Решение от 17.02.2022 по делу № 3а-117/2022 (3а-701/2021;) от 19.10.2021

Дело № 3а-117/2022

УИД № 36OS0000-01-2021-000531-39

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Воронеж 17 февраля 2022 г.

Воронежский областной суд в составе

председательствующего судьи Привалова А.А.,

при секретаре Стороженко Е.В.,

с участием

представителя

административного истца Черникова Р.С.,

представителя

административного ответчика Мещеряковой М.В.,

представителя

заинтересованного лица Ивлевой Л.В.,

прокурора Бойкова Р.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Овчинниковой В.В. к департаменту жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области о признании недействующим в части приказа департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 12.01.2021 № 1 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров»,

установил:

приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 12.01.2021 № 1 утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров.

Индивидуальный предприниматель Овчинникова В.В. обратилась в Воронежский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, в котором с учетом последующих изменений, просила признать недействующим со дня принятия приказ департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 12.01.2021 № 1 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров» в части утверждения норматива накопления твердых коммунальных отходов для промтоварного магазина для Борисоглебского и Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что осуществляет предпринимательскую деятельность в сфере розничной торговли на территории Воронежской области. Полученный от регионального оператора договор на оказание услуг по обращению с ТКО содержит расчет платы исходя из нормативов накопления, установленных оспариваемым приказом. Существенное различие реально образуемого объема ТКО и рассчитанных нормативов накопления, позволяет сделать вывод о том, что нормативы накопления ТКО на территории Воронежской области являются завышенными и экономически необоснованными.

По мнению административного истца, нормативы установлены с нарушением требований постановления Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов».

Административный истец Овчинникова В.В. извещена о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась.

В судебном заседании представитель административного истца Черников Р.С. поддержал заявленные требования.

Представитель административного ответчика Мещерякова М.В. полагала, что оспариваемый приказ принят в пределах полномочий, в предусмотренной законом форме, опубликован в установленном порядке, оснований для признания его недействующим не имеется.

Представитель заинтересованного лица – ГУП ВО «Облкоммунсервис» Ивлева Л.В. просила в удовлетворении заявленных требований отказать, учитывая, что административным истцом не приведено обоснованных доводов о нарушении прав и законных интересов.

Заинтересованное лицо – ФГБОУВО «Воронежский государственный лесотехнический университет имени Г.Ф. Морозова» извещено о месте и времени рассмотрения дела, представитель в судебное заседание не явился.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Бойкова Р.В., полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, в пользовании индивидуального предпринимателя Овчинниковой В.В. по договорам аренды находятся нежилое помещение общей площадью 351.8 кв.м., расположенное на первом этаже торгового здания по адресу: <адрес>; нежилое помещение общей площадью 141.6 кв.м., расположенное по адресу: <адрес> (том 1 л.д.184-185, 206-208).

Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами Овчинниковой В.В. не подписан (том 3 л.д. 168-186).

По сведениям ГУП ВО «Облкоммунсервис» задолженность Овчинниковой В.В. за услуги по обращению с ТКО на 16.02.2022 составляет 359548,54 руб. (том 3 л.д. 179).

Таким образом, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, затрагиваются ее права и законные интересы как лица, на которое возложена обязанность производить оплату услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Согласно частям 2, 4 статьи 24.10 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Частью 2 статьи 16 Закона Воронежской области от 03.11.2015 № 147-ОЗ «Об отходах производства и потребления на территории Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Воронежской области в сфере обращения с отходами производства и потребления» установлено, что в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов устанавливаются уполномоченным органом в сфере твердых коммунальных отходов.

Статьей 2 закона Воронежской области от 17.10.2012 № 111-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области» установлено, что в систему исполнительных органов государственной власти Воронежской области входят:

1) высший исполнительный орган государственной власти Воронежской области - правительство Воронежской области;

2) иные исполнительные органы государственной власти Воронежской области: департаменты, управления, инспекции, представительство Воронежской области.

Согласно части 1 статьи 4 названного закона исполнительные органы государственной власти Воронежской области являются органами специальной компетенции, формируются правительством Воронежской области и осуществляют на всей территории Воронежской области государственное управление в отдельных (подведомственных) сферах в пределах своих полномочий.

Постановлением Правительства Воронежской области от 26.11.2014 № 1056 утверждено Положение о департаменте жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (далее – департамент).

Департамент является исполнительным органом государственной власти Воронежской области, обеспечивающим на территории Воронежской области разработку и реализацию государственной политики Воронежской области в сферах жилищно-коммунального хозяйства и энергетики (пункт 1.1 Положения).

К функциям департамента отнесено установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов (пункт 3.1.22 Положения).

Закон Воронежской области от 01.02.1995 № 11-з «О нормативных правовых актах Воронежской области» определяет понятия и виды нормативных правовых актов Воронежской области, регулирует иные вопросы, связанные с принятием и действием нормативных правовых актов Воронежской области.

В соответствии со статьей 4 данного закона приказом является нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера по общим и специальным вопросам компетенции исполнительных органов государственной власти Воронежской области, издаваемый руководителем соответствующего исполнительного органа государственной власти Воронежской области.

Статья 6 закона Воронежской области от 07.07.2006 № 86-ОЗ «О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации» устанавливает, что официальным опубликованием нормативных правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Воронежской области считается первая публикация их полного текста в периодических печатных изданиях, с которыми заключен государственный контракт, предусматривающий официальное опубликование нормативных правовых актов Воронежской области, либо в официальных периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти Воронежской области, либо первое размещение (опубликование) в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (www.govvrn.ru) или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Оспариваемый приказ опубликован 22.01.2021 в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (адрес в сети Интернет http://www.pravo.govvrn.ru, номер опубликования 3606202121123).

Исходя из анализа указанных выше норм, суд приходит к выводу, что департамент при принятии оспариваемого нормативного правового акта действовал в пределах своей компетенции и предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия и правилам введения в действие.

Проверяя соответствие оспариваемого приказа федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 № 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, включающие в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений (далее - Правила № 269).

Согласно пункту 4 названных Правил нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил № 269).

Пунктом 7 Правил № 269 установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 Правил № 269.

Правила № 269 устанавливают последовательность определения нормативов, заключающуюся в том, что первоначально определяются объекты, на которых образуются отходы (пункт 5), в целях определения нормативов выбираются участки для замеров исходя из численности населения (пункт 7), а затем определяются объекты каждой категории для производства замеров (пункт 8).

Согласно пункту 11 Правил № 269 замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов.

Понятие «сезона» определено в пункте 9 Методических рекомендаций, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28.07.2016 г. № 524/пр (далее - Методические рекомендации), которые не содержат положений обязательного характера и разработаны в целях оказания методического содействия органам исполнительно власти субъектов Российской Федерации по проведению замеров отходов, определению расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы.

В данном пункте определены следующие сроки проведения замеров: зима - декабрь, январь; весна - апрель; лето - июнь, июль; осень - сентябрь, октябрь.

Из изложенного следует, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов рассчитываются с учетом всех четырех сезонов года.

На выбранные объекты, на которых образуются отходы, перед проведением замеров рекомендуется составлять паспорта, примерная форма которых представлена в приложении 2 к Методическим рекомендациям (пункт 5).

Результаты замеров по каждому объекту рекомендуется заносить в специальный бланк, примерная форма которого представлена в приложении 3 к Методическим рекомендациям (пункт 10).

Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого объекта каждой категории рекомендуется суммировать по дням недели и заносить в сводные сезонную и годовую ведомости накопления, примерные формы которых представлены в приложениях 4 и 5 к Методическим рекомендациям (пункт 13).

Согласно пунктам 12, 13 Правил № 269 полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого определенного объекта соответствующей категории суммируются по дням недели. Норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу (пункты 12, 13 Правил № 269).

Для предприятий торговли в приложении № 1 к Методическим рекомендациям расчетной единицей определен 1 кв. метр общей площади.

Формулы определения среднесуточного норматива за сезон, среднесезонного суточного норматива, выраженных в количественных показателях массы или объема на одну расчетную единицу, приведены в пунктах 15-18 Правил № 269.

Одним из заложенных в формулах показателей для определения норматива является масса или объем отходов каждого объекта соответствующей категории, накопленных за период проведения замеров отходов.

Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.

Среднемесячный норматив исчисляется путем деления годового норматива на количество месяцев в году (пункты 21, 22 Правил № 269).

Результаты замеров по каждому объекту рекомендуется заносить в специальный бланк, примерная форма которого представлена в приложении 3 к Методическим рекомендациям № 524/пр.

Пунктом 3 Методических рекомендаций № 524/пр предусмотрено, что органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации рекомендуется запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков ее представления.

Судом установлено, что департаментом жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области информация по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, не запрашивалась.

В целях сбора исходных данных для определения нормативов накопления, подведомственным департаменту ГУП ВО «Облкоммунсервис» был заключен договор с ФГБОУВО «Воронежский государственный лесотехнический университет имени Г.Ф. Морозова» от 10.03.2020 № 6/20, по которому исполнитель принял на себя обязанность выполнить научно-исследовательские работы на тему: «Определение нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Воронежского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров» (том 3 л.д. 109-110).

По результатам исполнения договора исполнителем был составлен отчет, который направлен заказчику и получен ГУП ВО «Облкоммунсервис» 21.12.2020 (том 3 л.д. 111).

На основании данного отчета департаментом жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области был принят оспариваемый приказ (том 2 л.д. 4-250, том 3 л.д. 1-56).

На основании объяснений участвующих в деле лиц судом установлено, что до издания приказа данный отчет должностными лицами департамента не анализировался на предмет его соответствия Правилам № 269.

Согласно пункту 5 Методических рекомендаций № 524/пр на выбранные объекты, на которых образуются отходы, перед проведением замеров рекомендуется составлять паспорта, примерная форма которых представлена в приложении 2 к данным методическим рекомендациям.

Как следует из отчета, паспорта на объекты «промтоварные магазины» для Борисоглебского и Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров отсутствуют, что не позволяет суду проверить содержащиеся в отчете сведения о принятых при расчете норматива количестве расчетных единицах в виде общей площади объектов.

Судом установлено, что на дату принятия приказа работы по определению нормативов накопления твердых коммунальных отходов заказчиком не были приняты, отчет был направлен исполнителем заказчику для его оценки, акт приема-передачи предмета договора не был подписан.

ГУП ВО «Облкоммунсервис» 19.04.2021 направило исполнителю претензию, в которой уведомляет, что отчет о научно-исследовательской работе не представляется возможным принять, поскольку нормативы накопления ТКО, определенные в отчете, подлежат корректировке в связи с отсутствием в отчете ведомостей первичных записей определения объема ТКО по ряду поселений, даты проведения замеров указаны некорректно, при проведении замеров ТКО исполнителем работ не обеспечена репрезентативность выборки по отдельным категориям объектов (том 3 л.д. 111-114).

На основании исследованных доказательств суд приходит к выводу, что при исполнении договора от 10.03.2020 № 6/20 исполнителем первичные замеры твердых коммунальных отходов для промтоварных магазинов для Борисоглебского и Россошанского кластеров не производились.

Выявленные недостатки отчета послужили основанием для заключения дополнительного соглашения от 27.04.2021 о расторжении договора с возвращением исполнителю научно-технической продукции (отчета) (том 3 л.д. 119-120).

Данное обстоятельство приводит суд к выводу, что на дату принятия приказа отчет, как документ, полученный по результатам надлежащего исполнения условий договора от 10.03.2020 № 6/20 и содержащий достоверные сведения о нормативах накопления твердых коммунальных отходов, использование которых допустимо при издании нормативного правового акта, отсутствовал.

Таким образом, административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих, что до принятия оспариваемого приказа исполнителем по договору производились замеры отходов по объектам «промтоварные магазины» для Борисоглебского и Россошанского кластеров в соответствии с установленным Правилами № 269 порядком.

Из Правил № 269 не следует возможность произвольного сбора информации в отношении твердых коммунальных отходов вне установленной процедуры. Полученные таким образом исходные данные не могут быть признаны достоверными. Самим уполномоченным органом (административным ответчиком) не направлялись какие-либо запросы в органы местного самоуправления, иным субъектам о проведении замеров в целях реализации требований Правил по определению нормативов накопления и Методических рекомендаций № 524/пр.

Применение иных исходных данных, кроме полученных в результате замеров, для расчета нормативов действующим законодательством не предусмотрено.

С учетом изложенного суд признает установленным факт нарушения порядка определения норматива накопления твердых коммунальных отходов для промтоварных магазинов для Борисоглебского и Россошанского кластеров и приходит к выводу, что на дату принятия приказа у департамента отсутствовали основания для установления норматива накопления твердых коммунальных отходов для промтоварных магазинов для Борисоглебского и Россошанского кластеров.

В соответствии с частью 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что в том случае, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Суд считает, что признание акта недействующим с даты вступления решения суда в законную силу в рассматриваемой ситуации не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 КАС РФ, поскольку между административными истцом и региональным операторомГУП ВО «Облкоммунсервис» имеются споры по вопросу размера оплаты задолженности за услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Пункт 3 оспариваемого приказа устанавливает, что приказ вступает в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2021 года.

При таких обстоятельствах суд полагает необходимым признать приказ в оспариваемой части недействующим с 01.01.2021, поскольку в целях восстановления нарушенных прав административного истца определение иной даты признания его недействующим не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной обязанности в разрешении спора по существу без необходимости использования иных средств судебной защиты.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░ 01.01.2021 ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░-░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░ 12.01.2021 № 1 «░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░░░░░, ░░░░░░░░░░░░░░░, ░░░░░░░░░░░░░░░, ░░░░░░░░░░░, ░░░░░░░░░░░░░, ░░░░░░░░░░, ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░» ░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░.

░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ «░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░ ░░░░ ░░░░░░░░» (www.govvrn.ru) ░ ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░ ░░ ░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░.

░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░ ░ ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░ ░░ ░░░ ░░░ ░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░.

░░░░░ ░.░. ░░░░░░░░

░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ 22 ░░░░░░░ 2022 ░.