Решение по делу № 12-931/2021 от 16.08.2021

Дело №12-931/2021 Р Е Ш Е Н И Е

по жалобе на постановление об административном правонарушении

г.Йошкар-Ола 28 сентября 2021 года

Судья Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл Касаткина Т.Н., рассмотрев жалобу Криворотова Александра Анатольевича на постановление зам. руководителя – начальника отдела контроля закупок и антимонопольного контроля Управления Федеральной антимонопольной службы по РМЭ №012/04/7.30-659/2021 по делу об административном правонарушении от 02 августа 2021 года,

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением зам. руководителя – начальника отдела контроля закупок и антимонопольного контроля Управления Федеральной антимонопольной службы по РМЭ №012/04/7.30-659/2021 по делу об административном правонарушении от 02 августа 2021 года первый заместитель директора ГКУ РМЭ «Марийскавтодор» Криворотов А.А. привлечен к административной ответственности и подвергнут административному взысканию в виде штрафа в размере 3000 рублей за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.4.2 ст.7.30 КоАП РФ.

В действиях Криворотова А.А. административным органом установлено нарушение требований п.8 ч.1 ст.54.3 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», выразившееся в утверждении конкурсной документации на ремонт автомобильной дороги Ургакш - Ронга - Морки на участке км 25+855 - км 44+000 (извещение на официальном сайте единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд <адрес> № от 28.04.2021).

Не согласившись с данным постановлением, Криворотов А.А. обратился в суд с жалобой, в которой просит постановление отменить, прекратить производство по делу ввиду отсутствия состава административного правонарушения, а также недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление. В обоснование жалобы указано, что должностным лицом сделан вывод о том, что требование в отношении срока исполнения контракта не соответствует порядку. Заявитель считает, что законодатель наделил заказчика правом самостоятельно устанавливать требования претендентам, к составу их заявок и определять перечень документов, представляемых претендентами для подтверждения их соответствия установленным в документации требованиям, руководствуясь собственными потребностями. Установленный заказчиком нестоимостный критерий квалификации участника закупки не является единственным в документации, из чего следует, что оценка заявок будет проводиться из совокупности всех критериев, установленных заказчиком в конкурсной документации. Установлено, что конкурсная документация не содержит такого основания для отказа допуска к участию в проводимом конкурсе как отсутствие опыта оказания услуг по предмету закупки. Отсутствие опыта работы не является основанием для отстранения участника закупки от участия в определении поставщика. В рассматриваемом случае закуп проводится посредством открытого конкурса в электронной форме, при котором победителем объявляется участник, предложивший лучшие условия исполнения контракта, что определяется на стадии оценки, а не при подаче заявок. Возможность проиграть в конкурсе, не набрав нужное количество баллов, не может расцениваться как ограничение доступа к хозяйственной деятельности, иное документально не доказано. Предусмотренные в документации критерии и порядок их оценки не препятствуют участию в конкурсе, не предрешают исход закупки, не создают преимущества конкретному лицу, а в данной ситуации направлены, прежде всего, на определение победителя конкурса – лица, добросовестного, наиболее соответствующего потребностям заказчика при выполнении работ по объекту закупки, способного выполнить задачи национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги». Невозможность отдельных участников закупок по каким-либо причинам конкурировать с иными участниками рынка не является поводом учитывать данные обстоятельства заказчиком при формировании заявки на закупку и установлении критериев оценки заявок, поскольку иное фактически бы противоречило состязательному характеру участия в конкурсе. Таким образом, заявитель считает, что критерий оценки заявок не влечет за собой нарушение принципа равноправия и ограничения конкуренции по отношению ко всем участникам запроса предложений, не приводит к ограничению свободного доступа участников, не создает неравные стартовые условия, не ставит в преимущественное положение одних хозяйствующих субъектов перед другими, не нарушает принципы обеспечения конкуренции, закрепленные в ст.8 Закона о контрактной системе, соответственно, действия заказчика не нарушают положения Закона о контрактной системе.

Заказчик исходил из потребности и необходимости заключить контракт с добросовестным участником, руководствуясь ч.3 ст.37 ФЗ №44-ФЗ, согласно которой информация, содержащаяся в реестре контрактов, заключенных заказчиками, и подтверждающая исполнение таким участником в течение 3 лет до даты подачи заявки на участие в закупке трех контрактов (с учетом правопреемства), исполненных без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней).

Заявитель считает, что документация открытого конкурса в электронной форме была утверждена в соответствии с требованиями законодательства, критерий оценки заявок не влечет за собой нарушение принципа равноправия и ограничения конкуренции по отношению ко всем участникам запроса предложений, не приводит к ограничению свободного доступа участников, не создает неравные стартовые условия. В его действиях отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ. Частью 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за утверждение документации, не соответствующей требованиям законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Учитывая, что действия заказчика ГКУ «Марийскавтодор», а также должностного лица, утвердившего конкурсную документацию, не нарушают положений Закона о контрактной системе, отсутствует противоправность деяния. В связи с тем, что противоправность деяния является элементом объективной стороны административного правонарушения, ее отсутствие свидетельствует об отсутствии состава административного правонарушения.

В дополнении к жалобе заявителем указано, что законодатель наделил заказчика правом самостоятельно устанавливать требования к претендентам, к составу их заявок и определять перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным в документации требованиям, руководствуясь собственными потребностями.

Конкурсная документация заказчика не содержит такого основания для отказа участникам в допуске к участию в конкурсе, как отсутствие или недостаточная длительность опыта оказания услуг по предмету закупки. Отсутствие опыта работы не является основанием для отстранения участника закупки от участия в определении подрядчика. Заказчик проводит закупку в виде открытого конкурса в электронной форме, при котором победителем объявляется участник, предложивший лучшие условия исполнения контракта, что определяется на стадии оценки поданных заявок. Возможность поучаствовать в конкурсе, не набрав нужное количество баллов, не может расцениваться как ущемление прав участников конкурса и ограничение конкуренции.

Условие о трехлетнем сроке исполнения договоров, засчитываемых в подтверждение опыта по успешному исполнению сопоставимых с предметом конкурса работ, является равным для всех участников закупки. Фактов ограничения количества участников закупки антимонопольным органом не установлено.

Доводы заказчика о важности опыта участников конкурса за последние 3 года до даты подачи заявки на участие в конкурсе с учетом выполнения ремонта дорог в рамках национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» и обязанности использования новых технологий, включаемых на 3 года в Реестр новых и наилучших технологий, материалов и технологических решений повторного применения, государственным органом не опровергнуты.

Установленный заказчиком срок исполнения контрактов для оценки опыта сопоставимых работ не противоречит требованиям Закона о контрактной системе и Правил №1085.

В суд Криворотов А.А. не явился, о времени и месте рассмотрения жалобы извещен, ходатайство об отложении рассмотрения дела от него не поступило, поэтому полагаю возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Б.Т.С. (доверенность от 24.09.2021) в защиту интересов Криворотова А.А. требования жалобы поддержала, просила ее удовлетворить по изложенным в ней доводам. В дополнении защитник указала, что ООО «<иные данные>» заявку на участие в конкурсе не подавало. Среди видов экономической деятельности данного общества не имеет кодов и видов деятельности, позволяющих осуществлять работы сопоставимого характера по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту линейного объекта капитального строительства. Следовательно, данное юридическое лицо не могло быть участником закупки и не является лицо, чьи права и законные интересы могли быть нарушены действиями заказчика.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по РМЭ, извещенный надлежащим образом о месте и времени рассмотрения жалобы, в суд не явился, полагаю возможным рассмотреть жалобу в его отсутствие.

Изучив материалы административного дела №012/04/7.30-659/2021 УФАС по РМЭ, заслушав участника процесса, обсудив доводы жалобы, прихожу к следующему.

В соответствии с ч.4.2 ст.7.30 КоАП РФ установлена административная ответственность за утверждение конкурсной документации, документации об аукционе, документации о проведении запроса предложений, определение содержания извещения о проведении запроса котировок с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, за исключением случаев, предусмотренных частями 4 и 4.1 настоящей статьи, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере трех тысяч рублей.

Как следует из материалов дела, заказчиком проводился открытый конкурс в электронной форме на ремонт автомобильной дороги Ургакш – Ронга – Морки на участке км 25+855 - км 44+000 в рамках национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги».

Извещение № о проведении данного электронного конкурса и конкурсная документация размещены заказчиком в Единой информационной системе в сфере закупок 28.04.2021.

В соответствии с п.8 ч.1 ст.54.3 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме в соответствии с Законом о контрактной системе.

Согласно ч.8 ст.32 Закона о контрактной системе порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 №1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Правила).

Согласно пункту 3 Правил «оценка» - процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями настоящих Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

В соответствии с пунктом 10 Правил в документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки.

Пунктом 11 Правил установлено, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.

Согласно Конкурсной документации критерий №2 содержит показатели, в рамках которых оцениваются:

1) общее количество исполненных участником закупки контрактов (договоров);

по данному показателю оценивается общее количество контрактов (договоров), предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту линейного объекта капитального строительства исполненных участником закупки в соответствии с Федеральными законами от 05.04.2015 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспеченна государственных и муниципальных нужд» и от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» за последние 3 года до даты подачи заявки на участие в конкурсе, без применения неустоек (штрафных санкций, пеней), цена каждого из которых составляет не менее 30% от начальной (максимальной) цены контракта.

2) Общая стоимость исполненных контрактов (договоров);

по данному показателю оценивается общая стоимость полностью исполненных участником закупки контрактов (договоров) за последние 3 года до срока окончания подачи заявок без применения неустоек (штрафных санкций, пеней) с приложениями, заключенных в соответствии с Федеральными законами от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту линейного объекта капитального строительства.

Согласно пояснениям заказчика, контракты/договоры, исполненные участником закупки в полном объеме без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней) установлено в целях выявления лучших из предложенных условий исполнения контракта. Требование о предельном сроке, ранее которого опыт участника по исполнению контракта не учитывается, установлен Заказчиком, исходя из своих потребностей и понимания сопоставимости и актуальности опыта в выполнении конкретных работ.

Вместе с тем, административным органом сделан вывод, что заказчиком установлен ненадлежащий порядок оценки заявок участников закупки по критерию №2, поскольку применение неустоек (штрафов, пеней), предусмотренными контрактами ограничивает возможность участника закупки получить максимальное количество баллов, поскольку применение штрафа за нарушение условий контракта (договора), представленного участником к оценке, не является надлежащим подтверждением отсутствия у участника закупки опыта, соответствующего объекту конкурса, но ограничивает возможность такого участника закупки получить максимальное количество баллов по критерию №2. Кроме того, Заказчиком не учтено, что по контрактам (договорам) может вестись судебно-претензионная работа.

По критерию №2 оцениваются исключительно контракты/договоры, которые исполнены не ранее чем за 3 года до даты окончания подачи заявок на участие в конкурсе, что, по мнению комиссии УФАС, может привести к ограничению числа участников в данной процедуре, имеющих исполненные контракты/договоры ранее указанного срока (например, за 5 лет до даты окончания подачи заявок на участие в конкурсе).

Однако, к числу принципов, которыми должны руководствоваться заказчики при закупке товаров, работ, услуг, относится целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика.

Административный орган пришел к выводу о том, что действия Заказчика, установившего в документации ненадлежащий порядок оценки заявок на участие в конкурсе по критерию №2, нарушают п.8 ч.1 ст.54.3 Закона о контрактной системе и, следовательно, подпадают под состав административного правонарушения по ч.4.2 ст.7.30 КоАП РФ.

В соответствии со ст.2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно ст.2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно - хозяйственные функции, в том числе, в государственных организациях.

Согласно выписке из Приказа (распоряжения) о переводе работника на другую работу №6-лс от 18.01.2019, Криворотов А.А. занимает должность первого заместителя директора ГКУ РМЭ «Марийскавтодор».

В соответствии с пунктом 6 раздела 2 Должностной инструкции Криворотов А.А. осуществляет организацию и работу деятельности комиссий по осуществлению закупок, выборе способа определения поставщика.

Конкурсная документация на ремонт автомобильной дороги Ургакш - Ронга -Морки на участке км 25+855 - км 44+000 утверждена Криворотовым А.А. 22.04.2021.

Извещение на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд <адрес> № размещено 28.04.2021.

В основу постановления Марийского УФАС от 02.08.2021 положено решение комиссии УФАС от 03.06.2021, вынесенное по жалобе ООО «<иные данные>», жалоба которого была признана частично обоснованной. При этом в действиях ГКУ РМЭ «Марийскавтодор» признано нарушение п.8 ч.1 ст.54.3 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», т.к. заказчиком был установлен ненадлежащий порядок оценки заявок участников закупки по критерию №2, поскольку применение неустоек (штрафов, пеней), предусмотренными контрактами, ограничивает возможность участника закупки получить максимальное количество баллов. По мнению административного органа, применение штрафа за нарушение условий контракта (договора), представленного участником к оценке, не является подтверждением отсутствия у участника закупки опыта, соответствующего объекту конкурса, но ограничивает возможность такого участника закупки получить максимальное количество баллов по критерию №2.

Кроме того, по критерию №2 оцениваются исключительно контракты/договоры, которые исполнены не ранее чем за 3 года до даты окончания подачи заявок на участие в конкурсе, что, по мнению комиссии УФАС, может привести к ограничению числа участников в данной процедуре, имеющих исполненные контракты ранее указанного срока (например за 5 лет до даты окончания подачи заявок).

Согласно ч.3 ст.37 Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», к информации, подтверждающей добросовестность участника закупки, относится информация, содержащаяся в реестре контрактов, заключенных заказчиками, и подтверждающая исполнение таким участником в течение трех лет до даты подачи заявки на участие в закупке трех контрактов (с учетом правопреемства), исполненных без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней). При этом цена одного из таких контрактов должна составлять не менее чем двадцать процентов начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке (в ред. Федерального закона от 01.05.2019 N 71-ФЗ).

Решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 14 сентября 2021 года в удовлетворении заявления ГКУ РМЭ «Марийскавтодор» о признании недействительными пунктов 1, 2 решения Комиссии по контролю в сфере закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 03.06.2021 по делу № отказано. Вместе с тем в данном решении судом сделан вывод о том, что антимонопольный орган не доказал нарушение заказчиком (ГКУ РМЭ «Марийскавтодор») п.8 ч.1 ст.54.3 Закона о контрактной системе в части требования к сроку исполнения контрактов на сопоставимые работы, засчитываемые для подтверждения опыта участников конкурса.

Доводы жалобы зам. директора ГКУ РМЭ «Марийскавтодор» о том, что критерии №2 оценки заявок установлены заказчиком с учетом задач национального проекта РФ «Безопасные и качественные автомобильные дороги» в целях эффективного использования денежных средств и удовлетворения потребностей заказчика в более качественном исполнении договора со стороны потенциального исполнителя, способного надлежащим образом оказать услуги по договору, являются обоснованными, административным органом не опровергнуты.

Комиссией Марийского УФАС России рассмотрена жалоба ООО «<иные данные>», по которой вынесено решение от 03.06.2021 (после окончания конкурса). Данное юридическое лицо фактически участия в закупке не принимало, заявку не подавало. При обращении с жалобой в антимонопольный орган, Общество не представило доказательства, подтверждающие реальность своих намерений, способность выполнения работ, являющихся объектом закупки, а также свидетельствующие о соответствии иным критериям документации о закупке.

При таких обстоятельствах судом учитывается, что нарушение прав и законных интересов ООО «<иные данные>», а равно иных юридических лиц в результате действий заказчика (ГКУ РМЭ «Марийскавтодор») в данной ситуации не установлено.

Каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что установленный заказчиком порядок оценки заявок не является объективным и привел к нарушению принципов проведения конкурса для нужд ГКУ РМЭ «Марийскавтодор» либо снизил потенциальную эффективность проводимых торгов вследствие устранения потенциальных участников, в материалах дела не имеется.

Судом сделаны приведенные выше выводы с учетом правовой позиции, изложенной Верховным Судом РФ в определении от 9 августа 2021 г. N305-ЭС21-5801.

Таким образом, при рассмотрении должностным лицом антимонопольного органа данного дела об административном правонарушении требования статей 24.1 и 26.1 КоАП РФ о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, не выполнены.

В соответствии с ч.1 ст.1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых доказана его вина.

Как следует из разъяснений, данных в п.13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N5 (ред. от 19.12.2013) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также по жалобам на постановления или решения по делам об административных правонарушениях судья должен исходить из закрепленного в статье 1.5 КоАП РФ принципа административной ответственности - презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу. Реализация этого принципа заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица.

По смыслу ст.30.7 ч.1 п.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Принимая во внимание вышеизложенное, оценив доказательства, содержащиеся в материалах дела об административном правонарушении, и дополнительно представленные суду, в их совокупности, считаю, что жалоба Криворотова А.А. подлежит удовлетворению, а постановление административного органа отмене в виду недоказанности обстоятельств, на основании которых оно было вынесено.

Руководствуясь ст.30.6, 30.7, 30.9 КоАП РФ, судья

Р Е Ш И Л:

Жалобу Криворотова А.А. удовлетворить.

Постановление №012/04/7.30-659/2021 от 02 августа 2021 года вынесенное заместителем руководителя – начальника отдела контроля закупок и антимонопольного контроля Управления Федеральной антимонопольной службы по РМЭ в отношении первого заместителя директора ГКУ РМЭ «Марийскавтодор» Криворотова Александра Анатольевича по ч.4.2 ст.7.30 КоАП РФ отменить.

Производство по делу об административном правонарушении в отношении Криворотова А.А. прекратить на основании ст.30.7 ч.1 п.3 КоАП РФ.

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Республики Марий Эл в течение десяти суток со дня вручения или получения копии решения.

Судья - Т.Н. Касаткина