Решение по делу № 8а-16132/2020 от 26.06.2020

ШЕСТОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

№ 88А-16132/2020

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

30 июля 2020 года город Самара

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ляпина Н.А.,

судей Габдуллина Р.Г. и Сказочкина В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы административного ответчика ФИО1 и представителя административного ответчика - Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области по доверенности Харсекиной О.Н. на решение Димитровградского городского суда Ульяновской области от 6 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 19 мая 2020 года по административному делу № 2а-347/2020 по административному исковому заявлению Губернатора Ульяновской области к Городской Думе города Димитровграда Ульяновской области и ФИО1 о досрочном прекращении полномочий депутата.

Заслушав доклад председательствующего Ляпина Н.А., объяснения административного ответчика ФИО1 в обоснование доводов кассационных жалоб и возражения против их удовлетворения представителей административного истца – Губернатора Ульяновской области по доверенности Шашиной О.А. и Яшновой С.Г., представителя заинтересованного лица – Правительства Ульяновской области по доверенности Трухачёвой Н.В., судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Губернатор Ульяновской области (далее – административный истец) обратился в Димитровградский городской суд Ульяновской области с административным исковым заявлением к Городской Думе города Димитровграда Ульяновской области и ФИО1 (далее – административные ответчики) о досрочном прекращении полномочий депутата.

В обоснование требований указывалось, что по результатам проверки, назначенной распоряжением Губернатора Ульяновской области от 20 мая 2019 года № 359-р, выявлены недостоверность и неполнота сведений, указанных в справках о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее – справки о доходах) за 2018 год, предоставленных депутатом Городской думы города Димитровграда третьего созыва ФИО1 Требования антикоррупционного законодательства, являющиеся для ФИО1 обязательными, им не исполнены.

Губернатор Ульяновской области письмом от 27 сентября 2019 года № 73-Г-01/25265исх обратился к председателю Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутатов, в отношении которых выявлены значительные нарушения, в том числе ФИО1

Решением Городской думы города Димитровграда Ульяновской области от 30 октября 2019 года № 34/257 в удовлетворении требования Губернатора Ульяновской области отказано по мотиву несущественности выявленных нарушений в связи с отсутствием закона Ульяновской области, устанавливающего порядок принятия решения о применении к депутату представительного органа муниципального образования в Ульяновской области мер ответственности, указанных в части 7.3-1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Ссылаясь на то, что Городская Дума города Димитровграда Ульяновской области приняла решение, не предусмотренное Федеральными законами «О противодействии коррупции» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», административный истец просил прекратить досрочно полномочия депутата Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области третьего созыва ФИО1 в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», и обратить решение суда к немедленному исполнению.

Рассмотрев административное исковое заявление, Димитровградский городской суд Ульяновской области решением от 6 февраля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 19 мая 2020 года, удовлетворил его требования в полном объёме.

В кассационных жалобах, поданных через суд первой инстанции 18 июня и 2 июля 2020 года и поступивших в Шестой кассационный суд общей юрисдикции 26 июня и 8 июля 2020 года, соответственно, административный ответчик ФИО1 и представитель административного ответчика - Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области по доверенности Харсекина О.Н. просят отменить вышеуказанные судебные акты.

При этом административный ответчик ФИО1 указывает, что суды безосновательно не учли позицию Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области и прокурора, согласно которой до момента вступления в силу закона «О требованиях к порядку принятия решения о применении к депутату представительного органа в Ульяновской области, допустившему несущественное искажение сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, мер ответственности» и муниципального правового акта рассмотрение вопроса о привлечении депутатов к ответственности необходимо отложить.

Далее в кассационной жалобе ФИО1 утверждает, что представленные административным истцом справки о доходах сфальсифицированы, в связи с чем отказ судов от проведения технико-криминалистической экспертизы лишает его права на защиту.

По мнению ФИО1, суды при применении в отношении него мер ответственности не руководствовались принципами соразмерности, справедливости и пропорциональности, а при оценке допущенного им нарушения использовали понятие «существенности», определение которого в законодательстве отсутствует.

В заключение жалобы административный ответчик ФИО1 указывает, что суд, принимая решение о досрочном прекращении полномочий депутата, вышел за пределы своих полномочий, поскольку такое решение может приниматься только соответствующим органом муниципального образовании. Кроме того, у суда не было оснований для принятия решения об обращении к немедленному исполнению итогового судебного акта.

Доводы кассационной жалобы представителя административного ответчика - Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области Харсекиной О.Н. идентичны доводам кассационной жалобы административного ответчика ФИО1

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, заслушав объяснения прибывших в суд лиц и обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений по настоящему административному делу судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

Из материалов дела следует и судами установлено, что ФИО1 является депутатом Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области третьего созыва.

В Управление по реализации единой государственной политики в области противодействия коррупции, профилактики коррупционных и иных правонарушений администрации Губернатора Ульяновской области ФИО1 предоставил справки о доходах за 2018 год на себя (дата печати 4 марта 2019 года), супругу (дата печати 4 марта 2019 года) и несовершеннолетнего ребёнка (дата печати 14 февраля 2019 года), а также уточнённую справку в отношении себя (дата печати 17 апреля 2019 года) (т. 1, л.д. 208 – 258).

По результатам анализа данных справок Управление по реализации единой государственной политики в области противодействия коррупции, профилактики коррупционных и иных правонарушений администрации Губернатора Ульяновской области направило письмо на имя Губернатора Ульяновской области от 15 мая 2019 года № 73-АГ-0305/8473вн, согласно которому у ряда депутатов, в том числе ФИО1, имеются счета, не отражённые ими в справках о доходах (т. 1, л.д. 13 – 14).

Распоряжением Губернатора Ульяновской области от 20 мая 2019 года № 343-р назначена проверка достоверности и полноты сведений, представленных ФИО1, замещающим муниципальную должность депутата Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области (т. 1, л.д. 11).

По результатам проверки, проведённой Управлением по реализации единой государственной политики в области противодействия коррупции, профилактики коррупционных и иных правонарушений администрации Губернатора Ульяновской области, выявлено предоставление депутатом ФИО1 недостоверных и неполных сведений:

- не отражены сведения о счёте № в ПАО «Сбербанк России» от ДД.ММ.ГГГГ (остаток на ДД.ММ.ГГГГ - 15 350 рублей 04 копейки, сумма денежных средств, поступивших на счёт за отчётный период – 3673 рубля 50 копеек. Счёт закрыт ДД.ММ.ГГГГ);

- не отражены сведения о счёте ПК 40№ в ПАО Банк «Финансовая Корпорация открытие» (БинБанк) от ДД.ММ.ГГГГ (остаток по счёту на ДД.ММ.ГГГГ - 0 рублей. Счёт закрыт ДД.ММ.ГГГГ);

- не отражены сведения о двух счетах в ООО «Хоум Кредит энд Финанс банк» №, № (остаток по состоянию на отчётную дату - 0 рублей, движение денежных средств за отчётный период не производилось);

- не отражены сведения о счёте в ПАО КБ «Восточный» № от ДД.ММ.ГГГГ (остаток по счёту по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ - 5 рублей 13 копеек, движение денежных средств за отчётный период не производилось);

- не отражены сведения о двух счетах супруги ФИО11 в ПАО «Сбербанк» № от ДД.ММ.ГГГГ (остаток по счёту по состоянию на отчётную дату - 0 рублей), № от ДД.ММ.ГГГГ (остаток по счёту по состоянию на отчётную дату - 0 рублей, сумма денежных средств, поступивших на счёт за период с 1 января по ДД.ММ.ГГГГ - 311 326 рублей);

- отражены сведения о доходе несовершеннолетнего ребёнка ФИО12, отличные от сведений, предоставленных налоговым органом. В справке указан доход, полученный от МОУ СШ №, в сумме 1065 рублей 30 копеек, по сведениям Управления Федеральной налоговой службы по Ульяновской области доход составил 1224 рубля 30 копеек (разница – 159 рублей) (т. 1, л.д. 18 – 28, 55 – 58, 70 – 71, 79 – 81, 91).

Губернатор Ульяновской области 27 сентября 2019 года обратился к председателю Городской Думы города Димитровграда с заявлением № 73-Г-01/25265исх о досрочном прекращении полномочий депутата ФИО1 в связи с выявлением в поданных им сведениях существенных нарушений (т. 1, л.д. 29 – 36).

Рассмотрев обращение Губернатора Ульяновской области, Городская Дума города Димитровграда третьего созыва 30 октября 2019 года приняла решение об отказе в удовлетворении требования Губернатора Ульяновской области в связи с отсутствием закона Ульяновской области, устанавливающего порядок принятия решения о применении к депутату представительного органа муниципального образования в Ульяновской области мер ответственности, указанных в части 7 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (т. 1, л.д. 38).

Суд первой инстанции пришёл к выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, о необходимости досрочного прекращении полномочий депутата Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области ФИО1, поскольку какой-либо альтернативы при решении вопроса о наказании депутату в случае нарушения им антикоррупционного законодательства не имеется, отметив, что допущенные ФИО1 нарушения являются существенными.

Судебная коллегия Шестого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с данными выводами, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам административного дела и основаны на верном применении и толковании норм права.

Так, согласно части 7.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 26 июля 2019 года № 228-ФЗ) депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Согласно части 7.2 статьи 40 того же Федерального закона проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, проводится по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона Ульяновской области от 31 августа 2017 года № 85-ЗО «О правовом регулировании некоторых вопросов представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц» (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорного правоотношения) решение о проведении проверки достоверности и полноты представленных Губернатору Ульяновской области сведений принимается Губернатором Ульяновской области и оформляется правовым актом Губернатора Ульяновской области.

Согласно части 9 той же статьи названного Закона руководитель подразделения, образованного в Правительстве Ульяновской области, представляет Губернатору Ульяновской области доклад о результатах проверки. При этом в докладе должен содержаться один из следующих выводов:

1) сведения, представленные обязанным лицом, в отношении которого проводилась проверка, являются достоверными;

2) сведения, представленные обязанным лицом, в отношении которого проводилась проверка, являются достоверными, но неполными;

3) сведения, представленные обязанным лицом, в отношении которого проводилась проверка, являются недостоверными.

В случае если в результате проверки представленных обязанным лицом сведений подразделением, образованным в Правительстве Ульяновской области, выявлены факты несоблюдения обязанным лицом ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены федеральными законами от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» или от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», в докладе также должна содержаться информация о таких фактах.

Из доклада начальника управления по реализации единой государственной политики в области противодействия коррупции, профилактики коррупционных и иных правонарушений администрации Губернатора Ульяновской области – Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области Яшновой С.Г. на имя Губернатора Ульяновской области по результатам проверки представления недостоверных (неполных) сведений в справках о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2018 год депутатами Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области следует, что сведения, представленные ФИО13, являются недостоверными и неполными (т. 1, л.д. 18 – 28).

Частью 7.3 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», введённой Федеральным законом от 3 апреля 2017 года № 64-ФЗ, в её первоначальной редакции было установлено, что при выявлении в результате проверки, проведённой в соответствии с частью 7.2 той же статьи, фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.

Федеральным законом от 26 июля 2019 года № 228-ФЗ в часть 7.3 статьи 40 вышеуказанного Федерального закона были внесены изменения, в соответствии с которыми высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), помимо обращения с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, предоставлено право обратиться в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд, также с заявлением о применении в отношении указанных лиц иной меры ответственности.

Этим же законом статья 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнена частью 7.3-1, предусматривающей перечень мер ответственности, которые могут быть применены к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления в случае несущественности искажений в представленных ими сведениях о доходах, а также частью 7.3-2, в соответствии с которой порядок принятия решения о применении к указанным лицам мер ответственности, указанных в части 7.3-1 той же статьи, определяется муниципальным правовым актом в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Из анализа указанных норм следует, что заявления о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления либо о применении в отношении указанных лиц иной меры ответственности, подаваемые в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд, являются двумя различными механизмами реагирования высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на допущенные названными лицами нарушения антикоррупционного законодательства. При этом право выбора между этими правовыми институтами принадлежит инициатору обращения, самостоятельно определяющему степень тяжести допущенного нарушения и характер мер реагирования на него.

Поскольку из материалов административного дела следует, что Губернатором Ульяновской области при обращении в Городскую Думу города Димитровграда Ульяновской области (т. 1, л.д. 29 – 36) и в административном исковом заявлении в суд (т. 1, л.д. 3 – 8) последовательно ставился вопрос в порядке части 7.3 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о досрочном прекращении полномочий депутата ФИО1 в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», выводы судов обеих инстанций об отсутствии в этом случае альтернативы при решении вопроса об ответственности административного ответчика ФИО1 за нарушение антикоррупционного законодательства являются правильными, а доводы кассационных жалоб об обратном - несостоятельными.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации досрочное прекращение полномочий депутата вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), связанного с его публично-правовым статусом, выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности, а гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус (Определение от 26 января 2017 года № 104-О).

Следовательно, гражданин, вступая в должность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, принимает на себя обязанность неукоснительно соблюдать связанные с этим статусом обязанности и ограничения. В связи с этим возможность привлечения его к конституционно-правовой ответственности, в том числе в виде досрочного прекращения депутатских полномочий за несоблюдение соответствующих обязанностей и ограничений, не может сама по себе рассматриваться как нарушение принципов справедливости и соразмерности, на что указывается в кассационных жалобах.

Имеющимися в материалах дела доказательствами подтверждается, что на ФИО1 как на депутата Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области возложена безусловная обязанность по предоставлению полных и достоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги и несовершеннолетнего ребёнка, которая была им нарушена.

Указанные обстоятельства послужили предусмотренными законом основаниями для принятия судом обоснованного решения об удовлетворении административных исковых требований Губернатора Ульяновской области о досрочном прекращении полномочий депутата Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области ФИО1 на основании части 7.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Утверждения административных ответчиков о фальсификации представленных сведений о доходах материалами дела не подтверждаются. Процессуальных нарушений при назначении, проведении проверки и закреплении её результатов, не установлено, права ФИО1 при этом соблюдены.

Доводы кассационных жалоб об отсутствии у суда полномочий на вынесение решения о досрочном прекращении полномочий основаны на неверном толковании закона и противоречат положениям части 7.3 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно частям 1 и 2 статьи 188 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решения суда подлежат немедленному исполнению в случаях, прямо предусмотренных настоящим Кодексом, а также в случае обращения судом принятого им решения к немедленному исполнению. В случае отсутствия в настоящем Кодексе прямого запрета на немедленное исполнение решений по административным делам определённой категории суд по просьбе административного истца может обратить решение по административному делу к немедленному исполнению, если вследствие особых обстоятельств замедление исполнения этого решения может нанести значительный ущерб публичным или частным интересам. Вопрос о немедленном исполнении решения суда может быть рассмотрен одновременно с его принятием.

На основании указанных положений и с учётом того, что деятельность депутатов носит публичный характер и должна соответствовать антикоррупционным требованиям, суд обоснованно по просьбе административного истца обратил решение к немедленному исполнению.

Вопреки доводам административных ответчиков, изложенным в кассационных жалобах, судами дана оценка всем юридически значимым обстоятельствам дела, позиция административных ответчиков рассмотрена в полном объёме и надлежащим образом, представленные сторонами доказательства получили надлежащую оценку судов по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы административных ответчиков аналогичны их позиции при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций, которая получила аргументированную и верную оценку в принятых ими судебных актах, и не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, не ставят под сомнение законность обжалуемых судебных актов.

Таким образом, обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального и процессуального права и оснований для их отмены не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329 и статьёй 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

Решение Димитровградского городского суда Ульяновской области от 6 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 19 мая 2020 года оставить без изменения, кассационные жалобы административного ответчика ФИО1 и представителя административного ответчика - Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области по доверенности Харсекиной О.Н. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 6 августа 2020 года.

Председательствующий

Судьи: