Решение по делу № 33а-24610/2019 от 16.09.2019

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Рег. № 33а-24610/2019 Судья: Соколова Е.В.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе:

председательствующего

Головкиной Л.А.
судей	Ивановой Ю.В., Чуфистова И.В.
при секретаре	Мерцаловой Ю.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании 29 октября 2019 года административное дело № 2а-3846/2019, по апелляционной жалобе Общества с ограниченной ответственностью «Деловые линии» на решение Московского районного суда Санкт-Петербурга от 27 мая 2019 года по административному иску Общества с ограниченной ответственностью «Деловые линии» к Комитету по труду и занятости населения Санкт-Петербурга о признании незаконными акта проверки и предписания,

Заслушав доклад судьи Головкиной Л.А., выслушав объяснения представителя административного истца – Дергуновой Н.В., представителя административного ответчика – Пивнюк А.А., судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Общества с ограниченной ответственностью «Деловые линии» (далее ООО «Деловые линии») обратилось в Московский районный суд Санкт-Петербурга с административным иском к Комитету по труду и занятости населения Санкт-Петербурга, в котором просило признать незаконными и отменить акт проверки №71/к от 30.10.2018, предписание об устранении выявленных нарушений №22/ПК от 30.10.2018.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что по результатам плановой выездной проверки, проведенной Комитетом по труду и занятости населения, составлен акт проверки от 30.10.2018 № 71/к и вынесено предписание №22/ПК от 30.10.2018 об устранении нарушений, а именно Общество обязано устранить выявленные нарушения ст. 1-1 Закона Санкт-Петербурга «О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Санкт-Петербурге» от 25.07.2003 года №280-25 в части выполнения квоты для трудоустройства инвалидов в срок до 31.12.2018.

Административный истец считает оспариваемые акт и предписание незаконными, поскольку плановая проверка проведена с грубым нарушением закона, административный истец не уведомлен о проведении плановой проверки в установленный законом срок и в установленном законом порядке. Кроме того, административным истцом проведена работа по созданию и выделению рабочих мест для инвалидов в соответствии с установленной квотой, что установлено актом проверки. Между тем выполнение квоты и исполнения предписания является неисполнимым ввиду отсутствия на рынке труда необходимого количества-соискателей инвалидов.

Решением Московского районного суда Санкт-Петербурга от 27.05.2019 в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец ставит вопрос об отмене состоявшегося решения суда, полагает выводы суда незаконными, необоснованными, а решение вынесенным с нарушением норм материального права.

Представитель административного истца ООО «Деловые линии» - Дергунова Н.В. в заседание суда апелляционной инстанции явился, просил решение суда первой инстанции отменить.

Представитель административного ответчика Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга – Пивнюк А.А. в заседание суда апелляционной инстанции явилась, просила оставить решение суда первой инстанции без изменения, не оспаривала факт неуведомления административного истца о проведении плановой проверки в установленный законом срок и в установленном законом порядке.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании распоряжения и.о. председателя Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга № 225-р от 17.10.2018, в ходе проведения должностными лицами Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга плановой выездной проверки ООО «Деловые линии» установлено, что у Общества в проверяемый период (с октября 2017 года по сентябрь 2018 года) существовало 24 выделенных (созданных) в счет квоты рабочих мест для трудоустройства инвалидов. При этом на указанные рабочие места не трудоустроено ни одного инвалида, что подтверждается ежемесячно предоставляемой административным истцом информацией в Агентство занятости населения Московского района Санкт-Петербурга.

Указанные нарушения отражены в акте проверки от 30.10.2018 №71/к, на основании которого по результатам произведенной проверки, главным специалистом контрольно-ревизионного отдела Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга в адрес ООО «Деловые линии» вынесено предписание №22/ПК об устранении в срок до 31.12.2018 выявленных нарушений ст. 1-1 Закона Санкт-Петербурга от 27.05.2003 № 280-25 «О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Санкт-Петербурге», в части выполнения квоты для трудоустройства инвалидов.

В обоснование поданного административного иска административный истец ссылался на то обстоятельство, что Обществом были приняты меры по обеспечению квоты - рабочих мест для инвалидов, однако квоты не были выполнены по независящим от административного истца обстоятельствам, ввиду отсутствия на рынке труда необходимого количества-соискателей инвалидов.

Разрешая заявленные административным истцом требования, суд первой инстанции исходил из того, что материалами дела подтверждено, что ООО «Деловые линии» избран способ выполнения квоты, указанный в части 1 статьи 1-1 Закона Санкт-Петербурга «О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Санкт-Петербурге», при этом судом указано на то, что работодатель должен осознавать, что обязанность по выполнению квоты будет исполнена им только после трудоустройства инвалидов на выделенные для них рабочие места, а не после создания или выделения таких рабочих мест.

Поскольку материалами дела подтверждено, что ООО «Деловые линии» 03.12.2018 обратилось в Агентство занятости населения Московского района Санкт-Петербурга за государственной услугой содействия работодателям в подборе необходимых работников, за период с октября 2017 года по декабрь 2018 года проведено трудоустройство одного работника с инвалидностью, а также учитывая, что доказательств невозможности трудоустройства инвалидов на рабочие места в ООО «Деловые линии» путем реализации административным истцом иных способов, поименованных в законе, в ходе слушания дела не представлено, суд пришел к выводу, что административный орган, установив, что действия общества не соответствуют требованиям законодательства, правомерно в соответствии с предоставленными полномочиями вынес оспариваемое административным истцом предписание.

Доводы административного истца о том, что административный орган не уведомил ООО «Деловые линии» в соответствии с частью 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» о проведении плановой выездной проверки, что является нарушением закона и влечет отмену вынесенного по результатом такой плановой проверки предписания, судом первой инстанции отклонены, поскольку, как указал суд, уведомление вместе с распоряжением о проведении плановой выездной проверки органом, осуществляющим государственный контроль (надзор), было направлено ООО «Деловые линии» 26.10.2018 по адресу электронной почты начальника отдела кадрового делопроизводства и отчетности ООО «Деловые линии» Волобуевой Е.В., которая также ознакомлена с распоряжением о проведении проверки, что подтверждается ее подписью в акте о проведении проверки.

Судебная коллегия не может согласиться с вышеуказанными выводами суда первой инстанции.

Конституция Российской Федерации, предусматривает в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) установление в Российской Федерации гарантий социальной защиты населения (статья 7, часть 2), в том числе защиты от безработицы (статья 37, часть 3).

Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-I «О занятости населения в Российской Федерации», определяя в качестве основного направления государственной политики в области содействия занятости осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы, в том числе инвалидов (абзац шестой пункта 2 статьи 5), закрепляет для инвалидов дополнительные гарантии занятости, которые обеспечиваются в том числе путем установления квоты для приема их на работу в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (пункты 1 и 2 статьи 13), а также предусматривает содействие работодателей в обеспечении занятости населения, одной из форм которого является соблюдение установленной квоты для инвалидов (абзац седьмой пункта 1 статьи 25).

Так, частью 1 статьи 21 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» предусматривается установление законодательством субъекта Российской Федерации квот для приема на работу инвалидов в отношении работодателей, численность работников которых превышает 100 человек, а также возможность определения таких квот в отношении работодателей, численность работников которых составляет не менее чем 35 человек и не более чем 100 человек.

В соответствии с абзацем 3 пункта 3 статьи 25 Закона РФ «О занятости населения в РФ» работодатели обязаны ежемесячно представлять органам службы занятости информацию о наличии свободных рабочих мест и вакантных должностей, созданных или выделенных рабочих местах для трудоустройства инвалидов в соответствии с установленной квотой для приема на работу инвалидов, включая информацию о локальных нормативных актах, содержащих сведения о данных рабочих местах, выполнении квоты для приема на работу инвалидов.

В Санкт-Петербурге принят Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон Санкт-Петербурга), регулирующий отношения по установлению квоты для приема на работу инвалидов в Санкт-Петербурге.

В силу положений статьи 1 Закона Санкт-Петербурга работодателям, численность работников которых превышает 100 человек, устанавливается квота для приема на работу инвалидов (далее - квота) в размере 2,5 процента среднесписочной численности работников.

Согласно ст.1-1 Закона Санкт-Петербурга работодатели в соответствии с установленной квотой обязаны создавать или выделять рабочие места для трудоустройства инвалидов и принимать локальные нормативные акты, содержащие сведения о данных рабочих местах

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

В силу пунктов 1.2, 1.2-1 Положения о Комитете по труду и занятости населения Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 12 декабря 2006 года № 1542, органом, уполномоченным на осуществление регионального государственного контроля за соблюдением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Санкт-Петербурга в сфере труда, занятости населения и трудовой миграции, в том числе обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы, в пределах своей компетенции является Комитет по труду и занятости населения Санкт-Петербурга.

К задачам Комитета согласно пункту 2.2. Положения отнесено осуществление на территории Санкт-Петербурга в пределах своей компетенции контроля за обеспечением конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы на территории Санкт-Петербурга.

Для осуществления указанных выше задач Комитет согласно пункту 3.1 Положения наделен полномочиями по надзору и контролю за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний и составления протоколов.

Выдача предписания об устранении выявленных нарушений в области занятости населения и квотирования рабочих мест для приема на работу инвалидов в случае наличия в акте проверки юридического лица фактов нарушений законодательства Российской Федерации и Санкт-Петербурга предусмотрено также п.п.3.7.1, 3.7.2 и 3.7.4 Административного регламента Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга по исполнению государственной функции по осуществлению надзора и контроля за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний и составления протоколов, утвержденного распоряжением Комитета от 14.02.2014 № 28-р.

Приказом Минтруда России от 30.04.2013 № 181н утвержден Федеральный государственный стандарт государственной функции надзора и контроля за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний и составления протоколов, который устанавливает требования, обязательные при исполнении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия в области содействия занятости населения.

В силу пункта 14 названного Федерального государственного стандарта при проведение плановой выездной проверки компетентный органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации изучает сведения, содержащихся в документах, связанных с целями, задачами и предметом, и проверяет соблюдения организацией следующих положений:

соответствие количества созданных или выделенных рабочих мест для трудоустройства инвалидов в соответствии с установленной квотой для приема на работу инвалидов требованиям законодательства в области занятости населения и квотирования рабочих мест для приема на работу инвалидов;

соответствие численности фактически работающих инвалидов расчетному количеству рабочих мест для приема на работу инвалидов;

полнота и достоверность представления организацией в государственное учреждение службы занятости населения информации, необходимой для осуществления деятельности по профессиональной реабилитации и содействию занятости инвалидов в установленные сроки;

полнота и достоверность представления организацией в государственное учреждение службы занятости населения информации о выполнении квоты для приема на работу инвалидов в установленные сроки;

Таким образом, данным нормативным актом ограничен круг вопросов, подлежащих изучению компетентным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках выездной плановой проверки приема на работу инвалидов в пределах установленной квоты.

Из содержания оспариваемых предписания № 22/ПК от 30.10.2018 и акта проверки от 30.10.2018, следует, что Комитетом по труду и занятости населения Санкт-Петербурга при проверке Общества установлено, что сведения, предоставляемые в отчетах по квотированию о выделении рабочих мест в счет установленной квоты, о частичном заполнении их работающими инвалидами подтверждены представленными документами (приказами о выделении рабочих мест, трудовыми книжками, копиями справок МСЭ и т.д.), при этом в качестве нарушения, которое подлежит устранению ООО «Деловые линии» в срок до 31.12.2018, Комитет относит отсутствие фактического трудоустройства инвалидов на все вакантные места в пределах установленной законом квоты 24 рабочих места (л.д. 18, 20).

Таким образом, проверяющий орган вышел за рамки пределов плановой выездной проверки, определенных в Федеральном государственном стандарте государственной функции надзора и контроля за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний и составления протоколов, при этом не учел положения части 1 статьи 37 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 1 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации", согласно который гражданам принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к труду, в связи с чем возложение на ООО «Деловые линии» обязанности в определенный срок трудоустроить инвалидов на вакантные места в пределах установленной законом квоты не может быть признано соответствующим законодательству.

Положения статьи 1-1 Закона Санкт-Петербурга предусматривают возможность выполнения работодателем квоты предусмотренными в этой статье способами, в то время как обязанности работодателя по обеспечению содействия в занятости инвалидов определены в пункте 3 статьи 25 Закона РФ «О занятости населения в РФ» и включают, в частности, обязанность ежемесячно представлять органам службы занятости информацию, необходимую для осуществления деятельности по профессиональной реабилитации и содействию занятости инвалидов; информацию о наличии вакантных рабочих мест (должностей), созданных или выделенных рабочих местах для трудоустройства инвалидов в соответствии с установленной квотой для приема на работу инвалидов, включая информацию о локальных нормативных актах, содержащих сведения о данных рабочих местах, выполнении квоты для приема на работу инвалидов.

Таким образом, законом на работодателя не возложена дополнительная обязанность по обязательному поиску и подбору кадров на квотируемые рабочие места для инвалидов и их заполнение вне отсутствия соответствующих обращений инвалидов для трудоустройства и направления их соответствующей службой занятости.

Довод представителя административного ответчика, изложенный в возражениях на апелляционную жалобу, о том, что по результатам проведенного анализа Интернет-сайтов для поиска сотрудников ООО «Деловые линии» по состоянию на 29.08.2018 Комитетом установлено, что основная масса инвалидов, желающих найти работу, не знает о существовании заквотированных для них вакантных рабочих мест в ООО «Деловые линии», что, по мнению Комитета, не свидетельствует о доведении административным истцом до сведения населения о наличии таких вакансий в целях трудоустройства, не может быть признан состоятельным в связи со следующим.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.05.2016 N 391 утвержден Порядок проведения специальных мероприятий для предоставления инвалидам гарантий трудовой занятости, предусматривающий, что работодатели, которым установлена квота, обязаны ежемесячно представлять по месту регистрации в государственную службу занятости населения Санкт-Петербурга (далее - органы службы занятости) информацию о созданных или выделенных рабочих местах для трудоустройства инвалидов в соответствии с установленной квотой для приема на работу инвалидов, включая информацию о локальных нормативных актах, содержащих сведения о данных рабочих местах, выполнении квоты для приема инвалидов на работу.

Работодатели представляют информацию с учетом численности работников и лиц, трудоустроенных в счет установленной квоты, работающих в филиалах, представительствах и обособленных структурных подразделениях в Санкт-Петербурге (п.2.3).

Органы службы занятости на основании сведений, поступивших от работодателей:

формируют банк вакансий рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов в счет установленной квоты;

вносят в регистр получателей государственных услуг в сфере занятости населения сведения о свободных рабочих местах и вакантных должностях для трудоустройства инвалидов;

выдают инвалидам направления на работу к работодателям для трудоустройства на квотируемые рабочие места (в том числе специальные) в соответствии с рекомендациями индивидуальных программ реабилитации или абилитации инвалидов;

осуществляют учет направленных органами службы занятости и принятых на работу инвалидов;

осуществляют учет работодателей, не представляющих информацию в органы службы занятости, а также не выполняющих установленную квоту для трудоустройства инвалидов (п.2.4).

    Таким образом, предоставление работодателем ежемесячных отчетов о созданных или выделенных рабочих местах для трудоустройства инвалидов в соответствии с установленной квотой для приема на работу инвалидов, является основанием для осуществлением органами службы занятости мероприятий, направленных доведение до населения информации о данных вакансиях и выдачи инвалидам направлений на работу к работодателям для трудоустройства на квотируемые рабочие места (в том числе специальные) в соответствии с рекомендациями индивидуальных программ реабилитации или абилитации инвалидов.

Также основанием для признания оспариваемого предписания незаконным является тот факт, что в нарушение положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», административный ответчик не уведомил в срок не позднее чем за три рабочих дня о проверки, что не оспаривалось сторонами по делу. Указанные нарушения согласно пункту 1 части 2 статьи 20 указанного закона отнесены к грубым нарушения законодательства при осуществлении контроля.

Таким образом, постановленное судом решение в части отказа в признании незаконным и отмене предписания Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга № 22/ПК от 30.10.2018 об устранении выявленных нарушений не может быть признано отвечающим требованиям части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с чем, подлежит отмене с вынесением нового решения о признании незаконным оспариваемого предписания по указанным выше основаниям.

Акт проверки от 30.10.2018, оспариваемый административным истцом, сам по себе является материальным носителем зафиксированных в нем обстоятельств о фактах, установленных в ходе проведенной проверки, он не носит властно-распорядительного характера, не возлагает на административного истца никаких обязанностей и не порождает для него правовых последствий.

По своему правовому смыслу и значению, акт проверки не является решением публичного органа, который может быть оспорен в рамках публично-правового спора.

На основании вышеизложенного, поскольку оспариваемый ООО «Деловые линии» акт проверки от 30.10.2018 не направлен на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей общества, указанный акт не подлежит самостоятельному обжалованию в порядке административного судопроизводства, основания для удовлетворения требований административного истца в части признания его незаконным и отмене отсутствуют.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 309-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Московского районного суда Санкт-Петербурга от 27 мая 2019 года отменить.

Административный иск Общества с ограниченной ответственностью «Деловые линии» удовлетворить частично.

Признать незаконным предписание Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга № 22/ПК от 30.10.2018 об устранении выявленных нарушений от 30.10.2018.

Председательствующий:

Судьи: