Решение по делу № 33а-11221/2021 от 27.10.2021

Судья Чуканова Н.А.    

Докладчик Кошелева А.П.

№ 2а-423/2021

№ 33а-11221/2021

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

город Новосибирск                  07 декабря 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Новосибирского

областного суда в составе:

председательствующего Кошелевой А.П.

судей Тепляковой И.М., Певиной Е.А.

при секретаре Хлебникове А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе председателя Совета депутатов Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области Клавдеевой О.В. на решение Краснозерского районного суда Новосибирской области от 31 августа 2021 года, которым административное исковое заявление Горбачёвой Татьяны Анатольевны об оспаривании решения четырнадцатой (внеочередной) сессии Совета депутатов Колыбельского сельсовета Краснозерского районного суда Новосибирской области об удалении в отставку удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Кошелевой А.П., объяснения Горбачёвой Т.А., представителей Совета депутатов Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области, изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Горбачёва Т.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила:

- признать незаконным решение четырнадцатой (внеочередной) сессии Совета депутатов Колыбельского сельсовета Краснозерского районного суда Новосибирской области № 43 от 15 июля 2021 года,

восстановить в должности главы Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области.

В обоснование требований указано, что решением четырнадцатой (внеочередной) сессии Совета депутатов Колыбельского сельсовета Краснозерского районного суда Новосибирской области № 43 от 15 июля 2021 года принято решение об удалении главы Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области Горбачёвой Т.А. в отставку по тем основаниям, что деятельность главы по результатам ежегодного отчета два раза подряд была признана неудовлетворительной.

Считает решение незаконным, так как в нём не указано, имелся ли кворум для принятия решения, что нарушает п. 8 ст. 74.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Истцу не предоставлена возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для удаления в отставку, в нарушение п.п. 2 п. 13 ст. 74.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», лично присутствовать на заседании сессии, на котором она не смогла присутствовать по состоянию здоровья, что нарушает п. 4 ст. 74.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

17.06.2021 истец направила в Совет депутатов запрос о предоставлении документов и информации, на что получен ответ об отсутствии на данный момент ответа Губернатора НСО и о том, что 15.07.2021 в 15.00 часов состоится заседание Совета депутатов. Таким образом, заседание было назначено без учета мнения Губернатора НСО.

Кроме того, допущено нарушение положений п.6 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ.

Решением Краснозерского районного суда Новосибирской области от 31 августа 2021 года административное исковое заявление удовлетворено.

Судом постановлено признать незаконным решение четырнадцатой (внеочередной) сессии Совета депутатов Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области № 43 от 15 июля 2021 года об удалении главы муниципального образования Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области Горбачёвой Т.А. в отставку.

Восстановить Горбачёву Татьяну Анатольевну в должности главы Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области.

С указанным решением суда не согласился председатель Совета депутатов Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области Клавдеева О.В., в апелляционной жалобе и дополнениях к ней изложена просьба об отмене решения, принятии нового об отказе в удовлетворении иска.

В обоснование доводов жалобы указано на несогласие с выводом суда о том, что истцу не предоставлена возможность дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения.

Судом не учтено, что Горбачева Т.А. не представила в Совет депутатов документы, подтверждающие невозможность присутствия на заседании сессии. О заседании Горбачева Т.А. была уведомлена 29.06.2021., а не 07 июля 2021 года, то есть заблаговременно.

Судом ошибочно вменено Совету депутатов в качестве нарушения нерассмотрение вопроса о возможности проведения заседания в отсутствие Горбачевой Т.А. и причинах неявки её на заседание, поскольку законом не установлено требование о личном присутствии Главы муниципального образования при рассмотрении вопроса об удалении его в отставку, кроме того, истец с таким ходатайством не обращалась.

В качестве основания для признания решения Совета депутатов незаконным суд указывает на то обстоятельство, что обращение Горбачевой Т.А. о предоставлении документов и информации от 17.06.2021 не было доведено до сведения депутатов и не оглашено на заседании Совета депутатов, и такое обращение является объяснением истца. Однако, из содержания данного заявления не усматривается, что оно является письменными объяснениями главы.

Основанием для удаления Горбачевой Т.А. в отставку является неудовлетворительная оценка её деятельности, данная два раза подряд. Нормы об учете трудовых прав работника при принятии решения о его увольнении, не могут быть применены к возникшим правоотношениям сторон - публичным отношениям. Рассматриваемые отношения имеют особенности – интересы главы муниципального образования имеют вторичный характер по сравнению с интересами муниципального образования. В связи с чем, законодателем был установлен месячный срок для рассмотрения инициативы депутатов, который не должен был быть нарушен. Указанное обстоятельство не учел суд первой инстанции.

Кроме того, истец не имеет намерения обжаловать решения Совета депутатов Колыбельского сельсовета, которыми её деятельность дважды признана неудовлетворительной.

Вывод суда о нарушении ответчиком п. 13 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ противоречит фактическим обстоятельствам дела. Удаление главы Колыбельского сельсовета в отставку было произведено представительным органом с соблюдением процессуального порядка, предусмотренного ч.ч. 3-16 ст. 74.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Осуществив проверку законности судебного акта по апелляционной жалобе в соответствии с требованиями части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для удовлетворения административного иска по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, является совокупность двух условий: не соответствие принятого решения, действия, бездействия нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Согласно положениям ч.ч.9,11 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства РФ, обязанность доказать факт нарушения прав и законных интересов оспариваемыми действиями, решениями, бездействием, а также соблюдение срока на обращение в суд возложена на административного истца. Административный ответчик обязан доказать законность оспариваемых действий, решений, бездействия.

Согласно ст.74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются: неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования.

По настоящему делу судом первой инстанции установлено, что на основании решения внеочередной тридцать второй сессии Совета депутатов Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области от 15 ноября 2017 года №32/1 Горбачёва Т.А, избрана главой Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области, с указанной даты вступила в должность главы муниципального образования.

Решением внеочередной сессии Совета депутатов Колыбельского сельсовета № 167 от 23 марта 2020 года работа главы Колыбельского сельсовета в 2019 году признана неудовлетворительной.

Решением десятой сессии Колыбельского сельсовета № 33 от 12 марта 2021 года результаты деятельности главы Колыбельского сельсовета в 2020 году признаны неудовлетворительными.

17 июня 2021 года группа депутатов (9 из 10) обратилась в Совет депутатов Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области с инициативой об удалении главы муниципального образования Горбачёвой Т.А. в отставку в связи с неудовлетворительной оценкой ее деятельности, данной два раза подряд за 2019 год и 2020 год.

Решением четырнадцатой (внеочередной) сессии Совета депутатов Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области № 43 от 15 июля 2021 года глава Колыбельского сельсовета Горбачёва Т.А. удалена в отставку в связи с неудовлетворительной оценкой ее деятельности Советом депутатов по результатам ее ежегодного отчета, данной два раза подряд.Основания для удаления главы Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области Горбачёвой Т.А. имелись, поскольку по результатам ее ежегодного отчета за 2019 год и 2020 год перед представительным органом муниципального образования два раза подряд дана неудовлетворительная оценка.

В соответствии с п.1 ст.18 Устава Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области Совет депутатов состоит из 10 депутатов. Обращение депутатов с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку подписано более чем одной третью депутатов представительного органа (9 из 10).

С выводами районного суда в указанной части суд апелляционной инстанции соглашается, поскольку они основаны на законе и представленных в дело доказательствах, сторонами по делу не оспариваются.

Кроме того, материалами дела подтверждено, что о выдвижении инициативы депутатов в установленном порядке 17.06.2021 были уведомлены глава муниципального образования – Горбачева Т.А. и Губернатор Новосибирской области.

Инициатива депутатов рассмотрена с учетом мнения Губернатора Новосибирской области от 08.07.2021 в установленный законом месячный срок – 15.07.2021.

За принятие решения об удалении главы в отставку проголосовало 10 депутатов из 10 присутствующих на сессии.

Оспариваемое решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписано председателем Совета депутатов.

Вопреки доводам административного иска, назначение заседания сессии Совета депутатов по рассмотрению инициативы депутатов об удалении главы муниципального образования в отставку до получения мнения Губернатора Новосибирской области закону не противоречит, поскольку непосредственно решение Совета депутатов об удалении главы муниципального образования в отставку принято с учетом такого мнения.

Ссылка в административном иске на положения п.6 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ не состоятельна, поскольку инициатива об удалении главы в отставку исходила не от Губернатора Новосибирской области, а от депутатов представительного органа (ч.3 ст. 74.1 Федерального закона № 131-Ф).

Кроме того, в названной части суд апелляционной инстанции также исходит из того, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий.

Учитывая положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления РФ", глава муниципального образования подконтролен и подотчетен представительному органу. Глава муниципального образования представляет представительному органу ежегодные отчеты о результатах своей деятельности.

Таким образом, суд не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, в том числе оценивать деятельность главы муниципального образования, поскольку это является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления.

Согласно с п.62 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Для решения вопроса о законности обжалуемого решения депутатов суду достаточно установить факт неудовлетворительной оценки деятельности главы муниципального образования, данной два раза подряд и соблюдение последующей процедуры.

Указанная позиция не противоречит позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который в постановлении от 27 июня 2013 года N 15-П, указал, что институт удаления главы муниципального образования в отставку как мера ответственности перед представительным органом, а в конечном счете - и перед населением процедура досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в порядке удаления в отставку не является отступлением от Конституции Российской Федерации, поскольку в действующем правовом регулировании она предполагает, в частности, возможность судебной проверки по заявлению удаленного в отставку главы муниципального образования законности соответствующего решения представительного органа муниципального образования.

Вместе с тем, удовлетворяя административный иск и признавая незаконным решение сессии Совета депутатов Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области № 43 от 15 июля 2021 года об удалении Горбачёвой Т.А. в отставку, суд первой инстанции, руководствуясь положениями п. 2 ч. 13 ст. 74.1 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пришёл к выводу о несоблюдении названных требований закона административным ответчиком, что привело к нарушению прав административного истца.

Так, районный суд пришел к выводу о том, что Горбачевой Т.А. не была предоставлена возможность дать депутатам представительного органа объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку; что 15 июля 2021 года, в день проведения заседания Совета депутатов Горбачева Т.А., представила уведомление о невозможности личного участия в заседании по состоянию здоровья, однако вопрос о возможности проведения заседания в её отсутствие и о причинах неявки депутатами не разрешался. Кроме того, 17 июня 2021 года, после получения уведомления о выдвижении инициативы об удалении в отставку, Горбачёвой Т.А. в Совет депутатов Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области было направлено ходатайство о предоставлении документов и информации, в котором содержатся объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку, просьба учесть при принятии решения изложенные ею обстоятельства. Однако, данное ходатайство с объяснениями Горбачёвой Т.А. не было доведено до сведения депутатов на заседании 15 июля 2021 года, оно не было оглашено на заседании Совета депутатов и учтено при принятии решения депутатами.

С указанными выводами районного суда у судебной коллегии имеются основания не согласиться.

Из содержания обращения Горбачевой Т.А. в Совет депутатов от 17.06.2021 «О предоставлении документов и информации», вопреки выводам суда первой инстанции не следует, что оно представляет собой объяснения главы по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку. Указание судом на то, что обращение от 17.06.2021 содержит просьбу учесть при принятии решения изложенные в нем обстоятельства, противоречит содержанию обращения от 17.06.2021, в котором такая просьба отсутствует.

Кроме того, из содержания административного иска, объяснений Горбачевой Т.А. в суде первой и апелляционной инстанций прямо следует её позиция о том, что объяснения она не давала, в том числе и 17.06.2021, так как ей не была предоставлена такая возможность.

При этом, выводы суда о том, что Горбачевой Т.А. не была предоставлена возможность дать объяснения и одновременно о том, что такие объяснения были даны в виде обращения от 17.06.2021, но не были учтены Советом депутатов на сессии 15.07.2021, противоречат друг другу.

При таких обстоятельствах, оснований для выводов суда о том, что Горбачевой Т.А. были даны объяснения, которые на сессии Совета депутатов не оглашались и не были учтены, не основаны на представленных доказательствах и противоречат фактическим обстоятельствам дела.

Кроме того, законом не предусмотрено обязательное участие главы муниципального образования на сессии Совета депутатов. Юридически значимым обстоятельством является установление факта предоставления главе Советом депутатов возможности дать свои объяснения.

По настоящему делу следует, что такая возможность Горбачевой Т.А. была предоставлена, но ею не реализована.

Так, об инициативе депутатов Горбачева Т.А. была уведомлена в тот же день – 17.06.2021, что следует из текста уведомления № 3 от 17.06.2021, лично полученного Горбачевой Т.А. 17.06.2021 с приложенными документами – копией обращения группы депутатов и копией проекта решения представительного органа об удалении в отставку, а также из запроса Горбачевой Т.А. от 17.06.2021 «О предоставлении документов и информации».

Довод Горбачевой Т.А. о невозможности дать объяснения, поскольку ей не были понятны основания удаления её в отставку, опровергаются материалами дела, согласно которым вместе с уведомлением от 17.06.2021 Горбачевой Т.А., как того требует закон, был получен проект решения представительного органа об удалении в отставку, в котором такие основания указаны. Об иных причинах невозможности дать объяснения Горбачева Т.А. не указывала.

Кроме того, 29.06.2021 в адрес Горбачевой Т.А. Советом депутатов направлено письменное уведомление о дате и времени проведения заседания Совета депутатов, предложено дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

На дату проведения заседания сессии Совета депутатов - 15.07.2021, Горбачевой Т.А. объяснения не были представлены.

Поступившее 15.07.2021 года в Совет депутатов письменное уведомление Горбачевой Т.А. о невозможности присутствия на сессии по состоянию здоровья, вопреки указанному судом, было учтено Советом депутатов, что следует из протокола заседания сессии и приложения 1 к нему, принято решение о разрешении вопроса по повестке сессии в отсутствие Горбачевой Т.А.

Поскольку законом не установлено обязательное присутствие главы на заседании сессии Совета депутатов по рассматриваемому вопросу, доказательств наличия уважительных причин неявки на сессию Горбачева Т.А. в Совет депутатов не предоставляла, об отложении рассмотрения вопроса не ходатайствовала, возможность предоставить свои объяснения у неё имелась, оспариваемое решение обоснованно было принято в её отсутствие.

Из приложенных к иску документов также следует, что больничный лист был выдан Горбачевой Т.А. 10.07.2021, при этом 15.07.2021 она лично обратилась с уведомлением в Совет депутатов, то есть имела и возможность подать одновременно письменные объяснения, представить документы, подтверждающие уважительность причины неявки 15.07.2021 на сессию, а также заявить об отложении рассмотрения вопроса, чего не сделала.

Кроме того, законом императивно установлен месячный срок на рассмотрение Советом депутатов инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку, который в рассматриваемом деле истекал 17.07.2021 года. В судебном заседании Горбачева Т.А. пояснила, что находилась на больничном три месяца, следовательно, вопрос верно разрешен в её отсутствие, при предоставлении ей при этом возможности дать объяснения и наличии у ней такой возможности как в период с 17.06.2021 до 10.07.2021, так и 15.07.2021 при личном обращении в Совет депутатов.

Приведенные обстоятельства дела опровергают выводы суда первой инстанции о допущенных административным ответчиком нарушениях порядка удаления главы муниципального образования в отставку, что влечет отмену постановленного решения суда с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований административного иска.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Краснозерского районного суда Новосибирской области от 31 августа 2021 года отменить. Принять новое решение, которым в удовлетворении административного иска Горбачевой Татьяне Анатольевне отказать.

Апелляционную жалобу председателя Совета депутатов Колыбельского сельсовета Краснозерского района Новосибирской области удовлетворить.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи