сокращенный срок как судом первой инстанции (часть 2 статьи 226 КАС РФ), так и судом апелляционной инстанции (часть 4 статьи 305 КАС РФ), характер спора и его последствия, судебная коллегия полагает возможным принять новое решение по настоящему административному делу без направления дела на новое рассмотрение с привлечением к участию в деле в качестве заинтересованного лица Главы Республики Карелия.

В заседании суда апелляционной инстанции административный истец и его представитель Полищук О.В. заявленные требования подержали.

Представители административного ответчика Головченко В.А. и Назарова Л.А., а также представитель Главы Республики Карелия Баринова Н.Ф. против удовлетворения заявленных требований возражали.

Представитель администрации Сортавальского городского поселения в заседании суда апелляционной инстанции участия не принимал, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

Заслушав объяснения явившихся лиц, изучив материалы дела, а также административных дел №№ 2а-537/2020 и 2а-609/2020, судебная коллегия приходит к следующему.

13 сентября 2015 года на выборах Крупин С.В. избран Главой Сортавальского городского поселения. Распоряжением администрации Сортавальского поселения от 21 сентября 2015 года № 546-О Крупин С.В. назначен на должность Главы Сортавальского городского поселения.

26 июня 2020 года в Совет поступило обращение 6 депутатов Совета (что превышает предусмотренную законом необходимую треть от установленной численности депутатов) об удалении Главы городского поселения в отставку, а также проект решения об удалении Главы городского поселения в отставку.

26 июня 2020 года в администрацию Сортавальского городского поселения (далее – администрация городского поселения) поступила копия указанного обращения с приложениями с разъяснением права на дачу объяснений.

Письмом от 30 июня 2020 года за № 7784/02.41/Аи Глава Республики Карелия поддержал инициативу депутатов.

Вопрос об удалении Главы городского поселения в отставку был включен в повестку заседания Совета на 2 июля 2020 года.

До начала работы Совета Глава городского поселения вручил председателю Совета особое мнение, выраженное в письменной форме.

В силу части 1 статьи 13 Устава города Сортавала Совет состоит из 15 депутатов.

Согласно протоколу заседания объединенной комиссии Совета от 2 июля 2020 года, на заседании присутствовали все 15 депутатов Совета, председателем Совета было оглашено мнение Главы Республики Карелия, а также было заслушано выступление Крупина С.В. о несогласии с инициативой депутатов.

Первым на голосование был поставлен вопрос о принятии решения об удалении Крупина С.В. в отставку, за которое проголосовали 15 депутатов, что превышает две трети от установленной численности депутатов.

Решением Совета Сортавальского городского поселения от 02.07.2020 № 8 «Об удалении Главы муниципального образования «Сортавальское городское поселение» Крупина С. В. в отставку» Крупин С.В. был удален в отставку в связи с неисполнением в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ и Уставом города Сортавала.

Решение об удалении в отставку подписано председателем Совета Головченко В.А. и опубликовано 03 июля 2020 года в газете «Ладога» (№ 26) вместе с особым мнением Главы городского поселения.

08.07.2020 Крупин С.В. обратился с настоящим административным иском в суд.

Разрешая заявленные требования административного истца, судебная коллегия исходит из того, что процедура удаления Главы городского поселения, предусмотренная положениями статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, Советом была соблюдена.

Так, согласно статье 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ при рассмотрении представительным органом муниципального образования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены: заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку (пункт 1 части 13); предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку (пункт 2 части 13). При этом решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (часть 8 этой же статьи).

Как следует из материалов дела, Крупину С.В. заблаговременно вручено уведомление о дате и месте проведения соответствующего заседания, он был ознакомлен с обращением депутатов и с проектом решения об удалении его в отставку; ему была предоставлена возможность дать депутатам Совета объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

За отставку проголосовали 15 депутатов, то есть не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Частью 15 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.

Решение Совета об удалении в отставку, принятое 2 июля 2020 года, опубликовано 3 июля 2020 года (то есть не позднее чем через пять дней со дня его принятия) одновременно с особым мнением Главы городского поселения по вопросу удаления его в отставку.

При этом судебная коллегия учитывает, что в нарушение положений пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ и части 1 статьи 17 Устава города Сортавала Советом не определен надлежащим образом официальный источник опубликования муниципальных правовых актов.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 31 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Принимая во внимание, что решение об удалении в отставку и особое мнение Главы городского поселения были опубликованы в районной газете «Ладога», являющейся официальным источником опубликования муниципальных правовых актов Сортавальского муниципального района, судебная коллегия полагает, что возможность ознакомиться с их содержанием населению города Сортавала была обеспечена, следовательно, положения части 15 статьи 74.1 Федерального закона №131-ФЗ Советом соблюдены.

Таким образом, решение об удалении Главы городского поселения в отставку принято уполномоченным органом, в установленный законом срок, с соблюдением процедуры его принятия, порядка подписания и обнародования.

Вместе с тем судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии у Совета на момент принятия оспариваемого решения предусмотренных пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ оснований для удаления Главы городского поселения в отставку.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Аналогичные положения содержатся в пункте 2 части 2 статьи 23.1 Устава города Сортавала.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 04.10.2011 № 1264-О-О, неисполнение главой муниципального образования в течение столь длительного срока своих обязанностей (кроме случаев, когда это вызвано уважительными причинами – болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др.) с очевидностью свидетельствует о фактическом самоустранении главы муниципального образования от их исполнения, существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, т.е. нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления.

Удаление главы муниципального образования в отставку в указанном случае выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге – и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления.

При принятии решения об удалении в отставку Совет исходил из наличия у Главы городского поселения бездействия, выраженного в оставлении без подписания и обнародования решений Совета, принятых на заседаниях Совета от 17 марта 2020 года и от 30апреля 2020 года; в непредставлении Совету отчета о результатах деятельности администрации городского поселения за 2019 год; в неприведении Устава города Сортавала в соответствие с действующим законодательством.

При правовой оценке оставления Главой городского поселения без подписания и обнародования решений Совета судебная коллегия исходит из следующего.

Согласно части 13 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. Аналогичные положения воспроизведены в частях 3 и 4 статьи 17 Устава города Сортавала.

Как следует из материалов дела, действующий состав Совета был сформирован на досрочных выборах 1 марта 2020 года, проведенных в связи с роспуском предыдущего состава Совета Законом Республики Карелия от 2 декабря 2019 года № 2411-ЗРК «О роспуске Совета Сортавальского городского поселения».

В марте 2020 года Советом проведено два заседания (12 и 17 марта 2020 года) и одно заседание проведено в апреле 2020 года (30 апреля 2020 года).

Согласно протоколу заседания Совета от 17 марта 2020 года депутатами единогласно было принято решение «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение».

19марта 2020 года Главе городского поселения было направлено на подписание решение Совета Сортавальского городского поселения от 19 (именно такая дата указана в направленном для подписания акте) марта 2020 года № 6 «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение», подписанное Председателем Совета Головченко В.А. Указанное решение получено администрацией городского поселения 20 марта 2020 года, отклонено и возвращено Главой городского поселения в Совет письмом от 27 марта 2020 года № 2-с с мотивированным обоснованием его отклонения.

Мотивированное обоснование отклонения решения Совета Сортавальского городского поселения «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение» датировано 27 марта 2020 года, направлено Главой городского поселения заказным письмом Председателю Совета по домашнему адресу 2 апреля 2020 года и получено адресатом 13 апреля 2020 года.

6 апреля 2020 года, до получения письма Главы городского поселения от 27 марта 2020 года № 2-с, Председатель Совета обратился в Сортавальский городской суд Республики Карелия с административным иском о признании незаконным бездействия Главы городского поселения, выразившегося в отказе от подписания и обнародования решения от 17 марта 2020 года «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение», принятым к производству суда определением от 13 апреля 2020 года (административное дело № 2а-537/2020).

Вступившим в законную силу определением Сортавальского городского суда Республики Карелия от 8 мая 2020 года производство по административному делу №2а-537/2020 прекращено, поскольку Советом 30 апреля 2020 года повторно рассмотрено отклоненное Главой городского поселения решение «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение».

Таким образом, оставление без подписания и обнародования решения Совета от 17 марта 2020 года «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение» в связи с его отклонением и возвращением Главой городского поселения в Совет с мотивированным обоснованием отклонения не является незаконным бездействием, поскольку соответствует положениям части 13 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ.

Как указано выше, 30 апреля 2020 года состоялась 3 сессия Совета, на которой, в том числе, был повторно рассмотрен вопрос о преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение» в связи с мотивированным отказом Главы городского поселения от подписания решения Совета от 17 марта 2020 года «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение».

В соответствии с протоколом заседания Совета от 30 апреля 2020 года депутатами единогласно было принято решение «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение».

Согласно преамбуле данного решения оно принято в соответствии со статьей 13 Федерального закона № 131-ФЗ, Уставом города Сортавала, по результатам публичных слушаний от 27 марта 2019 года по вопросу объединения муниципального образования «Сортавальское городское поселение» с муниципальным образованием «Хелюльское городское поселение» и с учетом мотивированного отказа Главы городского поселения от подписания решения II сессии V созыва № 6.

6мая 2020 года Главе городского поселения было направлено на подписание решение от 30 апреля 2020 года «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение», одобренное Советом в ранее принятой редакции после отклонения Главой городского поселения. Указанное решение не было подписано и обнародовано Главой городского поселения.

Также 6 мая 2020 года Главе городского поселения были направлены на подписание и обнародование 16 решений, принятых Советом 30 апреля 2020 года, которые не были возвращены с мотивированным обоснованием их отклонения, но и не были подписаны и обнародованы.

Следовательно, со стороны Главы городского поселения, действительно, имело место бездействие, выраженное в оставлении без подписания и обнародования в нарушение положений части 13 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ решений Совета, принятых 30 апреля 2020 года, однако срок данного бездействия, составляющий для решения, принятого Советом повторно, семь дней (то есть до 15 мая 2020 года), а для решений, принятых Советом впервые, десять дней (то есть до 18 мая 2020 года), на момент принятия решения об удалении в отставку (2июля 2020 года) составил менее трех месяцев.

Кроме того, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определениях от 02.11.2011 № 1464-О-О, от 29.01.2019 № 257-О, правовые конфликты между представительным органом и главой муниципального образования, в частности по поводу принятия муниципальных правовых актов, подлежат разрешению не в рамках механизма удаления в отставку главы муниципального образования, а путем обжалования в суд незаконных действий (бездействия) главы муниципального образования или представительного органа муниципального образования в установленном законом порядке, сам факт отказа главы муниципального образования подписать решение представительного органа муниципального образования не может рассматриваться как безусловно и автоматически влекущий возможность его удаления в отставку представительным органом муниципального образования на основании пункта 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ.

Как следует из материалов дела, 21 мая 2020 года к производству Сортавальского городского суда Республики Карелия принято административное исковое заявление Совета Сортавальского городского поселения к Главе Сортавальского городского поселения о признании бездействия незаконным и возложении обязанности совершить определенные действия (дело № 2а-609/2020). Предметом спора является оставление без подписания и обнародования Главой городского поселения решения Совета от 30 апреля 2020 года «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение», повторно принятого Советом после отклонения Главой городского поселения. На момент принятия оспариваемого решения вступившего в законную силу судебного постановления по данному административному спору не имелось, не имеется его и на момент рассмотрения настоящего административного спора.

Таким образом, поскольку на момент принятия решения об удалении в отставку (2июля2020 года) факты неисполнения Главой городского поселения полномочий по подписанию и обнародованию решений Совета на протяжении трех и более месяцев отсутствуют, между Советом и Главой городского поселения имеется неразрешенный административный спор по поводу оставления без подписания и обнародования Главой городского поселения решения Совета, постольку бездействие Главы городского поселения, выразившееся в оставлении без подписания и обнародования решений Совета, принятых 30 апреля 2020 года, не могло служить основанием для применения к Главе городского поселения 2 июля 2020 года меры публично-правовой ответственности в виде удаления в отставку в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ.

Доводы представителя Главы Республики Карелия, изложенные в суде апелляционной инстанции, о том, что поскольку Глава городского поселения нарушил срок представления мотивированного обоснования отклонения решения Совета от 17 марта 2020 года «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение», постольку он допустил бездействие, выразившееся в оставлении без подписания и обнародования данного акта, свыше трех месяцев, являются несостоятельными.

3 июля 2020 года принят Закон Республики Карелия № 2483-ЗРК «О преобразовании муниципальных образований «Сортавальское городское поселение» и «Хелюльское городское поселение» Сортавальского муниципального района Республики Карелия и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Карелия», согласно части 2 статьи 1 которого преобразование осуществляется по инициативе органов местного самоуправления и с согласия населения Сортавальского и Хелюльского городских поселений, выраженного представительным органом Сортавальского городского поселения 30 апреля 2020 года, представительным органом Хелюльского городского поселения 8 апреля 2019 года.

Бездействие Главы городского поселения, выразившееся в нарушении срока отклонения решения Совета от 17 марта 2020 года «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение», если даже оно и имело место, в любом случае прекратилось в связи с принятием Советом решения от 30 апреля 2020 года «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение», принятого согласно его преамбуле и протоколу заседания Совета от 30 апреля 2020 года в преодоление вето Главы городского поселения.

Следовательно, Глава городского поселения не мог быть удален в отставку в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ по мотиву оставления без подписания и обнародования решения Совета от 17 марта 2020 года «О преобразовании муниципального образования «Сортавальское городское поселение».

По вопросу бездействия Главы городского поселения, выраженного в непредставлении Совету отчета о результатах деятельности администрации городского поселения за 2019 год, судебная коллегия исходит из следующего.

В соответствии с частью 11.1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Согласно частям 5 и 5.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

В силу частей 3 и 6 статьи 21 Устава города Сортавала Глава городского поселения является главой местной администрации. Глава городского поселения в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению и Совету. Глава городского поселения представляет Совету и населению ежегодный отчет о деятельности местной администрации.

Как следует из материалов дела, заслушивание ежегодного отчета Главы городского поселения о деятельности местной администрации было первоначально включено в повестку заседания Совета на 30 апреля 2020 года. В связи с неявкой Главы городского поселения на заседание Совета 30 апреля 2020 года заслушивание ежегодного отчета Главы городского поселения о деятельности местной администрации было отложено на 30 мая 2020 года. На момент принятия решения об удалении в отставку ежегодный отчет Главы городского поселения о деятельности местной администрации заслушан не был.

Ни Федеральный закон № 131-ФЗ, ни Устав города Сортавала не устанавливают дату представления Главой городского поселения ежегодного отчета о деятельности местной администрации, следовательно, по мнению судебной коллегии, включение Советом в повестку своего заседания на 30 апреля 2020 года вопроса о заслушивании ежегодного отчета Главы городского поселения о деятельности местной администрации за 2019 год требованиям закона не противоречит, а отказ Главы городского поселения представить данный отчет Совету в отсутствие доказательств объективной невозможности его представления к указанной Советом дате является незаконным бездействием.

Вместе с тем непредставление Главой городского поселения отчета о деятельности местной администрации за 2019 год к заседаниям Совета, назначенным на 30 апреля 2020 года и на более поздние даты, не образует на момент принятия решения об удалении в отставку (2июля2020 года) факта неисполнения Главой городского поселения его обязанностей на протяжении трех и более месяцев, следовательно, указанное бездействие Главы городского поселения не могло служить основанием для применения к нему 2 июля 2020 года меры публично-правовой ответственности в виде удаления в отставку в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ.

Довод представителя Главы Республики Карелия, изложенный в суде апелляционной инстанции со ссылкой на определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 2013 года №9-КГ13-1 о необходимости соблюдения Главой городского поселения срока представления отчета, определяемого двенадцатью месяцами от даты заслушивания предыдущего отчета (6 марта 2019 года), не основан на законе.

В определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 2013 года №9-КГ13-1 указано на то, что отчет представляет собой информацию о деятельности лица в данной должности за истекшие 12 месяцев работы в календарном году, за который представляется отчет, следовательно, лицо, исполняющее обязанности главы муниципального образования менее года, с учетом правовых последствий, связанных с представлением ежегодного отчета главы муниципального образования и результатами оценки данного отчета, не может быть подвергнуто оценке за свою деятельность за тот год, в который он исполнял свои обязанности менее года. Указанная правовая позиция не затрагивает вопросы определения даты представления отчета главы муниципального образования.

Поскольку в соответствии с Законом Республики Карелия от 2 декабря 2019 года № 2411-ЗРК «О роспуске Совета Сортавальского городского поселения» Совет с 12 декабря 2019 года был распущен, а действующий состав Совета был сформирован на досрочных выборах 1 марта 2020 года, сформировал свои органы 12 марта 2020 года и включил в повестку своего заседания вопрос о представлении Главой городского поселения ежегодного отчета о деятельности местной администрации за 2019 год на 30 апреля 2020 года, следовательно, именно с 30 апреля 2020 года со стороны Главы городского поселения имеет место бездействие по непредставлению отчета о деятельности местной администрации за 2019 год.

При этом судебная коллегия отмечает, что Глава Республики Карелия, у которого в силу статьи 20 Закона Республики Карелия от 5 февраля 2013 года № 1679-ЗРК «О Правительстве Республики Карелия» имеется обязанность по представлению Законодательному Собранию Республики Карелия ежегодного отчета о результатах деятельности Правительства Республики Карелия, в том числе по вопросам, поставленным Законодательным Собранием Республики Карелия, представил Законодательному Собранию Республики Карелия указанный отчет за 2018 год – 19апреля 2019 года, а за 2019 год – 25 июня 2020 года. Таким образом, практика определения даты ежегодного отчета перед представительным органом исходя из отсчета двенадцати месяцев от даты предыдущего отчета отсутствует и на уровне Республики Карелия.

По вопросу бездействия Главы городского поселения, выраженного в неприведении Устава города Сортавала в соответствие с требованиями действующего законодательства, судебная коллегия исходит из следующего.

Согласно пункту 1 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В силу положений части 3 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования.

Приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта и, как правило, не должен превышать шесть месяцев (часть 9 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ).

Пункт 1 части 1 статьи 15 Устава города Сортавала определяет, что принятие устава, внесение в него изменений и дополнений находятся в компетенции Совета.

Статьей 47 Устава города Сортавала предусмотрено, что предложения о внесении изменений и дополнений в Устав города Сортавала могут вноситься Главой городского поселения, депутатами Совета, органами территориального общественного самоуправления населения, общественными организациями и объединениями, гражданами.

Как следует из материалов дела, в адрес Совета поступило представление прокурора города Сортавала об устранении нарушений закона в сфере муниципального нормотворчества от 21 мая 2020 года, согласно которому с 2015 года Устав города Сортавала не приведен в соответствие с действующим законодательством.

На запросы суда апелляционной инстанции поступили ответы, согласно которым органами государственной власти Республики Карелия, органами прокуратуры в период с 2015 по 2020 годы каких-либо иных представлений, требований о приведении Устава города Сортавала в соответствие с действующим законодательством в органы местного самоуправления города Сортавала, включая Главу городского поселения, администрацию городского поселения, не направлялось.

Вступивших в законную силу решений судов, установивших несоответствие положений Устава города Сортавала законодательству, имеющему большую силу, не имеется.

В силу части 14 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Согласно статье 14 Устава города Сортавала Совет самостоятельно определяет свою структуру и имеет свой аппарат специалистов (часть 1). Совет возглавляется председателем (часть 2). Председатель Совета руководит работой Совета, организует процесс подготовки и принятия решений и постановлений Совета (часть 4).

Таким образом, поскольку приведение Устава города Сортавала в соответствие с действующим законодательством находится в исключительной компетенции Совета, работу которого организует не Глава городского поселения, а Председатель Совета, доказательства чинения Главой городского поселения препятствий Совету в приведении Устава города Сортавала в соответствие с законом отсутствуют, постольку Глава городского поселения не может быть привлечен к мере публично-правовой ответственности в виде удаления в отставку в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ за бездействие Совета, выраженное в неприведении Устава города Сортавала в соответствие с действующим законодательством.

То обстоятельство, что Глава городского поселения не реализовал предусмотренное статьей 47 Устава города Сортавала право на внесение предложений о внесении изменений в Устав города Сортавала, незаконным бездействием по смыслу пункта 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ не является.

При таких обстоятельствах, по мнению судебной коллегии, у Совета на 2 июля 2020 года не имелось оснований, предусмотренных пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, для удаления Главы городского поселения в отставку, доказательств обратного Советом не представлено.

При этом при рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции всем лицам, участвующим в деле, включая Совет и Главу Республики Карелия, было предоставлено право представить в материалы дела любые доказательства в обоснование своих позиций, чем указанные лица воспользовались.

С учетом изложенного, руководствуясь пунктом 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции», судебная коллегия в связи с нарушением судом первой инстанции норм процессуального права отменяет решение с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Сортавальского городского суда Республики Карелия от 16 июля 2020 года по настоящему делу отменить, принять новое решение.

Административное исковое заявление Крупина С. В. к Совету Сортавальского городского поселения об оспаривании решения от 2 июля 2020 года №8 «Об удалении Главы муниципального образования «Сортавальское городское поселение» Крупина С. В. в отставку» удовлетворить.

Признать незаконным решение Совета Сортавальского городского поселения от 2июля 2020 года № 8 «Об удалении Главы муниципального образования «Сортавальское городское поселение» Крупина С. В. в отставку».

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу.

Кассационные жалоба, представление подаются в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

Судьи