Решение по делу № 66а-1093/2021 от 24.06.2021

№ 66а-1093/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Сочи                                                                                  3 августа 2021 г.

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Солдатовой С.В., судей Колпаковой А.В., Александрова Г.И., при ведении протокола помощником судьи Веретенниковой В.В. рассмотрела в открытом судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Краснодарского краевого суда административное дело № 3а-403/2021 (УИД 23OS0000-01-2020-001419-12) по административному исковому заявлению Тимченко Вячеслава Анатольевича о признании недействующим в части постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 13 марта 2020 г. №129 «О введении режима повышенной готовности на территории Краснодарского края и мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», по апелляционной жалобе Тимченко Вячеслава Анатольевича на решение Краснодарского краевого суда от 16 апреля 2021 г.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В., пояснения представителя административных ответчиков главы администрации (губернатора) Краснодарского края, администрации Краснодарского края действующего на основании доверенности Гонтарь А.О., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение старшего прокурор Третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации              Калиниченко А.В., судебная коллегия

установила:

Тимченко В.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании несоответствующим нормативным актам Российской Федерации и Краснодарского края, имеющим большую юридическую силу постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 13 марта 2020 года № 129 «О введении режима повышенной готовности и мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» и изменяющих его постановлений в части: абзаца 10 подпункта 1 пункта 2 в редакции постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края № 4 от 15 января 2021 г. - «посещение гражданами зданий, строений, сооружений (помещений в них), предназначенных преимущественно для проведения мероприятий (оказания услуг), приостановленных настоящим пунктом, в том числе ночных клубов (дискотек) и иных аналогичных объектов, детских игровых комнат и детских развлекательных центров, иных развлекательных и досуговых заведений»; абзаца 11 подпункта 1 пункта 2 в редакции постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края № 688 от 29 октября 2020 г. - «посещение гражданами парков, скверов, набережных и иных мест массового отдыха граждан, не соответствующих режиму посещения, установленному пунктом 3.2 настоящего постановления, а также пляжей, не открытых для использования в соответствии с законодательством Российской Федерации и Краснодарского края и с учетом соответствующих рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека»; абзаца 2 подпункта 4 пункта 2 в редакции постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края № 688 от 29 октября 2020 г.- «соблюдать требования пункта 1 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16 октября 2020 г. № 31 «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-19 в период сезонного подъема заболеваемости острыми респираторными вирусными инфекциями и гриппом» (далее - постановление № 31), а также использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания: медицинские маски (одноразовые, многоразовые), респираторы и иные их заменяющие текстильные изделия, обеспечивающие индивидуальную защиту органов дыхания человека, в иных общественных местах скопления людей, не указанных в пункте 1 постановления № 31»; подпункта 7 пункта 2 в редакции постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края № 688 от 29 октября 2020 г. - «режим работы предприятий (объектов) общественного питания определяется в интервале с 7 часов до 24 часов по местному времени» (далее по тексту - Постановление от 13 марта 2020 г. № 129).

Требования мотивированы тем, что указанные нормы в оспариваемой части нарушают конституционные права Тимченко В.А. на использование своего имущества, на свободное передвижение по территории Российской Федерации, на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным нормативно-правовым актам.

Решением Краснодарского краевого суда от 16 апреля 2021 г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Тимченко В.А., ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, а также на неправильное применение норм права, просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу представитель административных ответчиков главы администрации (губернатора) Краснодарского края Кондратьева В.И., администрации Краснодарского края по доверенности Гонтарь А.О., представитель заинтересованного лица - главного государственного санитарного врача по Краснодарскому краю по доверенности Потемкина М.А. не соглашаются с доводами апелляционной жалобы, просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании в суде апелляционной инстанции представитель административных ответчиков главы администрации (губернатора) Краснодарского края Кондратьева В.И., администрации Краснодарского края по доверенности Гонтарь А.О. возражал против доводов апелляционной жалобы.

Представители иных лиц, участвующих в деле в судебное заседание не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), почтовой, электронной связью, а также путем размещения информации на официальном сайте.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами предусмотрен главой 21 КАС РФ, в силу положений части 8 статьи 213 КАС РФ которого, к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру его принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Отказывая в удовлетворении требований, суд всесторонне проанализировав положения федерального и регионального законодательства, регулирующих вопросы подготовки, принятия и опубликования нормативных правовых актов в форме постановлений главы администрации (губернатора) Краснодарского края, включая требования к порядку опубликования и введения их в действие, и обоснованно пришел к выводу, что оспариваемое Постановление от 13 марта 2020 г. № 129 вынесено уполномоченным органом с соблюдением порядка его принятия в соответствии с пунктом 7.1 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьям 39, 41, 42 Устава Краснодарского края, статьями 6, 8, 46 Закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (далее - Закон Краснодарского края № 7-КЗ).

С учетом представленных стороной ответчика доказательств, судом первой инстанции была проверена и признана соблюденной предусмотренная Законом Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ процедура опубликования нормативного правового акта и постановлений вносящих в него изменения на официальном сайте администрации Краснодарского края http://admkrai.krasnodar.ru.

Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает, поскольку материалами дела подтверждено наличие полномочий главы администрации (губернатора) Краснодарского края, как высшего должностного лица Краснодарского края, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти (статья 41 Устава, статья 2 Закона Краснодарского края № 7-КЗ), принимать нормативные правовые акты в соответствии с компетенцией.

Отклоняя доводы о несоответствии оспариваемых положений Постановления от 13 марта 2020 г. № 129 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца, суд первой инстанции правильно исходил из того, что специальным нормативным правовым актом, определяющим общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон № 68-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации: принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт «м» пункта 1 статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ); устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «м» настоящего пункта (подпункт «у» пункта 1 статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ); с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «а.1» статьи 10 настоящего Федерального закона (подпункт «ф» пункта 1 статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ).

Согласно статье 19 Федерального закона № 68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

С учетом изложенного, судом сделан правильный вывод, что при введении режима повышенной готовности, высший исполнительный орган государственной власти Краснодарского края, как субъекта Российской Федерации управомочен принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от наступления чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза ее возникновения, и вправе устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения.

Таким образом, оспариваемое постановление от 13 марта 2020 г. № 129 с внесенными в него в последующем изменениями было принято с учетом вышеизложенных требований законодательства Российской Федерации.

Указанная позиция согласуется также с положениями пункта «ц» статьи 10 Закона Краснодарского края от 13 июля 1998 г. № 135-K3 «О защите населения и территорий Краснодарского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в силу которой, высший исполнительный орган государственной власти края принимает решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Доводы административного истца о неправомерности введения на территории Краснодарского края ограничительных мероприятий, в том числе возложение обязанности использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания: медицинские маски (одноразовые, многоразовые), респираторы и иные их заменяющие текстильные изделия, обеспечивающие индивидуальную защиту органов дыхания человека, в иных общественных местах скопления людей, в период сезонного подъема заболеваемости острыми респираторными вирусными инфекциями и гриппом, ограничение посещения не открытых для использования пляжей, ночных клубов (дискотек) и иных аналогичных объектов, детских игровых комнат и детских развлекательных центров, иных развлекательных и досуговых заведений, парков, скверов, набережных и иных мест массового отдыха граждан, не соответствующих режиму посещения, установленному пунктом 3.2 настоящего постановления, а также ограничение режима работы предприятий (объектов) общественного питания в интервале с 7 часов до 24 часов по местному времени, справедливо отклонены судом с учетом решения Всемирной организации здравоохранения от 30 января 2020 г., пункта «з» части 1 статьи 72, статьи 76 Конституции Российской Федерации, подпункта 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона № 68-ФЗ, Указа Президента РФ от 2 апреля 2020 г. № 239, Постановлений Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г.№ 66, Постановлений Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2020 г. № 15, от 16 октября 2020 г. № 31, так как оспариваемый нормативный правовой акт соответствует федеральному законодательству.

Следует также отметить, что избрание в соответствии с положениями статей 29, 31 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», конкретных видов ограничений и способов их обеспечения (социальное дистанцирование, изменение режима работы организаций, приостановление их деятельности, введение масочного режима и пр.) осуществляется высшим должностным лицом (руководителем высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в пределах усмотрения, предоставленного ему в рамках решения вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации.

Следовательно, не вызывает сомнения то обстоятельство, что совокупность введенных ограничительных мер, включая вышеназванные меры, которые оспариваются административным истцом (возложение обязанности использовать средства индивидуальной защиты, ограничение посещения объектов, ограничение режима работы предприятий (объектов) общественного питания), в сложившихся условиях, обусловленных чрезвычайным и непредотвратимым обстоятельством в виде распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и повлекших введение режима повышенной готовности ввиду угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, являлась объективно необходимой в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в данном субъекте Российской Федерации, была оправдана конституционно значимыми целями защиты жизни и здоровья неопределенного круга лиц и соразмерна реальной угрозе распространения названного заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Доводы апелляционной жалобы об антиконституционности оспариваемого нормативного правового акта, также не могут быть приняты во внимание, так как право компетентного органа субъекта Российской Федерации устанавливать ограничительные мероприятия исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и ее особенностей в субъекте Российской Федерации, подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 25 декабря 2020 г. № 49-П «По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области» в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области».

Доводы апелляционной жалобы о нарушении прав административного истца на исключение неправомерного медицинского вмешательства в связи с возложением обязанностей использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания, справедливо отклонены судом первой инстанции, как основанные на неправильном толковании норм действующего законодательства.

Ссылки административного истца на противоречие отдельных пунктов оспариваемого Постановления Федеральному закону «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» являются несостоятельными, поскольку данная норма закрепляет обязанность граждан в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, проходить медицинские осмотры, а граждан, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, проходить медицинское обследование и лечение, а также заниматься профилактикой этих заболеваний. Вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, включая введение ограничительных мероприятий, указанная норма Федерального закона не регламентирует.

Вывод о правомерности введения ограничительных мероприятий связанных с необходимостью использования средств индивидуальной защиты основывается на анализе положений Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в силу которого под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию (абзац четырнадцатый статьи 1).

Согласно пункту 1 статьи 29 названного Федерального закона в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.

В силу утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации 22 мая 2020 г. № 15, санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 «Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», согласно абзацу второму пункта 4.4 которых, мероприятиями, направленными на «разрыв» механизма передачи инфекции, являются в числе прочих соблюдение всеми физическими лицами правил личной гигиены (мытье рук, использование антисептиков, медицинских масок, перчаток), соблюдение социальной дистанции от 1,5 до 2 метров.

Из системного толкования приведенных норм следует, что установленное в оспариваемых положениях правило подведения гражданина, направленное на защиту здоровья и жизни граждан, на «разрыв» механизма передачи инфекции путем использования масок и иных средств индивидуальной защиты органов дыхания при нахождении в местах общего пользования нормам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит. Доводы административного истца о нецелесообразности и неэффективности принятых мер, не подлежат правовой оценке в рамках абстрактного нормоконтроля.

В отношении доводов апеллянта о том, что оспариваемый акт вынесен в отношении заболевания, не включенного в перечень опасных для окружающих, администрация Краснодарского края полагает законным и обоснованным вывод суда первой инстанции об идентичности наименования коронавируса имеющего обозначение COVID-19, 2019-nCoV, который в свою очередь включен Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. № 66 в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Не являются основанием для отмены оспариваемого нормативного акта и доводы административного истца о несоблюдении при вынесении оспариваемого акта норм законодательства регулирующего предпринимательскую деятельность в сфере торговли и общественного питания.

Как уже было изложено выше, из анализа положений законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения следует, что в регулируемой сфере избрание конкретных видов ограничительных мер и способов их обеспечения осуществляется высшим должностным лицом (руководителем высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в пределах усмотрения, предоставленного ему в рамках решения вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации.

В рассматриваемом случае оспариваемое правовое регулирование не является произвольным, введение ограничений относительно времени оказания услуг общественного питания в сложившихся условиях является обоснованным и не противоречит приведенным выше положениям закона, обусловлено необходимостью создания условий для предупреждения распространения новой коронавирусной инфекции на территории Краснодарского края, которая повлекла и может еще повлечь значительные человеческие жертвы, в целях защиты жизни и здоровья людей, находящихся на территории субъекта Российской Федерации. Данные права являются наивысшей ценностью и наиболее значимыми конституционными правами каждого человека и гражданина, которые подлежат повышенной защите государства.

Кроме того, вопреки позиции истца, в оспариваемых частях нормативного правового акта не содержатся требования, нарушающие его субъективные права и свободы. Так, исходя из буквального содержания оспариваемых региональных норм, предусматривающих условия функционирования отдельных объектов хозяйственной деятельности в период действия режима повышенной готовности в Краснодарском крае, в них отсутствуют положения, ограничивающие право на труд, отдых, свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. По своей сути они дополнительно, на определенный временной период, с учетом эпидемиологической обстановки, регламентируют вопросы функционирования сфер деятельности, оказывающих услуги населению и базирующихся на массовом их посещении.

Также следует отметить, что ограничений, исключающих возможность осуществления деятельности в регулируемой сфере, либо альтернативных способов ее ведения (обслуживание навынос без организации посадочных мест, доставка заказов) оспариваемые нормы не содержат.

При таких обстоятельствах оспариваемые положения регионального нормативного правового акта не могут рассматриваться как ограничивающие и нарушающие права и свободы человека и гражданина, так как направлены на охрану здоровья населения, ограничение роста заболеваемости населения новой коронавирусной инфекцией, которая повлекла и может еще повлечь значительные человеческие жертвы.

Все юридически значимые обстоятельства по делу судом первой инстанции установлены верно. Выводы суда подробно мотивированы, соответствуют содержанию имеющихся в деле доказательств. При указных обстоятельствах, суд обоснованно не нашел оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований.

Суд первой инстанции, разрешая спор, верно применил положения федерального законодательства, установил обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, и пришел к обоснованному выводу о наличии предусмотренных законом оснований для отказа в удовлетворении исковых требований административных истцов.

Судебный акт принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, проверенными и оцененными судом полно и всесторонне по правилам статьи 84 КАС РФ, решение содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о незаконности судебного постановления, основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения решения суда.

Исходя из изложенного и, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 16 апреля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи