Решение по делу № 2-3405/2015 от 27.02.2015

Дело № 2-3405/15

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

07 апреля 2015 года

09 апреля 2015 года мотивированное решение

Люберецкий городской суд Московской области в составе судьи Неграмотнова А.А., при секретаре Наследниковой О.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению директора филиала «МЦ АУВД» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» <...> о признании незаконным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по ЦФО Федеральной службы по надзору в сфере транспорта,

УСТАНОВИЛ:

Директор филиала «МЦ АУВД» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» <...> обратился в суд с заявлением об оспаривании пункта <...> Предписания Управления ГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора, указав, что ДД.ММ.ГГ УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора вынесло в адрес заявителя предписание №, в котором указано, что при проведении внеплановой выездной проверки Внуковского центра обслуживания воздушного движения филиала «МЦ АУВД» ФГУП Госкорпорация по ОрВД» в период с ДД.ММ.ГГ по ДД.ММ.ГГ специалистами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта выявлены нарушения.

Предписано принять меры по устранению нарушений в документах Внуковского центра ОВД филиала МЦ АУВД» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», выявленных в ходе проверки.

Документы, подтверждающие устранение указанных нарушений, представить до ДД.ММ.ГГ В указанном Акте УГАН не указано и лицо, допустившее нарушение, по факту которого и вынесено Предписание №

Заявитель не согласился с предписанием в части пункта №, просит признать его незаконным и отменить, указав на отсутствие нарушения каких-либо нормативно установленных правил и норм.

В обоснование доводов, указал, что заявителю вменено нарушение требований «Пунктов 140, 142 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 (далее - ФП ИВП), пункта 35 Инструкции по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утвержденной приказом Минтранса России от 27.06.2011 № 171, в части отсутствия в п. 5.3.2 Технологии работы диспетчера пункта диспетчера посадки службы движения Внуковского центра ОВД (ТР-ГК-1616.01-831), Технологии работы диспетчера сектора «ВНУКОВО ПОДХОД - 1» ВДПП на АКДП Внуковского центра ОВД (ТР-ГК-16.16.01-005), при обеспечении полета воздушного дна литер А, обязанности проконтролировать введение кратковременного ограничения, в случае окончания (отсутствия) временного режима полетов.

Согласно п. 140 ФП ИВП кратковременные ограничения устанавливаются главным центром, зональными центрами и районными центрами Единой системы на срок до 3 часов для оперативного введения запретов или ограничений в целях обеспечения безопасного выполнения полетов воздушных судов.

Указанный УГАН пункт ФП ИВП (140) не содержит каких-либо обязанностей по контролю; отсутствует указание на Технологию работы диспетчера (и требования к удержанию Технологии работы диспетчера).

Согласно п. 142 ФП ИВП порядок разработки, установления, введения и снятия временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений определяется инструкцией о разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утверждаемой Министерством транспорта Российской Федерации.

Указанный УГАН пункт ФП ИВП (142) носит отсылочный характер (отсылает к порядку, установленному Инструкцией (которая утверждается Минтрансом России), а не к содержанию Технологии работы диспетчера.

Согласно указанному в п. № Предписания п. 35 Инструкции по разработке, становлению, введению и снятию Временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений (утверждена согласно п. 142 ФП ИВП приказом Минтранса России от 27.06.2011 № 171 (далее-Инструкция) «оперативное введение запретов и ограничений применяется», в том числе и в случаях: «полетов воздушных судов литера «А» (если существует дефицит времени для установления (внесения изменений) временного режима)».

В указанном УГАН пункте 35 Инструкции отсутствуют какие-либо обязанности по контролю; отсутствует указание на Технологию работы диспетчера (и требования к содержанию Технологии работы диспетчера).

Согласно п. 2 Указа Президента РФ от 21.05.2011 № 658 «Об организации и обеспечении выполнения особо важных, специальных и подконтрольных рейсов полетов) воздушных судов и контроле за их осуществлением», Правительство РФ утвердило:

а)    положение об организации и обеспечении выполнения особо важных и
специальных рейсов (полетов) воздушных судов и контроле за их осуществлением;

б)    положение об организации и обеспечении выполнения подконтрольных рейсов
полетов) воздушных судов и контроле за их осуществлением (носят закрытый
характер).

Росавиация согласно п. 5.4.33. Положения о Росавиации (утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 396) осуществляет «контроль за организацией, обеспечением и выполнением полетов воздушных судов при перевозке высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств».

Приказом Росаэронавигации от 12.09.2007 № 92 утвержден Административный регламент Федеральной аэронавигационной службы по исполнению государственной функции по присвоению рейсам воздушных судов, осуществляющих перевозку высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств, статуса литерных рейсов, определенного Федеральной службой охраны Российской Федерации.

В п.п. 4.2.1. п. 4.2. («Особенности координации и взаимодействия со смежными органами ОВД при обеспечении полетов ВС литер «А») Технологии работы диспетчера (ТР-ГК-1616.01-001) сказано, что «Обеспечение полета ВС литер «А», его непосредственное выполнение, а также требования к службе движения при разрешении вопросов обеспечения безопасности полета ВС, выполняющего указанный рейс, определяются Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 06.07.2011 г. № 537-14 и Инструкцией по организации и обеспечению выполнения особо важных и специальных рейсов (полетов) воздушных судов в аэропорту Внуково, утвержденной приказом ОАО «Аэропорт Внуково» от 07.08.2012 г. № 240».

Государственную услугу по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства РФ предоставляет Росавиация через подведомственную организацию - ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» согласно Федеральному закону от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ст. 12), Административным регламентом Росавиации утвержденным приказом Минтранса России от 07.07.2012 г. № 208 (п. 12).

Согласно п. 2 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 г. № 138 (далее - ФП ИВП), Росавиация (и ее территориальные органы) является Руководящим органом ЕС ОрВД РФ.

Кроме того, согласно Положению о Росавиации (утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 396), Росавиация осуществляет: организацию использования воздушного пространства РФ (п. 5.4.1.); обеспечение руководства функционированием ЕС ОрВд РФ (п. 5.4.37.); оказание государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации, в том числе по организации воздушного движения, обеспечению электросвязи, предоставлению аэронавигационной, метеорологической информации, а также авиационно-космическому поиску и спасанию (п. 5.4.35.).

Согласно Распоряжению Правительства РФ от 21.03.2013 г. № 408-р, предприятие находится в ведении Росавиации.

Росавиацией (Руководящий орган ЕС ОрВД согласно ФП ИВП (утверждены постановлением Правительства РФ от № 138 от 09.02.2012 г. и 10.02.2012 3.05-95) направлены в Предприятие «Методические рекомендации руководящему составу органов обслуживания воздушного движения по разработке технологий работы диспетчеров управления воздушным движением в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими организацию воздушного движения».

Из Методических рекомендаций, следует, что «Технологии работы для диспетчерских пунктов должны основываться на воздушном законодательстве РФ, не противоречить и не содержать дополнительных действий по процедурам при обслуживании воздушного движения, установленным федеральными авиационными правилами, регламентирующими организацию воздушного движения в РФ».

В технологии работы диспетчеров УВД не включаются положения, не имеющие прямого отношения к диспетчерскому обслуживанию и решаемым при этом задачам, не относящиеся к выполнению функциональных обязанностей диспетчеров УВД и процедурам ОВД».

Таким образом, и Методические рекомендации не содержат положений (требований УГАН), содержащихся в п. № Предписания.

Согласно п. 4 ст. 28 ВК РФ предметом проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности в области гражданской авиации требований международных договоров Российской Федерации, воздушного законодательства РФ.

В соответствии со ст. 2 ВК РФ воздушное законодательство РФ состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ.

Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством РФ.

Таким образом, указанные в п. № Предписания Технологии работы диспетчера и их содержание (локальных актов Предприятия) не должны рассматриваться и квалифицироваться УГАН как нарушение Заявителем и Предприятием требований воздушного законодательства РФ.

Доказательств, что заявитель и предприятие является лицом, допустившим нарушение требований п. 5.2.1. ФАП-293, пунктов 140 и 142 ФП ИВП и п. 35 Инструкции УГАН, не представлено.

Представители заявителей в судебное заседании явились, требования поддержали.

Представитель заинтересованного лица УГАН НОБ ЦФО РОСТРАНСНАДЗОРА в судебное заседание явился, против удовлетворения заявленных требований возражал, указав на законность требований государственного органа.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей сторон, суд приходит к выводу, что заявленные требования удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Согласно ст. 255 ГПК РФ, к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

В соответствии со ст. 14 Воздушного кодекса РФ, организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Согласно ч. 4 ст. 28 Воздушного кодекса РФ, предметом проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности в области гражданской авиации требований международных договоров Российской Федерации, воздушного законодательства Российской Федерации.

В соответствии с Положением об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утв. Приказом Ространснадзора от 11.08.2014 № АК -803фс Управление является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим функции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), предусмотренные настоящим Положением, по контролю (надзору) за деятельностью в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационной безопасности, авиационно-космического поиска и спасания, поискового, аварийно-спасательного и противопожарного обеспечения полетов, за деятельностью в сфере транспортной безопасности на территории Центрального федерального округа.

Управление осуществляет государственный контроль (надзор) за соблюдением юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области гражданской авиации, транспортной безопасности, авиационной безопасности, а также
авиационно-космического поиска и спасания, аварийно-спасательного обеспечения на транспорте, посредством организации и проведения проверок субъектов надзора либо транспортных и технических средств в процессе их эксплуатации.

Управление имеет право проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность на поднадзорной территории по обеспечению безопасности полетов, транспортной безопасности, авиационной безопасности, а также авиационно-космическому поиску и спасанию, аварийно-спасательному обеспечению на транспорте.

Выдавать субъектам надзора предписания об устранении нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни и здоровью людей, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц, государственному имуществу, предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Осуществлять государственный транспортный надзор в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 19.03.2013 № 236 «О федеральном государственном транспортном надзоре», от 04.10.2013 № 880 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности».

Из материалов дела усматривается и установлено судом, что на основании п.5.1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 года № 398 и распоряжения начальника УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора от 19.12.2014 года № ВМ 1.6-823-р (УФС) специалистами Управления ГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора в период с 12.01.2015 года по 25.01.2015 года проводилась внеплановая проверка Внуковского центра обслуживания воздушного движения филиала «МЦ АУВД» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» по соблюдению требований воздушного законодательства РФ о гражданской авиации.

Предписанием № от ДД.ММ.ГГ начальника отдела надзора в сфере использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора выявлены нарушения требований п. 140,142 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 г. № 138, п. 35 Инструкции по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утвержденную приказом Минтранса России от 27.06.2011 г. № 171 в части отсутствия в п.5.3.2 Технологии работы диспетчера пункта диспетчера посадки службы движения Внуковского центра ОВД (ТР-ГК-1616.01-831), Технологии работы диспетчера сектора «Внуково-Подход-1» ВДПП на АКДП Внуковского центра ОВД (ТР-ГК-1616.01-005), при обеспечении полета воздушного судна литер А, обязанности проконтролировать введение кратковременного ограничения, в случае окончания (отсутствия) временного режима полетов.

Предписано принять меры по устранению нарушений правил использования воздушного пространства.

В соответствии с п.25 Постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:

имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;

соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;

соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

Исходя из положений статьи 258 ГПК РФ суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Вышеуказанных оснований для признания предписания государственного органа в оспариваемой части судом не установлено.

Как следует из материалов дела, основанием обращения в суд явилось утверждение заявителя о том, что государственный надзорный орган незаконно возложил обязанность на заявителя внесение в Технологию работы диспетчера пункта диспетчера посадки службы движения Внуковского центра ОВД, Технологию работы диспетчера «Внуково Подход-1» ВДПП на АКДП Внуковского центра ОВД, при обеспечении полета воздушного судна литер А, обязанности проконтролировать введение кратковременного ограничения, в случае окончания (отсутствия) временного режима полетов.

Соответственно, в предмет доказывания по настоящему делу в рамках избранного заявителем способа защиты через оспаривание действий надзорного органа в порядке главы 25 ГПК РФ входили два обстоятельства - законность действий государственного органа и нарушение указанными действиями прав и законных интересов заявителя.

В Заявлении заявитель утверждает, что в п. 5.3.2 отсутствуют нарушения воздушного законодательства Российской Федерации.

На основании п. 1.1 Технологии работы диспетчера пункта диспетчера посадки службы движения Внуковского центра ОВД (ТР-ГК-6.01-831) она разработана в соответствии с Федеральными правилами использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 (далее - ФП ИВП), Федеральными авиационными правилами «Организация душного движения в Российской Федерации», утвержденными приказом Минтранса России от 25.11.2011 № 293 (далее - ФАП-293).

В соответствии с п. 3.2.10. ФАП-293, руководящий состав органов ОВД (к которым относится в том числе и заявитель) разрабатывает технологии работы диспетчеров на конкретных диспетчерских пунктах (секторах), рабочих местах диспетчеров на основе положений настоящих Правил с учетом местных условий и местных особенностей обслуживания воздушного движения, методик использования соответствующих технических средств и возможности обмена данными о движении воздушных судов в режиме реального времени.

Структурная схема построения технологии работы диспетчеров должна содержать следующие основные разделы: общие положения; подготовка к дежурству и прием дежурства; рубежи приема/передачи обслуживания воздушного движения, порядок координации и взаимодействия со смежными органами ОВД, диспетчерскими пунктами (секторами); особенности обслуживания воздушного движения; особенности обслуживания воздушного движения при полетах в особых условиях и особых случаях в полете; необходимые приложения.

В разделе 5.3 указанной Технологии изложены особенности обслуживания воздушного движения воздушных судов литер «А».

В п. 5.3.2 изложены действия диспетчера в случае отсутствия временного режима полетов при обеспечении воздушного судна литера «А». В данном случае диспетчер обязан руководствоваться указаниями руководителя полетов аэродрома.

Указанные действия диспетчера не в полной мере соответствуют требованиям воздушного законодательства Российской Федерации: п. 5, п. 137, п. 140, п. 142, п.144, п. 3.2.10. ФАП-293, п. 35 Инструкции по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утвержденной приказом Минтранса России от 27.06.2011 № 171.

На основании п. 5 ФП ИБП, данные Правила обязательны для исполнения органами обслуживания воздушного движения (управления полетами).

В соответствии с п. 137 ФП ИВП, «Временный режим» устанавливается для обеспечения полета воздушного судна литера «А».

На основании п. 140 ФП ИВП, кратковременные ограничения устанавливаются главным центром, зональными центрами и районными центрами Единой системы на срок до 3 часов для оперативного введения запретов или ограничений в целях обеспечения безопасного выполнения полетов воздушных судов.

В соответствии с п. 142 ФП ИВП, порядок разработки, установления, введения и снятия временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений определяется инструкцией по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений утверждаемой Министерством транспорта Российской Федерации.

На основании п. 144 ФП ИВП, контроль за соблюдением требований настоящих Федеральных правил осуществляется Федеральным агентством воздушного транспорта, органами обслуживания воздушного движения (управления полетами) установленных для них зонах и районах.

Таким образом, на филиал «МЦ АУВД» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» возложен контроль за соблюдением ФП ИВП, который должен, организовать данный контроль, возложив соответствующие обязанности на должностных лиц.

В соответствии с п. 3.2.10. ФАП-293, в разделе 5.3 указанной Технологии, изложены не все особенности обслуживания воздушного движения воздушных судов литера «А», т.к. в п. 5.3.2 Технологии отсутствуют действия диспетчера по контролю за введением кратковременного ограничения, в случае отсутствия временого режима, на основании п. 35 Инструкции по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утвержденной приказом Минтранса России от 27.06.2011 № 171.

Вышеизложенные требования воздушного законодательства носят специальный характер и устанавливают обязанность органов обслуживания воздушного движения по строгому их выполнению.

Вопрос целесообразности включения в обязанности того или иного должностного лица при организации воздушного движения не отнесен к компетенции суда.

При таких обстоятельствах, Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по ЦФО Федеральной службы по надзору в сфере транспорта вынесло законное предписание в отношении филиала «МЦ АУВД» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», единоличным исполнительным органом которого является директор, в пределах своей компетенции, установленной Положением об Управлении.

Данное предписание не противоречит закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194-198 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Требования директора филиала «МЦ АУВД» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» <...> о признании незаконным п. № предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по ЦФО Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от ДД.ММ.ГГ № оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Московский областной суд через Люберецкий суд Московской области в течение одного месяца со дня изготовления его в окончательной форме.

Судья Неграмотнов А.А.