Решение по делу № 3а-177/2020 от 26.12.2019

Дело № 3а-177/2020

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Архангельск 26 февраля 2020 г.

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего судьи Вершинина А.В.,

при секретаре Паламар А.И.,

с участием прокурора Подчередниченко О.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Архангельский мусороперерабатывающий комбинат» о признании недействующим в части постановления Правительства Архангельской области от 11 апреля 2017 г. № 144-пп «Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Архангельской области» (с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства Архангельской области от 29 августа 2019 г. № 453-пп),

установил:

постановлением Правительства Архангельской области от 11 апреля 2017 г. №144-пп «Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Архангельской области» (далее – Постановление), утверждена прилагаемая территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Архангельской области (далее – Территориальная схема).

В указанное Постановление вносились изменения, в том числе последние изменения – Постановлением Правительства Архангельской области от 29 августа 2019 г. № 453-пп (далее – изменяющее Постановление), которое и сформировало действующую редакцию оспариваемого нормативного правового акта.

Постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 17 апреля 2017 г.

Изменяющее Постановление опубликовано в том же источнике 2 сентября 2019 г., а так же на официальном интернет-портале Правительства Архангельской области http://www.dvinaland.ru 3 сентября 2019 г.

Общество с ограниченной ответственностью «Архангельский мусороперерабатывающий комбинат» (далее – Общество) обратилось в областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующей Территориальной схемы в части размера доли отбираемых Обществом вторичных материальных ресурсов при обработке твердых бытовых отходов, определенной в строке 505 Приложения Б2, а также цифровые значения Приложения В 1 столбца массы отходов, поступивших на полигон (тыс. тонн).

Указанное требование сформировано в результате уточнений Обществом административного иска, которое имело место дважды (на л.д. 71 – в уточненном иске исключены требования в части слов «а также установленной производительной мощности Общества»; на л. д. 106, 107 – в уточненном иске конкретизировано местонахождение в Территориальной схеме норм, касающихся определения в ней размера доли отбираемых Обществом вторичных материальных ресурсов при обработке твердых бытовых отходов – 15 %, а также цифровых значений массы отходов, поступивших на полигон, которые производны от предыдущего значения в 15 %).

В обоснование административного иска указано, что Общество является субъектом регулируемых оспариваемой Территориальной схемой правоотношений. Оспариваемым актом в отношении истца созданы необоснованные препятствия к осуществлению предпринимательской деятельности. Территориальная схема не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Доля отбираемых Обществом вторичных материальных ресурсов при обработке твердых бытовых отходов указана в размере 15 %, который, по мнению Общества, является необоснованным и завышенным, поскольку фактически этот показатель не превышает 7 – 8 % в летний и 5 % в зимний периоды. Указанные сведения сообщались 25 января 2019 г. письменно при подготовке изменений в Территориальную схему. Полагает, что расчеты ответчика по оспариваемому показателю должны быть доступными и проверяемыми.

Представитель Общества Поспелов С.М. в судебном заседании требования поддержал.

Представители административного ответчика Правительства Архангельской области Рябова Е.П., Бугаева А.А. в судебном заседании с требованиями не согласились.

Представители заинтересованных лиц: министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области (далее – Министерство) Ерегин А.Н.; Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области Горшкова О.П.; общества с ограниченной ответственностью «ЭкоИнтегратор» Неуступов К.М., Шушков В.С. в судебном заседании с иском не согласились.

Прокурор областной прокуратуры Подчередниченко О.С. дал заключение о необходимости отказа в удовлетворении административного искового заявления, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Выслушав объяснения участвующих лиц, заключение прокурора, изучив материалы административного дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктами «д» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон № 89-ФЗ).

В целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются территориальные схемы обращения с отходами (пункт 1 статьи 13.3 Закона №89-ФЗ).

Согласно подпункту 7.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, порядка их разработки и утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, утверждения порядка накопления (в том числе раздельного накопления) твердых коммунальных отходов, нормативов накопления твердых коммунальных отходов, предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утверждения территориальной схемы в сфере обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Полномочия субъектов Российской Федерации по разработке и утверждению территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, также закреплены в абзаце девятнадцатом статьи 6 Закона № 89-ФЗ.

Территориальная схема обращения с отходами разрабатывается и утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с документами территориального планирования (часть 2 статьи 13.3 Федерального закона № 89-ФЗ).

В соответствии с подпунктом 8 пункта 2 статьи 3 областного закона от 18 марта 2013 г. № 634-38-О3 «Об обращении с отходами производства и потребления на территории Архангельской области» (далее – областной закон № 634-38-О3) утверждение территориальной схемы обращения с отходами в соответствии с документами территориального планирования относится к полномочиям Правительства Архангельской области.

Таким образом, Постановление, утверждающее Территориальную схему, принято уполномоченным органом и в пределах его компетенции.

Исполнительным органом государственной власти, уполномоченным на разработку территориальной схемы в Архангельской области является Министерство, что следует из подпункта 99.2 пункта 8 Положения о министерстве природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 4 марта 2014 г. № 92-пп.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 г. № 1130 «О разработке, общественном обсуждении, утверждении, корректировке территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также о требованиях к составу и содержанию таких схем» утверждены Правила разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требованиями к составу и содержанию таких схем (далее – Правила).

Этапы общественного обсуждения территориальной схемы описаны в пункте 20 указанных Правил.

Фактически общественное обсуждение Территориальной схемы, как оно должно быть, согласно Правил, Министерством было проведено.

Так, проект актуализированной Территориальной схемы с 16 января 2019 г. до 16 января 2019 г., а также с 8 июля 2020 г. до 8 августа 2020 г. прошел процедуру общественного обсуждения (л.д. 194 – 198) с уведомлением о датах начала и окончания проведения общественного обсуждения проекта территориальной схемы и ее размещением на сайте уполномоченного органа http://www.dvinaland.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с рассмотрением предложений и замечаний заинтересованных лиц.

Замечание Общества относительно доли отбираемых Обществом вторичных материальных ресурсов при обработке твердых бытовых отходов в размере 7 – 8 % в летний и 5 % в зимний периоды Министерством не был принят, поскольку показатель эффективности в размере 15 % соответствует наилучшим доступным технологиям (л. д. 199).

Рассмотрение Министерством предложений и замечаний заинтересованных лиц по существу является составной частью процедуры общественного обсуждения, то есть процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, однако результат такого рассмотрения и приведение мотивов для их принятия или отклонения в соответствующем протоколе (таблице) составной частью принимаемого нормативного правового акта не является.

Следовательно, несогласие административного истца с формулировкой при отклонении замечания Общества в ходе процедуры общественного обсуждения относительно доли отбираемых Обществом вторичных материальных ресурсов при обработке твердых бытовых отходов определяющего правового значения не имеет.

Процедура принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта не нарушена.

Общество является субъектом регулируемых оспариваемым нормативным актом правоотношений, поэтому имеет право на подачу такого административного иска и его рассмотрение по существу, применительно к положениям части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Территориальная схема содержит установленные пунктом 3 статьи 13.3 Федерального закона № 89-ФЗ разделы, а именно:

- данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации);

- данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов;

- данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам);

- данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации;

- данные о месте нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов;

- данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов;

- баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

- схему потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

- данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов;

- оценку объема соответствующих капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов;

- прогнозные значения предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, рассчитанные в соответствии с требованиями к составу и содержанию территориальных схем;

- сведения о зонах деятельности регионального оператора;

- электронную модель территориальной схемы обращения с отходами.

Правилами установлено, что именно должен содержать каждый из вышеперечисленных разделов.

Содержание разделов Территориальной схемы соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Административный истец не приводит конкретные правовые нормы нормативных правовых актов более высокой юридической силы, в том числе Федерального закона № 89-ФЗ и Правил, которым бы противоречили оспариваемые положения Территориальной схемы.

Фактически Общество несогласно с долей отбираемых вторичных материальных ресурсов, которая Территориальной схемой для него определена в размере 15%, ссылаясь на невозможность достижения указанного показателя в данных климатических условиях с учетом имеющегося у Общества оборудования.

При исследовании обоснования размера доли отбираемых вторичных материальных ресурсов для Общества судом заслушаны объяснения представителей сторон, исследованы письменные доказательства, заслушаны показания свидетеля Помазкиной Н.Л. – начальника отдела по обращению с отходами производства и потребления Министерства.

Установлено, что Министерством с целью проведения работ по корректировке Территориальной схемы 25 февраля 2019 г. в адрес Общества направлялся запрос о предоставлении данных об эксплуатируемом объекте обработки отходов.

По информации, представленной Обществом письмом от 11 марта 2019 г. мощность объекта обработки составляет 110 тысяч тонн отходов в год, с долей обработки 37% по данным статистической отчетности 2 ТП-отходы за 2018 г.

Форма федерального статистического наблюдения № 2-ТП (отходы) «Сведения об образовании, обработке, утилизации, обезвреживании, размещении отходов производства и потребления», а также указания по ее заполнению применительно к отчетам за 2019 г. утверждены Приказом Федеральной службы государственной статистики от 12 декабря 2019 г. № 766. (применительно к отчетам до 2019 г. действовал Приказ Федеральной службы государственной статистики от 10 августа 2017 г. № 529).

Источниками сведений по балансу количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания отходов, в том числе твердых коммунальных отходов послужили данные статистической отчетности общества (2-ТП отходы), плановые и фактические значения показателей эффективности объектов обработки, предоставляемые в составе производственных программ в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 г. № 424 «Об утверждении порядка разработки, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов, а также осуществления контроля за реализацией инвестиционных и производственных программ», которым утверждены в том числе Правила разработки, утверждения и корректировки производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, а также осуществления контроля за их реализацией (далее – Правила разработки, утверждения и корректировки производственных программ), также Правила определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов обработки, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов.

В соответствии с подпунктом «е» пункта 5 Правил разработки, утверждения и корректировки производственных программ производственная программа включает в себя плановые и фактические значения показателей эффективности объектов.

Пунктом 5 Правил определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов обработки, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов предусмотрено, что показателем эффективности объектов обработки твердых коммунальных отходов является доля твердых коммунальных отходов, направляемых на утилизацию, в массе твердых коммунальных отходов, принятых на обработку.

Плановые значения показателей эффективности объектов определяются исходя из мероприятий, включенных в инвестиционную и производственную программы регулируемой организации (пункт 7 указанных Правил).

Плановые значения показателей эффективности объектов подлежат корректировке в случае внесения изменений в инвестиционную и (или) производственную программы регулируемой организации в соответствии с вносимыми изменениями (пункт 8 указанных Правил).

В соответствии с данными статистической отчетности, предоставленных Обществом (2ТП-отходы) доля твердых коммунальных отходов, направляемых на утилизацию, в массе твердых коммунальных отходов принятых на обработку составила: 2016 – 39 %, 2017 – 21 %, 2018 – 37 % (средняя 32,2 %).

Представитель Общества в судебном заседании также подтвердил предоставление Обществом указанных форм статистической отчетности с изложенными в них показателями доли твердых коммунальных отходов, направляемых на утилизацию, в массе твердых коммунальных отходов принятых на обработку.

В соответствии с информацией представленной Обществом в Агентство по тарифам и ценам Архангельской области при утверждении производственной программы и установлении предельных тарифов на услугу по обработке твердых коммунальных отходов, за 2018 год доля твердых коммунальных отходов, направленных на утилизацию составляет – 27,75 %, в 2019 году – 15 %.

Согласно пояснениям представителя Министерства, а так же административного ответчика, с учетом разрозненности предоставляемой Обществом информации, в том числе и об указанной доле обработки твердых коммунальных отходов не превышающей 7 - 8 % в летний и 5 % в зимний период, при установлении целевых показателей по доле обработанных твердых коммунальных отходов при корректировке территориальной схемы, для Общества установлены средние параметры, составляющие 15 %.

При обсуждении проекта территориальной схемы с 11 августа 2019 г. по 26 августа 2019 г. предложений и замечаний от Общества в части целевых показателей и в части проектной мощности предприятия в адрес Министерства не поступало.

Аналогичная информация по размеру долей твердых коммунальных отходов, направленных на утилизацию Обществом в 2018 и 2019 г.г. подтверждена Агентством по тарифам и ценам Архангельской области по запросу суда (л.д. 98, 99).

Так, постановлением Агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 19 декабря 2018 г. № 77-в/5 «Об утверждении производственной программы и установлении предельных тарифов на услугу по обработке твердых коммунальных отходов, оказываемую ООО «АМПК» на территории муниципального образования «Город Архангельск», утверждена прилагаемая производственная программа Общества осуществляющего обработку твердых коммунальных отходов на территории муниципального образования «Город Архангельск» на период с 1 января 2019 г. по 31 декабря 2019 г.

В соответствии с пунктом 5 указанной производственной программы плановое значение показателя эффективности объектов, используемых для обработки твердых коммунальных отходов – доля твердых коммунальных отходов, направляемых на утилизацию, в массе твердых коммунальных отходов, принятых на обработку составляет 27, 75%.

Постановлением Агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 29 ноября 2019 г. № 74-в/13 «Об утверждении производственной программы ООО «АМПК», осуществляющего обработку твердых коммунальных отходов на территории городского округа «Город Архангельск», утверждена прилагаемая производственная программа Общества осуществляющего обработку твердых коммунальных отходов на территории городского округа «Город Архангельск» на период с 1 января 2020 г. по 31 декабря 2022 г.

В соответствии с пунктом 5 указанной производственной программы плановое значение показателя эффективности объектов, используемых для обработки твердых коммунальных отходов – доля твердых коммунальных отходов, направляемых на утилизацию, в массе твердых коммунальных отходов, принятых на обработку составляет 15,0% для 2020, 2021 и 2022 гг.

Следовательно, определяя в Территориальной схеме для Общества долю твердых коммунальных отходов, направляемых на утилизацию, в массе твердых коммунальных отходов, в оспариваемом размере, административный ответчик основывался на фактических показателях хозяйственной деятельности Общества, а так же нормативных правовых актах, регулирующих спорные правоотношения.

При этом, не затрагивая пределов усмотрения органа государственной власти по осуществлению нормотворческой деятельности в рассматриваемой сфере обращения твердых коммунальных отходов, суд, осуществляя нормоконтроль, констатирует, что каких-либо процедурных нарушений и фактических ошибок в определении указанных показателей с очевидностью не усматривается.

Судом учитывается, что Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 января 2018 г. № 84-р, утверждена прилагаемая Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года.

Пунктом 3 указанного Распоряжения органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции рекомендовано руководствоваться положениями Стратегии при разработке и реализации территориальных схем и региональных программ в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов и иных документов в области обращения с такими отходами, а также при планировании, регулировании и организации деятельности по обращению с ними.

Приложением №3 указанной Стратегии утверждены целевые показатели стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, в том числе доля твердых коммунальных отходов, направленных на обработку, в общем объеме отходов, вывезенных с мест накопления: на 2020 г. – 15%, на 2025 г. – 30%, на 2030 г. – 80%.

Также судом учитываются пояснения представителей административного ответчика и Министерства о том, что в Территориальной схеме отражено, что при организации централизованной системы раздельного накопления твердых коммунальных отходов на территории Архангельской области, целевой показатель по всем регулируемым видам деятельности подлежит пересчету. Доля утилизированных отходов в перспективе может быть увеличена на 30 - 40% при раздельном накоплении, а доля размещенных отходов снижена на ту же величину.

При этом, в соответствии с пунктом 29 Правил, корректировка территориальных схем осуществляется путем внесения в нее изменений по мере необходимости.

Утверждая Территориальную схему, Правительство Архангельской области не вмешивалось в хозяйственную деятельность Общества, а реализовывало предусмотренные действующим законодательством полномочия.

Вопрос о возможном привлечении Общества к ответственности при не достижении утвержденного Территориальной схемой целевого показателя находится за пределами предмета рассмотрения административного дела.

Суд так же отмечает, что в силу закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации принципа разделения властей, решение суда не может подменять собой решения уполномоченных органов государственной власти.

Следовательно, вопрос об установлении иных целевых показателей, наиболее благоприятных по мнению Общества, в сферу компетенции суда не входит.

Таким образом, суд не находит оснований для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Архангельский мусороперерабатывающий комбинат» о признании недействующим постановления Правительства Архангельской области от 11 апреля 2017 г. № 144-пп «Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Архангельской области» (с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства Архангельской области от 29 августа 2019 г. №453-пп), в части размера доли отбираемых обществом с ограниченной ответственностью «Архангельский мусороперерабатывающий комбинат» вторичных материальных ресурсов при обработке твердых бытовых отходов, определенной в строке 505 Приложения Б2, а также цифровые значения Приложения В 1 столбца массы отходов, поступивших на полигон (тыс. тонн) в отношении отходов, прошедших сортировку на МСК в г. Архангельск, оставить без удовлетворения.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня вынесения решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Архангельский областной суд.

Председательствующий:

судья Архангельского областного суда А.В. Вершинин