Решение по делу № 66а-1482/2021 от 07.09.2021

         № 66а-1482/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Сочи                                                                                                26 октября 2021 г.

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Брянцевой Н.В.,

судей Александрова Г.И., Фофонова А.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Даниленко Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-991/2021 (УИД 23OS0000-01-2021-000334-82) по административному исковому заявлению Чикина Романа Николаевича к администрации муниципального образования город-курорт Геленджик, Думе муниципального образования город-курорт Геленджик о признании нормативных правовых актов недействующими в части,

по апелляционной жалобе Чикина Романа Николаевича на решение Краснодарского краевого суда от 28 июня 2021 г.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Брянцевой Н.В., объяснения представителя административного истца ФИО7, представителя Городской Думы муниципального образования город-курорт Геленджик и администрации муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО8, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н., полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

18 марта 2021 г. Чикин Р.Н. путем почтового отправления обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просил признать недействующими с момента принятия:

    - пункт 1 решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик № 327 от 18 декабря 2020 г. «О внесении изменений в решение Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27 июля 2010 г. № 466 «Об утверждении правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик» (далее по тексту Правила землепользования и застройки, ПЗЗ, Решение № 327 от 18 декабря 2020 г.) в части утверждения подпункта 18.1 пункта 18 статьи 15 «Градостроительный регламент зоны парков, имеющих природоохранное значение (Р-2)», исключающего разрешенный вид использования земельного участка - «Отдых (рекреация)», предусмотренный пунктом 1 «Перечень основных видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков» статьи 37 «Правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик» (в редакции решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 24 октября 2019 г. №178), в границах земельного участка с кадастровым номером №;

    - пункт 1 решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик № 327 от 18 декабря 2020 г. «О внесении изменений в решение Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27 июля 2010 г. № 466 «Об утверждении правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик» в части утверждения подпункта 18.3 пункта 18 статьи 15 «Градостроительный регламент зоны парков, имеющих природоохранное значение (Р-2)», устанавливающего предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства зоны Р-2, в части предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства: максимальное количество надземных этажей - 1; максимальная высота здания – 3 метра; в границах земельного участка с кадастровым номером №.

Истец со ссылкой на положения подпункта 8 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 7, статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пункта 9 статьи 1, частей 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту ГрК РФ), заявленные требования обосновал тем, что оспариваемым решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик были внесены изменения в ПЗЗ, согласно которым из территориальной зоны Р-2 был исключен основной вид разрешенного использования - «Отдых (рекреация)», а также установлены предельные параметры    разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. В результате внесенных Решением № 327 изменений в Правила землепользования и застройки (в редакции Решения № 178), были существенно нарушены его права, предусмотренные статьей 615 Гражданского кодекса Российской Федерации, исключающие возможность использования земельного участка в соответствии с целевым назначением, ранее действующими предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и долгосрочным договором аренды.

Протокольным определением Краснодарского краевого суда от 15 мая 2021 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края.

Решением Краснодарского краевого суда от 28 июня 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления Чикина Р.Н. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Чикин Р.Н. просит об отмене указанного решения суда, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.

Апеллянт в обоснование доводов жалобы указывает на то, что в результате исключения решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик № 327 от 18 декабря 2020 г. из территориальной зоны Р-2 вида разрешенного использования - «Отдых (рекреация)» и изменения предельных параметров разрешенного использования, реконструкции объектов капитального строительства, он лишен возможности осуществлять хозяйственную деятельность. Последующее включение в ПЗЗ вида разрешенного использования «Отдых (рекреация)» не восстановило право истца, поскольку спорный вид разрешенного использования внесен не в основные, а в условно-разрешенные, в связи с чем истец не имеет возможности беспрепятственно использовать земельный участок по назначению. Считает, что орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт или внести в него изменения в случае выявления его противоречия закону. Вывод суда первой инстанции о том, что административный истец может использовать земельный участок по его назначению, считает основанным на неправильном толковании норм материального права.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратура Краснодарского края, администрация муниципального образования город-курорт Геленджик, департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, Городская Дума муниципального образования город-курорт Геленджик представили возражения на апелляционную жалобу.

Участвовавший в судебном заседании суда апелляционной инстанции посредством видеоконференц-связи представитель административного истца ФИО7 доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

Представитель Городской Думы муниципального образования город-курорт Геленджик и администрации муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО8, участвовавший в судебном заседании суда апелляционной инстанции посредством видеоконференц-связи, возражал в удовлетворении апелляционной жалобы, просил решение суда оставить без изменения.

Административный истец Чикин Р.Е., заинтересованные лица межрегиональное территориальное управление федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея, департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, были надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения административного дела.

Учитывая, что указанные лица о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, электронной и заказной почтой, а также путем размещения информации о месте и времени судебного заседания на официальном интернет-сайте, суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определил рассмотреть дело в их отсутствие.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы настоящего административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, а также поданные возражения, судебная коллегия приходит к следующему.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному Кодексу Российской Федерации (статья 3 Градостроительного Кодекса РФ).

Утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7, пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункт 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ).

Суд первой инстанции с учетом приведенных норм, а также положений Закона Краснодарского края от 10 марта 2004 г. № 668-КЗ «Об установлении границ муниципального образования город-курорт Геленджик и наделении его статусом городского округа», части 1 статьи 7, пункта 12 части 2 статьи 27 Устава муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденного решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 3 июля 2017 г. № 614 сделал правомерный вывод о том, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме.

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и их утверждения регламентирован статьями 31 и 32 ГрК РФ, порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки - статьей 33 Кодекса. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования, проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ и частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ.

Как правильно установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным органом с соблюдением порядка принятия и опубликования такого акта. В указанной части решение Думы не оспаривается лицами, участвующими в деле.

Административный истец выражает несогласие с содержанием Правил землепользования и застройки в части установления органом местного самоуправления территориального зонирования, которым определены виды разрешенного использования спорного земельного участка и предельные параметры разрешенного использования, реконструкции объектов капитального строительства, что, по мнению апеллянта, не соответствует в части нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в связи с необходимостью приведения ПЗЗ в соответствие с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным 1 сентября 2014 г. приказом Министерства экономического развития Российской Федерации № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (далее по тексту Классификатор), в связи с чем пришел к выводу о соответствии оспариваемой части Правил землепользования и застройки положениям действующего законодательства.

Судебная коллегия соглашается с таким выводом суда первой инстанции.

В соответствии с частью 12 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» на орган местного самоуправления до 1 января 2021 г. возложена обязанность внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется.

Согласно абзацу третьему пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Из материалов дела видно, что Чикину Р.Н. предоставлен во временное пользование в составе земель лесного фонда на основании договора аренды лесного участка, находящегося в государственной собственности № 329/14-08002-8-04 от 17 марта 2014 г., для рекреационной деятельности земельный участок с кадастровым номером № расположенный по адресу: <адрес>

27 июля 2010 г. решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик № 466 утверждены Правила землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик.

Земельный участок с кадастровым номером № согласно вышеприведенного ПЗЗ расположен в территориальной зоне Р-2 - зона парков, имеющих природоохранное значение.

По генеральному плану муниципального образования город-курорт Геленджик - городского округа, утвержденному решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 2 ноября 2016 г. № 498, земельный участок с кадастровым номером 23:40:0407015:740 включен в реестр земельных участков, отнесенных в городскому парку, и расположен в функциональной зоне общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования.

В редакции решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 24 октября 2019 г. № 178 (далее - Решение № 178) в соответствии с частью 1 «Перечень основных видов использования объектов капитального строительства и земельных участков» статьи 37 Правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик применительно к зоне Р-2 (зона парков, имеющих природоохранное значение) применялся вид разрешенного использования земельных участков - «Отдых (рекреация)», частью 3 этой же статьи предусматривались предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства среди которых: максимальное количество этажей -2, максимальная высота здания - 8 метров.

При этом, к виду разрешенного использования земельного участка - «Отдых (рекреация)» были отнесены: парковые павильоны, объекты общественного питания вместимостью не более 50 мест, культурно-досуговые центры, летние (открытые) кинотеатры и эстрады, развлекательные павильоны, здания и сооружения для обеспечения эксплуатации парка (уборки мусора, работы с зелеными насаждениями и т.п.), пункты оказания первой медицинской помощи, здания и сооружения для размещения органов охраны правопорядка, туалет.

Оспариваемым решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик № 327 от 18 декабря 2020 г. в решение Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27 июля 2010 г. № 466 «Об утверждении правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик» (в редакции Решения № 178) были внесены изменения, путем приведения в соответствие классификатору зоны Р-2 (зоны парков, имеющих природоохранное значение), а также установлены следующие предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства: максимальное количество этажей - 1, максимальная высота здания - 3 метра.

Вследствие принятия оспариваемого в части нормативного правового акта в качестве основных видов разрешенного использования предусмотрены следующие виды: парки культуры и отдыха, амбулаторно-поликлиническое обслуживание, земельные участки (территории) общего пользования (улично-дорожная сеть, благоустройство территории), коммунальное обслуживание (предоставление коммунальных услуг, административные здания организаций, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг), гидротехнические сооружения, водный транспорт.

Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным 1 сентября 2014 г. приказом Министерства экономического развития Российской Федерации № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков», утратившего силу 5 апреля 2021 г., вид разрешенного использования земельного участка «отдых/рекреация» (код 5.0) включал следующие виды разрешенного использования земельных участков: спорт (5.1), природно-познавательный туризм (5.2), охота и рыбалка (5.3), причалы для маломерных судов (5.4), поля для гольфа или конных прогулок (5.5) (классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный 1 сентября 2014 г. приказом Министерства экономического развития Российской Федерации № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков», утратившим силу 5 апреля 2021 г.).

Согласно классификатору, утвержденному приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» наименование вида разрешенного использования земельных участков «Отдых (рекреация)» включает обустройство мест для занятия спортом, физической культурой, пешими или верховыми прогулками, отдыха и туризма, наблюдения за природой, пикников, охоты, рыбалки и иной деятельности; создание и уход за городскими лесами, скверами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также обустройство мест отдыха в них (содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 5.1 - 5.5).

Вид разрешенного использования «размещение парков культуры и отдыха» относится к паркам культуры и отдыха (3.6.2) (как по актуальному классификатору, так и по действовавшему на момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта).

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, правильно исходил из того, что градостроительный регламент территориальной зоны Р-2 хотя формально и включал наименование вида разрешенного использования «Отдых (рекреация)», но отнесенные к этому наименованию конкретные виды разрешенного использования земельных участков не соответствовали описанию этого наименования вида разрешенного использования, предусмотренному классификатором (как утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. № 540, так и утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года № П/0412). В связи с чем виды разрешенного использования земельных участков территориальной зоны Р-2 по своему описанию и конкретному содержанию были соотнесены с наименованиями видов разрешенного использования, предусмотренными классификатором с учетом предназначения территориальной зоны как зоны парков, имеющих природоохранное значение. Этим же фактором обусловлено и установление для территориальной зоны оспариваемых по делу параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства: максимальное количество надземных этажей - 1; максимальная высота здания - 3 метра.

Учитывая изложенное, орган местного самоуправления при принятии оспариваемых Правил землепользования и застройки руководствовался требованиями части 12 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающих для органов местного самоуправления обязанность привести установленные виды разрешенного использования земельных участков в соответствие с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540 (в редакции от 4 февраля 2019 г.).

Исходя из чего административный ответчик был правомочен до 1 января 2021 г. внести изменения в правила землепользования и застройки с целью приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором, поскольку Земельным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором.

Доводы административного истца относительно отсутствия в ПЗЗ (в оспариваемой редакции) разрешенного вида использования «Отдых (рекреация)» судебная коллегией признаются необоснованными, поскольку из наименования территориальной зоны Р-2 следует, что это зона парков, имеющая природоохранное значение, что отличает ее от рекреационной территориальной зоны, которая является одним из самостоятельных видов территориальных зон в силу части 11 статьи 35 ГрК РФ и пункта 9 статьи 85 ЗК РФ.

Вид разрешенного использования земельных участков «Отдых (рекреация)» входят в состав территориальной зоны объектов физкультуры и спорта (Р-5), что следует из содержания оспариваемых Правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Геленджик.

В свою очередь зона парков, имеющая природоохранное значение (зона Р- 2), в которой расположен земельный участок истца, относится к землям природоохранного значения в пределах границ городских и сельских населенных пунктов, в связи с чем на нее распространяется действие статьи 97 ЗК РФ.

Ссылка административного истца о том, что в результате исключения из территориальной зоны Р-2 вида разрешенного использования - «Отдых (рекреация)» и изменения предельных параметров разрешенного использования, реконструкции объектов капитального строительства, он лишен возможности осуществлять хозяйственную деятельность судебная коллегия полагает основанными не неверном толковании норм материального права.

Разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору (часть 11 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 28 июня 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Чикина Романа Николаевича – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 9 ноября 2021 г.

Председательствующий

Судьи