Решение по делу № 33а-2096/2021 от 28.05.2021

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

судья Бадмаева Е.В.                                                            поступило 28 мая 2021 г.

Номер дела суда 1 инст. 2а-374/2021                                                             33а-2096/2021

УИД 04RS0011-01-2021-000570-17

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

23 июня 2021 года                                                                      г.Улан-Удэ

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия в составе:

председательствующего судьи Назимовой П.С.,

судей коллегии Казанцевой Т.Б., Матвеевой Н.А.,

при секретаре Ангушевой Ю.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению главы МО СП «Выдренское» Орловой С.В. к главному государственному инспектору Кабанского района по пожарному надзору Волкову И.С., Главному управление МЧС России по Республике Бурятия об оспаривании предписания,

по апелляционной жалобе главного государственного инспектора Кабанского района Республики Бурятия по пожарному надзору Волкова И.С.,

на решение Кабанского районного суда Республики Бурятия от 1 апреля 2021г., которым постановлено:

Административное исковое заявление главы МО СП «Выдринское» Орловой С.В. удовлетворить.

Признать незаконным и отменить предписание ... от 23 июня 2020 года по устранению нарушений требований пожарной безопасности, вынесенное главным государственным инспектором Кабанского района по пожарному надзору Волковым И.С., в отношении должностного лица Орловой С.В..

Заслушав доклад судьи Матвеевой Н.А., ознакомившись с материалами дела и доводами апелляционной жалобой, выслушав участвующих в деле лиц, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Глава МО СП «Выдринское» Орлова С.В., обращаясь в суд с административным иском к главному государственному инспектору Кабанского района по пожарному надзору Волкову И.С., просит признать незаконным предписание ... от 23 июня 2020 года по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемым предписанием на главу МО СП «Выдринское» Орлову С.В. возложена обязанность в срок до 30 марта 2021 года устранить нарушения требований пожарной безопасности, выразившиеся в несоблюдении противопожарного расстояния в 30 м. от границ застройки со стороны <...>, п/ст. Выдрино, <...> с. Выдрино Кабанского района РБ, со стороны н/п. Мамай Кабанского района РБ, а также со стороны п. Речка Выдрино Кабанского района РБ до лесных насаждений в лесничествах. Однако существующие застройки поселения, большинство жилых домов и нежилых строений расположены вплотную к землям лесного фонда, что делает невозможным устройство противопожарных разрывов в 30 м. Все леса Кабанского лесничества отнесены к защитным, с учетом особенностей правого режима защитных лесов и в соответствии с положениями Федерального закона от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», в связи с чем в лесах, расположенных в водоохранных зонах запрещены меры предупреждения лесных пожаров, связанные со сплошными рубками. Ежегодно на территории МО СП «Выдринское» проводятся работы по обновлению противопожарных полос.

Определением суда от 11 марта 2021 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечено главное управление МЧС России по Республике Бурятия.

В судебном заседании административный истец Глава МО СП «Выдринское» Орлова С.В. иск поддержала в полном объеме, пояснив, что предписание является неисполнимым, поскольку сплошная рубка лесных насаждений вокруг поселения запрещена, так как сельское поселение «Выдринское» расположено в границах центральной экологической зоны Байкальской природной территории, леса, расположенные в указанных границах, являются защитными. Кроме того застройка улиц Верхняя Набережная, Лесная, Красногвардейская, Коммунистическая, п/ст. Выдрино, Молодежная, Студенческая с. Выдрино Кабанского района РБ, населенного пункта Мамай, поселка Речка Выдрино производилась вплотную к лесу примерно с 1950 г. по 1980 г., т.е. до введения в действия в 2013 г. СП 4.13130. После 2013 года новые постройки не возводились. Вместе с тем указала, что администрацией сельского поселения проводится работа с населением, вывешиваются плакаты, баннеры, листовки с целью информирования населения о соблюдении противопожарных норм. Ежегодно проводятся работы по обновлению противопожарных полос, в 2021 году обновление противопожарных полос будет произведено после схода снежного покрова. Также пояснила, что решением Кабанского районного суда Республики Бурятия от 27 июля 2020 года постановление административного органа о привлечении ее к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, отменено, указанное решение вступило в законную силу решением Верховного Суда Республики Бурятия. Согласно ответу Республиканского агентства лесного хозяйства сплошная рубка лесных насаждений вокруг с. Выдрино, ст. Выдрино, н/п Мамай и н/п Речка Выдрино запрещена.

Административный ответчик главный государственный инспектор Кабанского района по пожарному надзору Волков И.С. иск не признал, указав, что согласно п. 4.14 СП 4.13130 противопожарный разрыв должен быть, выявив нарушение, не мог не вынести предписание, так как законом предусмотрено требование о наличии противопожарного разрыва. Кроме того указал, что п. 4.14 СП 4.13130.2013 Свода правил, утвержденный Приказ МЧС России от 24.04.2013 N 288 был изменен, согласно редакции от 14.02.2020г. противопожарные расстояния от зданий, сооружений на территориях городских населенных пунктов до границ лесных насаждений в лесах хвойных или смешанных пород должны составлять не менее 50 м, лиственных пород - не менее 30 м. Указанные расстояния определяются как наименьшее расстояние от наружных конструкций зданий, сооружений до границы лесного массива.

Административный ответчик Главного управления МЧС России по Республике Бурятия в судебное заседание не явился, будучи извещенным надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства. Суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя Главного управления МЧС России по Республике Бурятия.

Районным судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе главный государственный инспектор Кабанского района Республики Бурятия по пожарному надзору Волков И.С. просит отменить решение суда первой инстанции, отказать административному истцу в удовлетворении требований, указывая, что ответственность за нарушение требований пожарной безопасности согласно действующему законодательству несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом. На основании статьи 1 Федерального закона № 69-ФЗ под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности. Федеральным законом от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее - Федеральный закон № 123-ФЗ) определены основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и установлены общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения. Не соблюдение требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарным разрывам, при возникновении пожара может привести к гибели, травматизму жителей населенного пункта с. Выдрино, н.п.Мамай, п.Речка Выдрино Кабанского района Республики Бурятия муниципального образования «Выдринское» Кабанского района Республики Бурятия, т.е. создает реальную угрозу жизни и здоровью людей. Свод правил СП 4.13130 определяющий противопожарные расстояния направлен на обеспечение защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров. Также ссылается на судебную практику по рассмотрению аналогичных дел по обеспечению противопожарного расстояния.

В заседание судебной коллегии главный государственный инспектор Кабанского района по пожарному надзору Волков И.С., представитель Главного управления МЧС России по Республике Бурятия, не явились, извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания не заявлено.

Глава МО СП «Выдринское» Орлова С.В. просила рассмотреть дело в ее отсутствии.

Судебная коллегия, полагая возможным рассмотреть дело в отсутствии неявившихся лиц, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

В силу положений статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года     № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – Закон о пожарной безопасности) требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности.

В статье 37 данного Закона установлены обязанности организаций в области пожарной безопасности, к числу которых относится обязанность соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров.

Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Часть 2 статьи 4 названного Федерального закона предусматривает, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании», федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона (часть 3 статьи 4).

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения главного государственного инспектора Кабанского района по пожарному надзору в отношении Администрации МО СП «Выдринское» Кабанского района Республики Бурятия проведена внеплановая проверка, в ходе которой выявлены нарушения требований пожарной безопасности.

По фактам выявленных нарушений в адрес главы МО СП «Выдринское» выдано предписание ... от 23 июня 2020 года по устранению нарушений требований пожарной безопасности со сроком исполнения – 30 марта 2021 года.

Согласно п. 1 предписания - не соблюдено противопожарное расстояние от границ застройки со стороны <...>, п/ст. Выдрино, <...> с. Выдрино Кабанского <...> РБ; п. 2 – не соблюдено противопожарное расстояние от границ застройки со стороны н/п Мамай Кабанского района РБ; п. 3 - не соблюдено противопожарное расстояние от границ застройки со стороны п. Речка Выдрино Кабанского района РБ. При этом указано, что противопожарные расстояния от границ застройки городских и сельских поселений с одно-, двухэтажной индивидуальной застройкой, а также от домов и хозяйственных построек на территории садовых, дачных и приусадебных земельных участков до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) – не менее 30 м. Основание: пункт 4.14 СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям» (далее - Свод правил).

Разрешая возникший между сторонами спор и отменяя предписание, суд первой инстанции исходил из того, что Свод правил введен в действие с 29 июля 2013 года и применяется исключительно при проектировании, строительстве и дальнейшей эксплуатации зданий и сооружений; при этом сельское поселение «Выдринское» расположено в границах центральной экологической зоны Байкальской природной территории, соответственно, леса, расположенные в указанных границах, являются защитными лесами с категорией лесов – леса, расположенные в водоохранной зоне озера Байкал и сплошная рубка лесных насаждений вокруг с. Выдрино, ст. Выдрино, н/п Мамай и н/п Речка Выдрино запрещена. Кроме того, застройка по указанным в предписании улицам и населенным пунктам производилась в 1950-1980 г.г., т.е. после введения в 2013 г. СП 4.13130 строительство не велось.

При рассмотрении настоящего дела в апелляционном порядке, судебная коллегия исходит из следующего.

Если иное не предусмотрено Кодексом административного судопроизводства РФ (далее – КАС РФ), при рассмотрении административного дела об оспаривании решения наряду с другими обстоятельствами суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (подпункт «в» пункта 3, пункт 4 части 9, статьи 226 КАС РФ).

Федеральный законодатель обязанность доказывания указанных обстоятельств возлагает на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемое решение (часть 11 названной выше статьи).

При этом суд, не ограничиваясь доводами, изложенными в административном исковом заявлении, проверяет законность и обоснованность оспариваемых действий, решений в полном объеме.

Подпунктом «е» пункта 9 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2012 года № 290, определено, что государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору и государственные инспекторы специальных и воинских подразделений федеральной противопожарной службы по пожарному надзору в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (кроме реализуемой продукции), о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Предписание должно быть составлено государственным инспектором по пожарному надзору таким образом, чтобы можно было определить характер выявленных нарушений требований пожарной безопасности, а также объект защиты, в отношении которого установлено невыполнение требований пожарной безопасности.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, оспариваемое предписание содержит лишь указание на норму, определяющую противопожарные расстояния от границ застройки до лесного массива - не менее 30, а также на то, что не соблюдены противопожарные расстояния от границ застройки со стороны <...>, п/ст. Выдрино, <...> с. Выдрино Кабанского района РБ; н/п Мамай Кабанского района РБ; п. Речка Выдрино Кабанского района РБ.

Требования предписания должны быть обоснованными и реально исполнимыми.

Исполнимость предписания является определяющим признаком его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).

Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Оспариваемое предписание не содержит указания на конкретные объекты защиты, отсутствуют сведения о фактическом расстоянии от границ застройки до лесных насаждений. Из текста предписания и акта проверки определить, относительно какого объекта или объектов застройки муниципального образования имеет место несоответствие противопожарных расстояний до лесного массива, местонахождение этих объектов, не представляется возможным. Указание лишь на улицы носит неопределенный характер для принятия конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленных нарушений.

    Кроме того, как следует из материалов дела, сельское поселение расположено в границах центральной экологической зоны Байкальской природной территории, соответственно, леса, расположенные в указанных границах, являются защитными лесами с категорией лесов – леса, расположенные в водоохранной зоне озера Байкал.

Согласно статье 111 Лесного кодекса РФ, пункту 15.3 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 года № 417 (далее - Правила), в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений.

В соответствии с частью 1 статьи 38 Закона о пожарной безопасности ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Согласно статье 4 Правил меры пожарной безопасности в лесах, указанные в пункте 3 настоящих Правил, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления - в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся соответственно в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

Из пояснений административного истца в суде первой инстанции следует, что в качестве единственного способа устранения выявленного нарушения необходимо проведение сплошных рубок лесных насаждений для создания противопожарного расстояния.

Между тем в ходе судебного разбирательства в нарушение требований части 11 статьи 226 КАС РФ, административным ответчиком, ни в суд первой инстанции, ни суд апелляционной инстанции, не было представлено доказательств наличия у администрации сельского поселения возможности (кроме проведения сплошной вырубки лесных насаждений) выполнить в установленный срок требования оспариваемого предписания.

Кроме того, приказом МЧС России от 14.02.2020 № 89 "Об утверждении изменения N 1 к своду правил СП 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденному приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288" в п. 4.14 СП 4.13130 внесены изменения, вступившие в законную силу 14 августа 2020г.

Согласно п. 4.14. СП 4.13130 и примечания к нему (в ред. Приказа МЧС России от 14.02.2020 N 89) противопожарные расстояния до границ лесных насаждений от зданий, сооружений городских населенных пунктов с индивидуальной малоэтажной жилой застройкой, от зданий и сооружений сельских населенных пунктов, а также от жилых домов на приусадебных, садовых земельных участках должны составлять не менее 30 м. Расстояния до леса от садовых домов и хозяйственных построек на садовых земельных участках должны составлять не менее 15 м. Противопожарные расстояния до лесных насаждений от некапитальных, временных сооружений (построек) должны составлять не менее 15 м. (прим. Указанные расстояния определяются как наименьшее расстояние от наружных конструкций зданий, сооружений до границы лесного массива. Границы лесных насаждений на землях различных категорий устанавливаются органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством).

С учетом утвержденных приказом МЧС России от 14.02.2020 № 89 изменений, исполнение оспариваемого предписания приведет к существенному нарушению прав административного истца.

Ранее введение в действие указанного свода правил действовал СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" (далее - СНиП 2.07.01-89), устанавливающий расстояние от границ застройки сельских поселений до лесных массивов не менее 15 метров.

Из информационного письма МЧС России от 04.09.2020 N 43-6900-19 "О порядке применения свода правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" следует, что положения свода правил на объекты защиты, запроектированные, построенные и эксплуатирующиеся по ранее действующим нормативным документам по пожарной безопасности, не распространяются.

При таких обстоятельствах, отсутствуют основания для признания оспариваемого предписания как ненормативного правового акта, содержащего обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, законным.

Довод апелляционной жалобы со ссылкой на судебную практику по рассмотрению дел, связанных с обеспечением противопожарного расстояния, подлежит отклонению, поскольку данная практика к конкретным обстоятельствам настоящего спора не относится.

Таким образом, обжалуемое решение суда постановлено законно и обоснованно, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь ст. ст.309-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Кабанского районного суда Республики Бурятия от 1 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана в течение шести месяцев в Восьмой Кассационный суд общей юрисдикции со дня вынесения апелляционного определения через суд первой инстанции.

Председательствующий:                                П.С.Назимова

Судьи:                                                  Т.Б.Казанцева

                                                                                        Н.А. Матвеева