Решение по делу № 66а-224/2020 от 02.03.2020

                                                                                        Дело № 66а-224/2020

         АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                                                    17 июня 2020 г.

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Павловой О.А.,

судей    Пластинина И.В., Шадриной Е.В.,

    при секретаре-помощнике Ерониной В.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-222/2019 по административному исковому заявлению Ларионовой Анны Юрьевны о признании недействующим приказа управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия от 7 июня 2019 г. № 134 «Об установлении границ территории выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя ХХII», Республика Карелия, Прионежский муниципальный район, пос. Шуя» по апелляционной жалобе управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия на решение Верховного суда Республики Карелия от 16 декабря 2019 г., которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В., объяснения представителя управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия Житкова Е.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административного истца Пронина А.В., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Леонтьева С.А., полагавшего решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия от 7 июня 2019 г. № 134 «Об установлении границ территории выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя ХХII», Республика Карелия, Прионежский муниципальный район, пос. Шуя» установлены границы территории выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя ХХII» и требования к осуществлению деятельности в границах территории этого объекта культурного наследия (далее – Приказ).

В приложении 1 к Приказу установлены границы территории выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя ХХII» и указано следующее местоположение территории выявленного объекта культурного наследия (далее также – памятник): в соответствии с приказом об учёте выявленных объектов культурного наследия: на восточной окраине п. Шуя, в 35 м восточнее здания школы в п. Шуя, примыкает с востока к автодороге Санкт-Петербург – Мурманск; в соответствии с современным административным и кадастровым делением: Республика Карелия, Прионежский муниципальный район, п. Шуя, кадастровый квартал 10:20:0010126, частично в границах земельного участка с кадастровым номером 10:20:0010126:286, у восточной окраины п. Шуя, примыкает с востока к автодороге Санкт-Петербург – Мурманск, располагается в 35 м восточнее здания школы в п. Шуя. Общая площадь территории памятника по координатам поворотных точек границ составляет 1 044 кв. м.

Приложением 2 к Приказу установлены требования в границах территории памятника и на основании статьи 5.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» на территории памятника запрещено в том числе строительство объектов капитального строительства.

Ларионова А.Ю. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании Приказа недействующим, ссылаясь на его противоречие статье 28 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», вопреки требованиям которой Приказ принят в отсутствие заключения государственной историко-культурной экспертизы.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является правообладателем земельного участка с кадастровым номером 10:20:0010125:286, расположенный по адресу: Республика Карелия, Прионежский район, пос. Шуя, с видом разрешённого использования: индивидуальные жилые дома.

9 ноября 2018 г. Государственный комитет Республики Карелия сообщил, что данный земельный участок находится в границах территории указанного объекта культурного наследия, в связи с чем на земельном участке запрещается строительство капитальных объектов.

Однако границы территории объекта культурного наследия «Стоянка Шуя ХХII», установленные Приказом, не соответствуют описанию местоположения этого объекта в приказе Министерства культуры Республики Карелия от 26 февраля 2013 г. № 99 «Об учёте выявленных объектов культурного наследия в Республике Карелия», которым упомянутая стоянка включена в Список вновь выявленных объектов культурного наследия в Республике Карелия.

Решением Верховного суда Республики Карелия от 16 декабря 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено, оспариваемый Приказ признан недействующим со дня принятия.

В апелляционной жалобе управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия просит об отмене решения суда и принятии по делу нового судебного акта об отказе Ларионовой А.Ю. в удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на нарушение судом материального права.

Прокуратурой Республики Карелия поданы возражения относительно апелляционной жалобы о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы, а также ходатайство о вынесении главе Республика Карелия частного определения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Судом установлено и из материалов дела следует, что 15 сентября 2017 г. между Государственным комитетом Республики Карелия по управлению государственным имуществом и организации закупок (ссудодателем) и Ларионовой А.Ю. (ссудополучателем) заключён договор безвозмездного пользования земельным участком, по условиям которого ссудодатель предоставил ссудополучателю в безвозмездное пользование сроком на пять лет земельный участок с кадастровым номером 10:20:0010125:286, общей площадью 1 150 кв. м, расположенный по адресу: Республика Карелия, Прионежский район, п. Шуя, категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование: индивидуальные жилые дома.

Как уже указано выше, в приложении 1 к Приказу местоположение объекта культурного наследия изложено: Республика Карелия, Прионежский муниципальный район, п. Шуя, кадастровый квартал 10:20:0010126, частично в границах земельного участка с кадастровым номером 10:20:0010126:286, у восточной окраины п. Шуя, примыкает с востока к автодороге Санкт-Петербург – Мурманск, располагается в 35 м восточнее здания школы в п. Шуя.

Вместе с тем, сопоставление схемы расположения земельного участка с кадастровым номером 10:20:0010125:286 на кадастровом плане территории (т.1 л.д. 23) и масштабной схемы/топографического плана границ территории выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя ХХII» (т. 1 л.д.52, 119) свидетельствует о том, что оспариваемым Приказом правовое регулирование осуществлено в том числе в отношении земельного участка, правообладателем которого является административный истец.

При разрешении административного дела суд правильно исходил из того, что Приказ принят в пределах полномочий управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введению его в действие.

Вместе с тем, удовлетворяя административные исковые требования, суд пришёл к выводу о нарушении нормативных предписаний к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, установленных в Методике определения границ территории объекта археологического наследия, рекомендованной к применению письмом Министерства культуры Российской Федерации от 27 января 2012 г. № 12-01-39/05-АБ.

Оценивая вывод суда о произвольности установления границ выявленного объекта культурного наследия не на основе исследованных исторических данных, судебная коллегия учитывает следующее.

Из учётной карты объекта, представляющего собой историко-культурную ценность, Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации от 6 марта 2013 г. усматривается, что Стоянка Шуя ХХII представляет собой памятник археологии.

Данный памятник включён в Список вновь выявленных объектов культурного наследия, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность приказом Министерства культуры Республики Карелия от 26 февраля 2013 г. № 99 «Об учёте выявленных объектов культурного наследия в Республике Карелия». В соответствии с данным приказом местоположение вновь выявленного объекта культурного наследия: на восточной окраине п. Шуя, в 35 м восточнее здания школы в п. Шуя, примыкает с востока к автодороге Санкт-Петербург – Мурманск.

В период с 25 ноября 2019 г. по 25 декабря 2019 г. экспертом ФИО7, аттестованным в качестве государственного эксперта по проведению историко-культурной экспертизы приказом Министерства культуры Российской Федерации от 17 июля 2019 г. № 997, проведена государственная историко-культурная экспертиза, обосновывающая принятие решения о включении в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленного объекта археологического наследия «Стоянка Шуя ХХII» в Прионежском районе Республики Карелия, по результатам которой составлен акт.

Статьёй 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон об объектах культурного наследия) к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации отнесены объекты недвижимого имущества, включая объекты археологического наследия.

В этой же статье указано, что под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объектами археологического наследия являются, в том числе городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесённые к объектам археологического наследия культурные слои.

При этом Законом об объектах культурного наследия впервые в статье 3.1 введены требования об установлении границ территории выявленного объекта археологического наследия.

Согласно статье 3.1 Закона об объектах культурного наследия территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьёй (пункт 1).

В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц.

Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков (пункт 2).

Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учётом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития.

Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ (пункт 3).

Границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (пункт 5).

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 названной статьи и части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 г. № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ территории объекта культурного наследия, включённого в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости (пункт 7).

Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утверждённые упомянутым приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 г. № 1745, определяют состав документации, необходимой для утверждения границ территорий объектов культурного наследия органами исполнительной власти, осуществляющими функции в сфере государственной охраны объектов культурного наследия (далее – Требования).

Вместе с тем, судебная коллегия полагает, что, поскольку для определения границ территории объекта археологического наследия не требуется составления проекта границ территории такого объекта, то применение судом Требований к составлению проектов границ территории объектов культурного наследия, утверждённых приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 г. № 1745, нельзя признать обоснованным, поскольку данные Требования не регулируют вопросы определения границ территории объекта археологического наследия, а применяются для составления проекта границ объекта культурного наследия, который в данном случае, не составлялся.

Как указано выше, границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ без составления проекта границ территории такого объекта.

Относительно порядка составления учётных документов об определении границ территорий объектов культурного наследия Министерство культуры Российской Федерации рекомендовало к применению с 1 января 2012 г. Методику определения границ территорий объектов археологического наследия (далее – Методика).

Методика разработана Институтом археологии Российской академии наук в соответствии с Государственным контрактом №2023-01-41/05-11 (письмо Министерства культуры Российской Федерации от 27 января 2012 г. №12-01-39/05-АБ «О Методике определения границ территории объекта археологического наследия»).

Преамбула Методики устанавливает, что территория объекта археологического наследия и сам объект археологического наследия имеют тождественный предмет охраны.

В большинстве случаев границы территории объекта археологического наследия тождественны границам объекта археологического наследия. Исключительные случаи описаны в пункте 7 данной Методики.

Исходя из тождественного предмета охраны для объекта археологического наследия и его территории, указанная Методика основана на методике проведения научно-исследовательских археологических работ по изучению объекта археологического наследия и определению его границ.

В силу пункта 1.1 Методики она имеет рекомендательный характер и разработана с целью определения состава и методической унификации работ по определению границ объектов (выявленных объектов) археологического наследия для придания им правового статуса, организации их сохранения, государственной охраны и регулированного использования объектов и территорий.

Методика по определению границ территории объектов археологического наследия разработана:

с учётом требований государственных органов охраны объектов культурного наследия, предъявляемых к учёту и сохранению объектов археологического наследия;

с учётом методических требований к выявлению и фиксации объектов археологического наследия (пункт 1.2).

Методические подходы, разработанные в данных рекомендациях, учитываются и используются при составлении и изменении государственной учётной документации на объекты археологического наследия, в том числе и как объектов недвижимости, определении их технического состояния, определении ограничений и особых условий использования территорий в их границах, разработке и составлении градостроительной, землеустроительной, лесоустроительной документации, документации по планированию и проектированию хозяйственной деятельности (пункт 1.3).

В силу пункта 1.4 Методики территориальные органы охраны объектов культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации, органы охраны объектов культурного наследия субъектов Российской Федерации вправе дополнять положения Методики с учётом археологической, ландшафтно-топографической и хозяйственной специфики отдельного региона.

Региональные дополнения Методики должны основываться на принятых методиках археологических исследований в конкретном регионе и согласовываться в Учреждении Российской академии наук Институте археологии РАН (ИА РАН).

В пункте 1 статьи 45.1 Закона об объектах культурного наследия предусмотрено, что археологические полевые работы проводятся на основании выдаваемого сроком не более чем на один год разрешения (открытого листа). Поиск археологических предметов и их изъятие из мест залегания могут производиться исключительно в составе археологических полевых работ.

Согласно пункту 6 этой же статьи физическое лицо, получившее разрешение (открытый лист), обязано не позднее чем за пять рабочих дней до начала проведения археологических полевых работ представить в региональный орган охраны объектов культурного наследия, орган местного самоуправления муниципального образования, на территориях которых планируется проведение археологических полевых работ, уведомление в письменной форме о проведении археологических полевых работ с указанием срока и места их проведения, а также копию разрешения (открытого листа).

Судом установлено, что работы по определению границ выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя ХХII» выполнялись археологом ФИО8 на основании открытого листа от 18 апреля 2019 г. № 0282-2019 (сроком действия с 18 апреля 2019 г. по 30 ноября 2019 г.); 25 апреля 2018 г. ФИО8 в адрес управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия было направлено уведомление о начале проведения полевых работ на территории нескольких районов Республики Карелия.

29 апреля 2018 г. ГКУ Республики Карелия «Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия» утверждён отчёт по результатам проведения работ по определению границ территории объекта археологического наследия «Стоянка Шуя ХХII».

Суд также установил, что уведомление о начале производства археологических работ археологом ФИО8 в орган местного самоуправления направлено не было, однако неуведомление органа местного самоуправления о планируемых к проведению археологических работах нельзя признать существенным нарушением процедуры определения границ объекта культурного наследия, влекущим признание Приказа недействующим. Кроме того, Стоянка Шуя ХХII является вновь выявленным объектом культурного наследия федерального значения.

По аналогичным основаниям признаются несущественными ссылки суда на проведение ФИО9 полевых археологических работ с использованием оборудования, в отношении которого не представлено документов, подтверждающих возможность его использования, а также на использование личного транспорта для выезда к месту проведения археологических работ.

Вывод суда об отсутствии заполненного ФИО8 полевого дневника, также положенный в основу вывода о наличии оснований для признания Приказа недействующими, не может быть признан обоснованным.

На основании пунктов 14, 15 статьи 45.1 Закона об объектах культурного наследия основным документом, представляющим результаты проведения археологических полевых работ в соответствии с выданным разрешением (открытым листом), является научный отчёт о выполненных археологических полевых работах, который подлежит передаче исполнителем археологических полевых работ на хранение в Архивный фонд Российской академии наук как составную часть Архивного фонда Российской Федерации. В научном отчёте о выполненных археологических полевых работах в текстовом, графическом, фотографическом и иных видах должны быть представлены полные данные о выявленных и (или) об исследованных объектах археологического наследия и археологических предметах.

Порядок его составления регулируется Положением о порядке проведения археологических полевых работ и составления научной отчётной документации, утверждённым Постановлением Бюро Отделения историко-филологических наук Российской академии наук от 27 ноября 2013 года № 85 (раздел 6).

Основой для составления научного отчёта является полевой дневник, в который заносятся подробные описания вскрываемых культурных напластований, древних сооружений и погребальных комплексов. Все полученные при раскопках находки, материалы, остеологические, палеоботанические и другие остатки фиксируются в полевом дневнике, обозначаются на чертежах и фотографируются.

Таким образом, основным документом о результатах проведения археологических полевых работ в соответствии с выданным разрешением (открытым листом) является научный отчёт о выполненных археологических работах, который, в свою очередь, составляется на основании материалов, имеющихся в полевом дневнике; при этом по результатам подлежит научной экспертизе научный отчёт, в случае одобрения (принятия) которого автору (исполнителю) выдаётся справка, подтверждающая принятие научного отчёта о выполненных автором археологических полевых работах.

Материалами дела подтверждается утверждение отчёта без замечаний.

Не опровергнуто и то, что археологические полевые работы ФИО8 проводились, экспертом ФИО7 на основании данных научных материалов проведена государственная историко-культурная экспертиза, обосновывающая принятие решения о придании объекту археологического наследия «Стоянка Шуя ХХII» статуса выявленного объекта культурного наследия.

Установленные судом нарушения порядка проведения данных работ на предмет их несоответствия нормам, имеющим большую юридическую силу, изложены в актах ненормативного характера. Нарушение такого рода актов, не имеющих императивного характера, не свидетельствует о нарушении порядка разработки и принятия нормативного правового акта об установлении границ объекта культурного наследия.

Визуальное сравнение описания местоположения Стоянки Шуя ХХII, приведённое в приложении 1 к Приказу, с Публичной кадастровой картой позволило суду сделать вывод о том, что объект культурного наследия расположен не в 35 м восточнее здания школы в п. Шуя, а на расстоянии 80 м к юго-востоку от здания школы в п. Шуя.

Однако данный вывод суда опровергает актом государственной историко-культурной экспертизы, согласно которому местонахождение Стоянки Шуя ХХII: на восточной окраине п. Шуя, в 35 м восточнее здания школы в п. Шуя, примыкает с востока к автодороге Санкт-Петербург – Мурманск.

На основании изложенного судебная коллегия пришла к выводу о том, что Приказ требованиям статьи 3.1 Закона об объектах культурного наследия соответствует: содержит текстовое и графическое описание границ территории выявленного объекта культурного наследия, схему границ территории указанного объекта, координаты поворотных точек этих границ, а также режим использования территории выявленного объекта культурного наследия, в связи с чем оснований для удовлетворения административного искового заявления у суда первой инстанции не имелось.

В соответствии с пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

Поскольку судом неправильно применены нормы материального права, регулирующего спорные правоотношения, решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе Ларионовой А.Ю. в удовлетворении административных исковых требований.

Что касается ходатайства прокуратуры Республики Карелия о вынесении главе Республика Карелия частного определения, то частное определение суд выносит по своей инициативе.

Лица, участвующие в деле, не вправе требовать вынесения частных определений и могут лишь обратить внимание суда на наличие обстоятельств, свидетельствующих о необходимости вынесения частного определения.

Оснований для применения статьи 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия не усмотрела.

Руководствуясь статьями 309 – 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного суда Республики Карелия от 16 декабря 2019 г. отменить, принять по делу новое решение, которым Ларионовой Анне Юрьевне в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим приказа управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия от 7 июня 2019 г. № 134 «Об установлении границ территории выявленного объекта культурного наследия «Стоянка Шуя ХХII», Республика Калерия, Прионежский муниципальный район, пос. Шуя» отказать.

Председательствующий

Судьи