Решение по делу № 33а-2383/2018 от 17.08.2018

Судья Седых Н.А.                                      Дело № 33а-2383/2018

Докладчик Лихачева С.А.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

20 сентября 2018 года                        город Южно-Сахалинск

Судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда в составе:

председательствующего    Лихачевой С.А.,

судей                Неволиной Е.В., Качура И.О.,

при секретаре            Косенковой Е.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Правительству Сахалинской области, Министерству жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области, Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области, администрации муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск» о признании незаконным бездействия по непринятию мер к организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск»,

по апелляционным жалобам Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области, Правительства Сахалинской области, администрации муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск» и апелляционному представлению Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора на решение Южно-Сахалинского городского суда от 04 июня 2018 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Признано незаконным бездействие Правительства Сахалинской области и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области по непринятию мер к организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск».

Признано незаконным бездействие администрации города Южно-Сахалинска по непринятию мер к организации сбора, утилизации, и переработки бытовых и промышленных отходов, образованных на территории муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск».

На Правительство Сахалинской области, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области, Министерство жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области возложена обязанность принять меры к организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск», в течение 1 года с момента вступления решения суда в законную силу.

На администрацию города Южно-Сахалинска возложена обязанность принять меры по участию в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск» в соответствии с предоставленной компетенцией в течение 1 года с момента вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении остальной части требований отказано.

Заслушав доклад судьи Лихачевой С.А., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

29 ноября 2017 года Сахалинский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Правительству Сахалинской области, Министерству жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области, Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области, администрации муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск» о признании незаконным бездействия по непринятию мер к организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск», возложении на данные органы обязанности принять меры по организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории муниципального образования Городской округ «город Южно-Сахалинск», в течение 1 года с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований указал, что решением Южно-Сахалинского городского суда от 25 октября 2006 года на администрацию города Южно-Сахалинска возложена обязанность прекратить эксплуатацию свалки твердых бытовых отходов, расположенной в западной части города Южно-Сахалинска в срок до 31 августа 2008 года, которое до настоящего времени не исполнено в связи с отсутствием нового полигона твердых бытовых отходов города Южно-Сахалинска со всей необходимой инфраструктурой, что являлось основанием для предоставления неоднократных отсрочек исполнения решения суда.

Вместе с тем, административными ответчиками, наделенными федеральным и региональным законодательством соответствующими полномочиями, на протяжении длительного времени необходимая инфраструктура для обращения с отходами, образованными на территории города Южно-Сахалинска, не создана, а принимаемые меры в указанной сфере не эффективны.

Прокурор полагал, что указанное бездействие административных ответчиков оказывает негативное воздействие на окружающую среду и нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду.

Определениями суда от 24 января 2018 года и 28 марта 2018 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство строительства Сахалинской области и АО «Управление по обращению с отходами».

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе Правительство Сахалинской области просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. В жалобе указывает на необоснованность вывода суда о неисполнении органами государственной власти Сахалинской области обязанностей по реализации программ в области обращения с отходами, поскольку прокурором не заявлялось требование о признании незаконным бездействия ответчиков в этой части, в том числе в части неисполнения отдельных мероприятий программы, связанных со строительством полигона твердых бытовых отходов г. Южно-Сахалинска и пункта перегрузки ТБО. Отмечает, что суд не дал оценки причинам и основаниям принятия Правительством Сахалинской области решений о внесении изменений в подпрограмму «Отходы производства и потребления Сахалинской области» в части объектов строительства, сроков строительства и финансирования мероприятий, тогда как эти действия были обусловлены объективными обстоятельствами. Суд необоснованно отверг доводы административных ответчиков о проводимых мероприятиях по привлечению к финансированию пункта перегрузки твердых бытовых отходов инвесторов, указав на наличие возможности предусмотреть требуемое финансирование в бюджете с учетом уровня его обеспеченности, чем осуществил проверку целесообразности принятых органом власти решений, что недопустимо. Сделав вывод о неэффективности действий административных ответчиков и недостижения ими поставленных целей в части завершения строительства указанных объектов, суд, по мнению апеллянта, фактически вышел за пределы установленной компетенции. Не соглашается с решением суда в части признания незаконным бездействия административных ответчиков в области обращения с отходами в полном объеме, поскольку административными ответчиками в данной сфере проведена значительная работа. В резолютивной части решения суда не указано, какие конкретно меры в рамках реализации указанного полномочия не приняты административными ответчиками, и какие меры должен предпринять каждый из ответчиков для исполнения решения суда, что влечет невозможность его исполнения.

    В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование жалобы приводит доводы, аналогичные доводам апелляционной жалобы Правительства Сахалинской области. Кроме того указывает, что полномочие по организации деятельности по сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов не возложено на данноеМинистерство в настоящее время и ранее не возлагалось. Считает, что решение суда об удовлетворении административного иска не мотивировано, на момент вынесения судебного решения сроки для исполнения программных мероприятий в части строительства объекта размещения отходов не истекли. Обращает внимание, что срок исполнения решения суда установлен без учета минимального восемнадцатимесячного срока, необходимого для строительства пункта по сортировке твердых бытовых отходов согласно проектной документации.

В апелляционной жалобе администрация города Южно-Сахалинска просит решение суда отменить и принять по делу новое решение. Указывает, что судом не приведены в решении конкретные действия, образовавшие незаконное бездействие органа местного самоуправления, тогда как администрация города Южно-Сахалинска в рамках возложенных на нее законом полномочий в полной мере осуществляла до 01 января 2016 года организацию, а после 01 января 2016 года продолжает участвовать в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов. Отмечает, что в резолютивной части оспариваемого решения суд не указал какие меры, действия и решения необходимо принять каждому из ответчиков, что влечет невозможность исполнения судебного акта.

В апелляционном представлении Сахалинский межрайонный природоохранный прокурор просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконным бездействия Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области по непринятию мер к организации деятельности по сбору ( в том числе раздельному сбору), обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск», и принять в этой части новое решение об удовлетворении требований прокурора в полном объеме. Полагает, что материалами дела подтверждено бездействие данного Министерства с момента передачи ему соответствующих полномочий, поскольку необходимая инфраструктура по обращению с отходами до настоящего времени на территории муниципального образования отсутствует.

Кроме того, указывает, что судом при рассмотрении вопроса о возложении на администрацию города Южно-Сахалинска обязанности по участию в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск», сделана необоснованная ссылка на пункт 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», тогда как полномочия городского округа по решению вопросов местного значения определены в пункте 24 части 1 статьи 16 указанного Федерального закона. В этой связи просит изменить мотивировочную часть решения суда.

Относительно доводов апелляционных жалоб поступили письменные возражения Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора Дуюнова В.А.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Правительства Сахалинской области Яковлев М.В., представитель Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области Стадник В.В., представители Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области Ильченко И.В. и Джумшудов А.В., представитель администрации города Южно-Сахалинска Агакишиева Э.А. апелляционные жалобы поддержали. Прокурор Кисленко И.Л. поддержала апелляционное представление прокурора в части требований о частичной отмене решения суда, возражала против удовлетворения апелляционных жалоб. Заинтересованные лица своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежаще, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, заслушав явившихся лиц, обсудив доводы апелляционных жалоб и апелляционного представления, а также возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

Нормами статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлено, что отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89 –ФЗ «Об отходах производства и потребления» территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Согласно статье 6 этого же Федерального закона (в редакции, действующей с 01 января 2016 года) к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся: разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами; организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

В силу части 3 статьи 8 данного Федерального закона в указанной редакции, а также пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских округов.

До 01 января 2016 года указанными правовыми нормами к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относилась организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, а к полномочиям субъектов Российской Федерации - разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами.

Анализ вышеприведенных норм свидетельствует о том, что положения как действующего в настоящее время, так и действовавшего ранее законодательства направлены на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Как следует из материалов дела, вступившим в законную силу решением Южно-Сахалинского городского суда от 25 октября 2006 года на администрацию города Южно-Сахалинска возложена обязанность прекратить эксплуатацию свалки твердых бытовых отходов, расположенной в западной части города Южно-Сахалинска, в срок до 31 августа 2008 года, которое до настоящего времени не исполнено в связи с отсутствием нового полигона твердых бытовых отходов города Южно-Сахалинска со всей необходимой инфраструктурой, что являлось основанием для предоставления неоднократных отсрочек исполнения решения суда, последняя из которых предоставлена на срок до 31 декабря 2019 года.

Мероприятия по строительству полигона ТБО г. Южно-Сахалинска и необходимого для его эксплуатации пункта перегрузки твердых бытовых отходов города Южно-Сахалинска были предусмотрены долгосрочной областной целевой программой «Отходы производства и потребления Сахалинской области (2009-2015)», утвержденной постановлением администрации Сахалинской области от 22 сентября 2008 года № 293-па, а также подпрограммой № 1 «Отходы производства и потребления Сахалинской области» государственной программы Сахалинской области «Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов Сахалинской области на 2014-2020 годы», в которые неоднократно вносились изменения в части объектов строительства, сроков строительства и финансирования мероприятий.

Из дела следует также, что программные мероприятия в указанной части не исполнены, поскольку строительство первой очереди полигона твердых бытовых отходов города Южно-Сахалинска не завершено, строительство второй очереди полигона и пункта перегрузки твердых бытовых отходов города Южно-Сахалинска не начато, в нарушение действующего законодательства до настоящего времени продолжается использование свалки бытовых отходов, относительно которой принято судебное решение о прекращении ее эксплуатации.

Удовлетворяя частично административный иск, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что органами государственной власти Сахалинской области и органом местного самоуправления не исполняются надлежащим образом возложенные на них законом обязанности в сфере обращения с отходами, что ставит под угрозу санитарно-эпидемиологическое благополучие неопределенного круга граждан, находящихся на территории городского округа, и создает опасность причинения вреда окружающей среде.

С данными выводами судебная коллегия соглашается, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права, правильно примененным судом.

Вопреки доводам апелляционных жалоб Правительства Сахалинской области и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области, из содержания статей 6 и 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (как в нынешней, так и в ранее действовавшей редакции) следует, что посредством реализации программ в области обращения с отходами органы государственной власти субъекта Российской Федерации участвуют в правоотношениях, связанных с организацией деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории муниципальных образований.

В этой связи, установив длительное неисполнение Правительством Сахалинской области (как высшим исполнительным органом государственной власти Сахалинской области) и Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области (как ответственным исполнителем, уполномоченным на утверждение и реализацию региональных программ в сфере обращения с отходами с 15 декабря 2009 года) программных мероприятий в области обращения с отходами, в совокупности с отсутствием необходимой инфраструктуры на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» для организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов в соответствии с требованиями действующего законодательства, суд первой инстанции правомерно признал незаконным бездействие данных органов по непринятию мер к организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, образованных на территории муниципального образования городской округ «Город Южно-Сахалинск».

Вывод суда о неэффективности принимаемых органом местного самоуправления и органами государственной власти Сахалинской области мер в указанной сфере соответствует полномочиям суда, предусмотренным частями 8 и 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и обстоятельствам дела, основан на анализе всей совокупности имеющихся в деле доказательств, в том числе представленных административными ответчиками в обоснование возражений на административный иск, мотивирован в оспариваемом решении с приведением правовой и фактической аргументации, что соотносится с положениями статьи 84 данного Кодекса. При этом, действующее законодательство не связывает реализацию органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий по обращению с отходами производства и потребления с их финансовыми возможностями.

Доводы жалобы Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области о неразумности установленного судом срока для исполнения решения суда ввиду его несоответствия проектной документации на строительство пункта по сортировке твердых бытовых отходов, подлежат отклонению, поскольку этот срок является разумным, соотносится со сроком, на который предоставлена отсрочка исполнения решения суда от 25 октября 2006 года, тогда как согласно рабочей документации на проектирование и строительство пункта по сортировке ТБО г. Южно-Сахалинска, принятая проектом организации строительства продолжительность строительства (18 месяцев) носит справочный рекомендательный характер ( том 3 л.д.1-4).

Кроме того, оспариваемый судебный акт, не ограничивая самостоятельность административных ответчиков в решении вопросов, относящихся к их компетенции, направлен на понуждение их в судебном порядке исполнить в интересах неопределенного круга лиц нормы федерального законодательства в области обращения с отходами производства и потребления, что в полной мере соответствует полномочиям суда, определенным пунктом 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. При этом административные ответчики в пределах имеющихся полномочий вправе самостоятельно определить способ исполнения возложенных на них судом обязанностей, который может быть не связан со строительством пункта по сортировке ТБО г. Южно-Сахалинска.

По этой же причине судебная коллегия находит необоснованными доводы апелляционных жалоб о невозможности исполнения решения суда по причине неуказания в нем конкретных мер, которые надлежит принять каждому из административных ответчиков для его исполнения.

Приведенные в суде апелляционной инстанции представителем Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области Стадником В.В. доводы о внесении изменений в Положение о данном министерстве, исключающих полномочия в области обращения с твердыми коммунальными отходами, со ссылкой на постановление Правительства Сахалинской области от 18 сентября 2018 года № 455, на правильность выводов суда не влияют, поскольку данное постановление принято после вынесения оспариваемого судебного акта.

Находит судебная коллегия необоснованными и доводы апелляционного представления прокурора о незаконности решения суда в части отказа в удовлетворении требований, предъявленных к Министерству жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области, поскольку, как верно указал городской суд, полномочия в указанной сфере переданы данному органу лишь 17 мая 2017 года. Непродолжительный период времени, истекший с даты наделения данного органа полномочиями в сфере обращения с отходами производства и потребления до момента обращения прокурора в суд, явно недостаточен для вывода о том, что права и законные интересы Российской Федерации и неопределенного круга лиц, в интересах которых прокурор обратился в суд, нарушены в результате бездействия именно данного органа. При этом с учетом наделения Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области соответствующими полномочиями с указанной даты, суд возложил на него обязанность по устранению бездействия, допущенного в указанной сфере другими органами власти.

Неверное указание в мотивировочной части судебного решения нормы закона, предусматривающей полномочия органа местного самоуправления в сфере обращения с отходами, основанием для изменения правильного по существу судебного акта не является.

В целом, доводы апелляционных жалоб и апелляционного представления прокурора направлены на переоценку выводов суда, оснований для которой судебная коллегия по материалам дела не усматривает.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Южно-Сахалинского городского суда от 04 июня 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Сахалинской области, администрации города Южно-Сахалинска, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области и представление Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора – без удовлетворения.

Председательствующий                         С.А. Лихачева

Судьи                                     Е.В.Неволина

                                                                                                      И.О.Качура