Решение по делу № 3а-40/2018 от 26.12.2017

Дело № 3а-40/2018

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

12 февраля 2018 года г. Пермь

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Ефремовой О.Н.,

при секретаре Силенок О.В.,

с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Синевой А.М.,

административного истца Гуляевой З.А., представителя административного ответчика и заинтересованного лица Берсеневой О.П., действующей на основании доверенностей,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Перми административное дело по административному исковому заявлению Гуляевой Зои Алексеевны о признании недействующим решения Совета депутатов Ленинского сельского поселения от 18 августа 2017 года № 30 «О внесении изменений в решение Совета депутатов Ленинского сельского поселения от 18 февраля 2010 года № 10 «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности в Ленинском сельском поселении Кудымкарского муниципального района»,

УСТАНОВИЛ:

Советом депутатов Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района 18.02.2010 принято решение № 10 «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности в Ленинском сельском поселении Кудымкарского муниципального района». Данное решение обнародовано в соответствии с положениями статьи 47 Устава Ленинского сельского поселения, утвержденного 29.01.2010, и вступило в законную силу через 10 дней после дня его обнародования.

Решением Совета депутатов Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района от 18.08.2017 № 30 внесены изменения в решение Совета депутатов Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района от 18.02.2010 № 10 «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности в Ленинском сельском поселении Кудымкарского муниципального района». Данное решение опубликовано в районной газете «Иньвенский край» № 34 от 24.08.2017 и вступило в законную силу после его официального опубликования.

Гуляева З.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточненных 17.01.2018 требований, о признании недействующим пункта 4 решения Совета депутатов Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района от 18.08.2017 № 30 о внесении изменений в решение Совета депутатов Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района от 18.02.2010 № 10 «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности в Ленинском сельском поселении Кудымкарского муниципального района» в части распространения своего действия на правоотношения, возникшие до вступления в силу данного решения, а именном с 01.01.2017, указывая, что данный нормативный правовой акт противоречит требованиям Конституции Российской Федерации, части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 6 статьи 7 и части 2 статьи 11 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае» и нарушает права заявителя на пенсию за выслугу лет. В обоснование своих требований административный истец сослалась на то, что в период с 07.11.2012 по 02.05.2017 исполняла обязанности главы Ленинского сельского поселения, то есть выборную муниципальную должность на постоянной основе полный срок полномочий. 11.05.2017 обратилась с заявлением об установлении пенсии за выслугу лет к трудовой пенсии по старости в соответствии с решением Совета депутатов от 18.02.2010 № 10, однако, ответным действием Ленинского сельского поселения было принятие 18.08.2017 решения № 30 о внесении изменений в указанное выше решение, при этом решению была придана обратная сила (с 01.01.2017). В ранее действующей редакции статьи 2 и части 1 статьи 4 решения Совета депутатов от 18.02.2010 № 10 право на пенсию по выслуге лет в размере 55% месячного денежного содержания при выходе на трудовую пенсию было предоставлено лицам, замещавшим выборную муниципальную должность при исполнении на постоянной основе одного полного срока полномочий и освобожденным от выборной муниципальной должности в связи с прекращением полномочий.

Истец полагает, что подлежит применению законодательство, действовавшее на момент ее обращения с заявлением об установлении пенсии за выслугу лет, применение же законодательства, которое в будущем изменилось, к данном факту недопустимо. Тем не менее, администрацией Ленинского сельского поселения пенсия за выслугу лет не установлена, принят оспариваемый нормативный правовой акт, которым внесены кардинальные изменения в решение Совета депутатов от 18.02.2010 № 10 – срок полномочий для установления пенсии за выслугу лет увеличен (слова «полный срок полномочий» заменены на слова «не менее пяти лет»), а принятые изменения распространяются на правоотношения, возникшие с 01.01.2017 в нарушение конституционных принципов.

Кудымкарским городским судом Пермского края на основании определения от 01.12.2017 материалы административного дела переданы для рассмотрения по подсудности в Пермский краевой суд.

Административный истец в судебном заседании на удовлетворении заявленных требований настаивала, ссылаясь на доводы, изложенные в административном иске, в дополнениях к административному исковому заявлению.

Представитель административного ответчика и заинтересованного лица с требованиями не согласился по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил в удовлетворении иска отказать.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего, что требования административного истца являются обоснованными и подлежат удовлетворению, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно пунктам «ж» и «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Частями 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Условия предоставления отдельных гарантий осуществления полномочий выборным должностным лицом местного самоуправления в Пермском крае определяет Закон Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае» из положений части 6 статьи 7 которого следует, что указанные выше лица после окончания срока полномочий имеют право на получение пенсии за выслугу лет в порядке и на условиях, установленных законодательством. При этом расходы, связанные с гарантиями осуществления полномочий выборным должностным лицом, финансируются за счет средств местного бюджета (статья 10 указанного закона).

Порядок установления и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности в муниципальных образованиях Пермского края урегулирован Законом Пермской области от 15.01.2001 № 1300-200 «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности в муниципальных образованиях Пермской области», которым в статье 13 закона установлено, что условия установления пенсии за выслугу лет, порядок обращения за ней и ее выплаты регулируются отдельным Положением, утверждаемым органами местного самоуправления Пермской области в соответствии с действующим законодательством. Вопросы, связанные с установлением и выплатой пенсии за выслугу лет, не урегулированные настоящим Законом, разрешаются применительно к правилам назначения и выплаты страховых пенсий (статья 11 закона).

Статья 2 указанного закона Пермской области определяет круг лиц, которым может быть назначена пенсия за выслугу лет, к таким лицам, в частности, относятся лица, замещавшие выборную муниципальную должность в муниципальном образовании, предусмотренную уставом данного образования, при условии окончания срока полномочий данного лица. В этом случае пенсия за выслугу лет устанавливается в таком размере, чтобы сумма страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии и пенсии за выслугу лет составляла при исполнении им на постоянной основе одного полного срока полномочий - 55 процентов.

Статьей 31 Устава Ленинского сельского поселения, в редакции 2015 года предусмотрено право на получение пенсии за выслугу лет в случаях и в порядке, установленном законами Пермского края и актом представительного органа местного самоуправления, главой поселения – главой администрации, освобожденным от муниципальной должности в связи с прекращением полномочий, при выходе на трудовую пенсию или пенсию по инвалидности.

Решением Совета депутатов Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района 18.02.2010 № 10 «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности в Ленинском сельском поселении Кудымкарского муниципального района» (в редакции, действующей до 24.08.2017) предусмотрено право лиц, освобожденных от выборной муниципальной должности в связи с прекращением полномочий, в том числе досрочно (за исключением случаев прекращения полномочий досрочно, связанных с виновными действиями) при выходе на трудовую пенсию, на получение пенсии за выслугу лет (статья 2). Лицу, замещавшему выборную муниципальную должность в Ленинском сельском поселении при исполнении на постоянной основе одного полного срока полномочий, устанавливается пенсия за выслугу лет в размере 55% его месячного денежного содержания (вознаграждения) за вычетом страховой части трудовой пенсии по старости. При этом полным сроком полномочий считается исполнение лицом, замещавшим выборную муниципальную должность на постоянной основе в представительном органе, не менее 90 процентов одного полного срока полномочий представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования (абз. 1 и 4 часть 1 статья 4).

Решением Совета депутатов Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района от 18.08.2017 № 30 внесены изменения в решение Совета депутатов Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района от 18.02.2010 № 10, часть 1 статьи 4 изложена в новой редакции: «пенсия за выслугу лет устанавливается лицу, замещавшему муниципальную должность по постоянной основе не менее 5 лет, если иное не установлено настоящим решением».

В том числе, пунктом 4 решения от 18.08.2017 № 30 установлено, что настоящее решение вступает в силу после его официального опубликования в газете «Иньвенский край», и распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2017.

Из материалов административного дела следует, что 07.11.2012 Гуляева З.А. вступила в должность главы Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района Пермского края – главы администрации поселения (распоряжение № 45 от 07.11.2012) со сроком полномочий 5 лет.

28.04.2017 ее полномочия были прекращены в связи с вступлением в должность вновь избранного главы сельского поселения – главы администрации сельского поселения (пункт 3 статьи 29 Устава Ленинского сельского поселения, принятого решением Совета депутатов 20.02.2015 № 7).

11.05.2017 Гуляева З.А. обратилась в администрацию Ленинского сельского поселения с заявлением об установлении ей пенсии за выслугу лет к трудовой пенсии по старости.

Суд считает, что нарушений требований к форме оспариваемого нормативного правового акта, компетенции органа на принятие оспариваемого нормативного правового акта, процедуре его принятия, опубликования и вступления в силу, допущено не было, оспариваемый нормативный правовой акт органа местного самоуправления принят уполномоченным представительным органом местного самоуправления Советом депутатов Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района Пермского края, полномочным составом и в пределах предоставленных полномочий по решению вопросов местного значения. Процедура принятия решения 18.08.2017 № 30 в соответствии с требованиями Регламента Совета депутатов Ленинского сельского поселения, утвержденного решением № 31от 10.10.2012, соблюдена. Решение Совета депутатов сельского поселения от 18.08.2017 официально опубликовано в газете «Иньвенский край» за № 34 от 24.08.2017 и вступило в силу после его официального опубликования.

Ссылку административного ответчика на то, что принятый нормативный правовой акт не затрагивает права административного истца и не нарушает ее законных интересов, суд находит несостоятельной.

Как установлено судом, Гуляева З.А. замещала должность главы сельского поселения на постоянной основе, которая Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) квалифицируется как выборная должность местного самоуправления (выборная муниципальная должность) (статья 2).

На федеральном уровне в отношении лиц, замещающих выборные муниципальные должности, в отличие от муниципальных служащих (пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации») отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий вопрос о доплатах по выслуге лет к трудовой пенсии названной категории лиц.

Правовой статус лиц, замещающих выборные муниципальные должности, установлен Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), согласно абзацу первому части 5.1 статьи 40 которого следует, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, регулированием, предусмотренным частью 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, частью 6 статьи 7 Закона Пермского края от 10.05.2011 № 767-ПК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае», статьей 1 Закона Пермской области от 15.01.2001 № 1300-200 «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности в муниципальных образованиях Пермской области», частью 1 статьи 31 Устава муниципального образования Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района Пермского края главе сельского поселения гарантирована выплата доплаты к государственной пенсии, порядок осуществления которой подлежит регламентации Советом депутатов муниципального образования Ленинское сельское поселение Кудымкарского муниципального района.

Из системного толкования положений статьи 8 Федерального закона от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», пункта 3.1 статьи 7 Федерального закона от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», статьи 32 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» во взаимосвязи с нормами абзаца первого части 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что ежемесячная доплата к пенсии лица, замещающего муниципальную должность на постоянной основе и в этот период достигшего пенсионного возраста, предоставляемая за счет средств местного бюджета, является дополнительной, помимо назначаемой на общих или льготных основаниях пенсии, гарантией осуществления его полномочий.

Как следует из анализа статьи 2 и 4 решения Совета депутатов от 18.02.2010 № 10, в редакции, действующей на момент обращения Гуляевой З.А. с заявлением о назначении ей пенсии за выслугу лет, она вправе была претендовать на получение указанной пенсии (ежемесячное денежное вознаграждение) за вычетом страховой части назначенной ей трудовой пенсии по старости (по достижении возраста 55 лет) в случае, если она замещала выборную муниципальную должность на постоянной основе в течение одного полного срока полномочий.

Пункт 3 статьи 29 Устава Ленинского сельского поселения, в редакции от 2015 года, устанавливает, что полномочия Главы поселения начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы поселения.

Полным сроком полномочий в силу положений статьи 8 и 81.1 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. закона действовавшего за 90 дней до даты окончания срока полномочий Гуляевой З.А.), следует считать срок полномочий с момента вступления главы поселения в должность и до истечения срока полномочий в соответствии с положениями законодательства.

Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, сроком на 5 лет. Как следует из материалов дела и правильно указано административным ответчиком, срок, на который была избрана Гуляева З.А., как выборное должностное лицо местного самоуправления, составил 5 лет. То обстоятельство, что срок полномочий выборного должностного лица составил в календарном исчислении менее 5 лет, не свидетельствует о том, что Гуляева З.А. замещала выборную муниципальную должность на постоянной основе не полный срок полномочий, поскольку продолжение деятельности на выборной муниципальной должности зависит не только от лица, претендующего на ее замещение.

При этом как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении (от 01.07.2015 № 18-П), нормативно установленный и реальный (фактический) срок полномочий могут не совпадать.

Не может быть принята судом во внимание ссылка представителя административного ответчика и заинтересованного лица на то, что решением Совета депутатов Ленинского сельского поселения от 18.08.2017 № 30 было приведено в соответствие с действующим законодательством Пермского края решение Совета депутатов Ленинского сельского поселения от 18.02.2010 № 10 «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности в Ленинском сельском поселении», в частности в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона Пермского края от 09.12.2009 № 546-ПК «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Пермской области, Коми-Пермяцкого автономного округа, Пермского края».

Как следует из преамбулы указанного выше закона Пермского края, он определяет условия и порядок установления и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Пермской области, Коми-Пермяцкого автономного округа, Пермского края, а также правовые основы пенсионного обеспечения лиц, замещавших муниципальные должности в муниципальных образованиях Пермской области, Коми-Пермяцкого автономного округа, Пермского края.

Положения пункта 5 статьи 15 указанного закона предусматривают, что условия пенсионного обеспечения, предусмотренные настоящим законом, распространяются и на лиц, которым пенсия за выслугу лет устанавливается в соответствии с Законом Пермской области от 15.01.2001 № 1300-200 «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности в муниципальных образованиях Пермской области», и устанавливаются в уставах муниципальных образований.

С учетом изложенного, положения Закона Пермского края от 09.12.2009 № 546-ПК, применяются в отношении лиц, замещавших выборные муниципальные должности в муниципальных образованиях, в той части, в которой не урегулированы Законом Пермской области от 15.01.2001 № 1300-200.

Изложенное позволяет суду сделать вывод, что оспариваемый Гуляевой З.А. нормативный правовой акт затрагивает ее законные права и интересы.

Проверив положения пункта 4 решения Совета депутатов Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района от 18.08.2017 № 30 о внесении изменений в решение Совета депутатов Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района от 18.02.2010 № 10 в той мере, в которой он предусматривает распространение внесенных изменений на правоотношения, возникшие до вступления в силу данного решения, а именно: в части слов «и распространения на правоотношения, возникшие с 01.01.2017» на их соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к выводу, что требования истца обоснованы и подлежат удовлетворению.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в решении от 01.10.1993 № 81-р и поддерживаемой в последующих судебных актах (например, в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2011 № 20-П, от 22.04.2014 № 12-П), придание обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного в соответствии с ранее действующим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями части 1 статьи 1, статей 2, 17, 18, 19, 54, частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Недопустимость придания обратной силы нормативному регулированию посредством толкования, ухудшающего положение лица в его отношениях с государством, обусловлена также требованием формальной определенности правовой нормы, которое предполагает, что участники соответствующих правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официального статуса, а также приобретенных прав и обязанностей.

Как следует из пункта 4 решения Совета депутатов Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района от 18.08.2017 № 30 о внесении изменений в решение Совета депутатов Ленинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района от 18.02.2010 № 10, оно вступает в силу после его официального опубликования в газете «Ильвенский край» и распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2017, то есть правовым нормам, изменившим условия назначения пенсии за выслугу лет в сторону увеличения критерия, которому должны соответствовать заявители (на 01.01.2017 должна быть продолжительность исполнения полномочий на муниципальных должностях на постоянной основе не менее 5 лет, либо на 01.01.2017 продолжительность исполнения полномочий на муниципальных должностях на постоянной основе не менее одного полного срока), придана обратная сила.

Поскольку такое правовое регулирование со всей очевидностью демонстрирует ухудшение положения заявителя по сравнению с ранее действующим муниципальным регулированием, заявление Гуляевой З.А. подлежит удовлетворению. Пункт 4 решения Совета депутатов Ленинского сельского поселения № 30, опубликованное 24.08.2017, в той мере, в которой он предусматривает распространение внесенных изменений на правоотношения, возникшие до вступления в силу данного решения, а именно в части слов «и распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2017» следует признать недействующим, как не соответствующий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Ссылка административного ответчика на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в полном соответствии с решением Земского Собрания Кудымкарского муниципального района от 17.01.2017 № 2 не свидетельствует о соответствии решения Совета депутатов Ленинского сельского поселения от 18.08.2017 № 30 федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ), так как при разрешении настоящего дела суд проверяет соответствие оспариваемого акта (его части) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление Гуляевой Зои Алексеевны удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 4 решения Совета депутатов Ленинского сельского поселения от 18 августа 2017 года № 30 «О внесении изменений в решение Совета депутатов Ленинского сельского поселения от 18 февраля 2010 года № 10 «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные муниципальные должности в Ленинском сельском поселении Кудымкарского муниципального района», в той мере, в которой он предусматривает распространение внесенных изменений на правоотношения, возникшие до вступления в силу данного решения, а именно в части слов «и распространения на правоотношения, возникшие с 1 января 2017 года».

Сообщение о принятом решении опубликовать в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете «Иньвенский край».

Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме – 14 февраля 2018 года.

Судья (подпись)